全域旅游背景下呼倫貝爾旅游公共服務體系建設初探

尹立軍 亞吉

（呼倫貝爾學院旅游管理與地理科學學院 內蒙古 海拉爾 021008）

一、全域旅游的提出及其內涵

（一）全域旅游的提出

李金早（2016）在全國旅游工作會議上，做了題為《從景點旅游走向全域旅游，努力開創我國“十三五”旅游發展新局面》的工作報告，提出將全域旅游作為新時期的旅游發展戰略。自此，在全國范圍內井然有序的掀起了一場發展全域旅游的革命。呼倫貝爾市有幸入選國家旅游局公布的20個首批國家級旅游業改革創新先行區之一，其目標是管理體制要實現質的飛躍，旅游業發展速度和質量要高于全國平均水平，而全域旅游恰恰是旅游業改革創新的具體舉措，是助推實現旅游業改革創新的重要保障。

（二）全域旅游的內涵

李金早指出全域旅游是指一定區域內，以旅游業為優勢產業，以旅游業帶動促進經濟社會發展的一種新的區域發展理念和模式。全域旅游是把一個區域整體作為一個旅游目的地來打造，要求區域整體景觀化，是基于系統論的旅游發展模式，是由傳統旅游向現代旅游、從小旅游向大旅游的轉變，是旅游發展理念、發展模式上的根本性變革。將整個區域打造成為一個旅游目的地，為旅游者提供全過程、全時空的旅游產品，實現旅游及相關產業的全景化。

“全域旅游”作為一種新的發展模式，其內涵包括全地域、全要素、全產業、全民參與、全方位打造等方面。這就要求在一定區域內，尤其是行政區域或以資源為依托的跨行政區域，以旅游業為支柱產業或主導產業。通過旅游業帶動區域內經濟、社會、文化、生態環境、政策法規、公共服務、文明素質、體制機制等進行系統化整體提升，進而實現區域內產業深度融合、資源有機整合和全社會共建共享。

二、全域旅游對公共服務的要求

（一）公共服務建設是發展全域旅游的基本標準

全域旅游不能僅限于景點、飯店的配置，而是更加注重全社會各類發展資源以及公共服務的高效配置。[1]李金早局長在《全域旅游大有可為》一文中提出：現階段推進全域旅游，應至少達到四項基本標準。即：旅游對當地經濟和就業的綜合貢獻達到一定水平；建立旅游綜合管理和執法體系；廁所革命及其他公共服務建設成效明顯；建成旅游數據中心。[2]

在這四項基本標準中，“廁所革命及其他公共服務建設成效明顯；建成旅游數據中心。”均屬公共服務體系建設的范疇。全域旅游就是實現由“景點旅游模式”轉變為“全域旅游模式”，重點解決景區（點）內外兩重天的現象，從而實現全域全景化，而實現全域全景化的最基本表現就是旅游公共服務體系的全覆蓋。可見，公共服務體系建設在推進全域旅游過程中是重中之重，是實現全域旅游最重要的標準。

（二）公共服務要體系化建設

發展全域旅游，要重點推進全域旅游公共服務體系化建設，要“軟硬兼施”。既要有硬件設施、基礎條件的支撐，又需要有方便、優質的標準化和個性化的服務。在公共服務體系中有一些是全域旅游建設的基礎條件，如交通全域化，旅游廁所及配套公共服務設施建設成效明顯且全域覆蓋，智慧旅游設施和服務全域覆蓋等。這些基礎條件要結合供給側改革，整合各種渠道資金，加強基礎設施和旅游公共服務體系的建設，尤其要進一步推進旅游廁所革命。

在交通方面，呼倫貝爾還沒有實現旅游交通系統化建設。首先城市節點至主要旅游景區（點）(A級景區、重點旅游區、主要戶外體驗區、鄉村旅游點等)的通道建設不完善。呼倫貝爾的14個旗市區政府所在地至 A級景區的通道建設相對完善，但是至戶外體驗區和鄉村旅游點的通道建設相對滯后，如環呼倫湖戶外體驗區、莫日格勒河草原戶外體驗區、大興安嶺森林戶外體驗區、沿額爾古納河鄉村旅游點、嶺東鄉村旅游點等至主要城市節點的通道建設比較滯后；其次，主要交通集散中心至市區和主要景區（點）的通道建設不健全，如機場、車站等至市區及主要景區（點）的系統性無縫對接方面不健全，海拉爾和滿洲里兩個主要交通集散中心至市區及主要景區（點）的系統性無縫對接相對健全外，已經通航的根河通用機場，即將通航的成吉思汗機場及在建的其他機場在交通無縫對接方面比較落后；再次，交通沿線的旅游基礎設施配套不健全，如服務區、廁所、停車場、戶外營地等。在軟件方面，呼倫貝爾旅游咨詢服務還沒有成體系，還是點狀形態，主要是旅行社門店、旅游類網站、交通集散地問詢處等。應該與智慧旅游建設結合起來，利用云計算、物聯網等新技術，通過互聯網/移動互聯網，借助便攜的終端上網設備，主動感知旅游資源、旅游產品、旅游活動等方面的信息，并及時發布，讓人們能夠及時了解這些信息。要逐漸形成旅游交通綜合服務的體系建設，尤其要考慮到當地居民和旅行者的需求，建設自駕車、自行車、自助游智慧服務體系。

（三）公共服務建設要設計評價指標體系

按照全域旅游的理念，是將整個行政區域整體作為一個目的地來打造，必然要求全域內必須有配套完善的公共服務體系和旅游基礎設施。為了使全域旅游建設更加適應大眾化、社會化、自主化的旅游發展需要，要在旅游基礎設施、公共服務方面科學設計相關評價指標。其評價指標要符合五大發展理念，注重公共服務系統配套，注重社會文化環境和生態環境的整體優化。根據呼倫貝爾旅游資源特點、景觀類型、景區（點）分布、旅游季節性等特征來設計評價指標體系，考慮到呼倫貝爾地域廣闊、景觀類型齊全且不同景觀距離較遠、季節性明顯等特點，在評價指標體系設計方面可以加大交通等級、交通工具、標識系統、旅游咨詢中心、廁所數量、數據中心、休閑空間及設施等指標的權重。

（四）公共服務體系建設要漸進式推開

在上述的“公共服務要體系化建設”的內容中，簡述了根據全域旅游目的地建設要求所需建設的基礎設施和公共服務體系，但這些內容很難一步到位，要根據優先級漸進式推開，逐步達到完善的目的。

目前，呼倫貝爾有海拉爾和滿洲里兩個旅游集散中心，并通過通用航空機場建設形成呼倫貝爾區域航空網絡。以海拉爾為中心向周邊輻射的公路網建設已經基本滿足旅游通行需要。海滿（海拉爾至滿洲里）旅游黃金主線已經實現一級公路通車，并正實施高速公路建設及鐵路電氣化改造；海拉爾至嶺東已經實現高速公路通車；海拉爾至額爾古納一級公路正在建設中；海拉爾至新巴爾虎左旗二級公路已經通車；海拉爾至伊敏一級公路正在建設中；這是公共服務體系建設的第一步，接下來就要圍繞主要旅游集散中心和旅游交通干線進行系統的配套建設。根據優先級，可以按照“旅游集散中心→旅游咨詢中心→交通干線→旅游標識→旅游廁所、停車場、環保設施等公共服務體系→自駕車、自行車、自助游服務體系→風景道→旅游信息服務體系”的次序推開（并不是嚴格的先后次序，有些項目可同時進行），這樣旅游公共服務體系就會科學可行，避免重復建設和漏缺，做到“軟硬兼施”，循序建設。經過系統化建設，建成后的呼倫貝爾就是一個基礎設施完善、旅游相關要素配套齊全、能滿足旅行者（不只是單純學術概念的旅游者）綜合需求的宜居、宜行、宜游目的地。

三、全域旅游背景下呼倫貝爾旅游公共服務體系建設構想

（一）通過創建國家全域旅游示范區推進旅游公共服務體系建設

全域旅游是一項系統工程，通過全域旅游示范區創建工作，可以加強推進旅游基礎設施和公共服務體系建設，實現區域內旅游交通便捷、服務便利，旅游廁所數量充足、質量達標，旅游標識完備、公共信息完善。而且《內蒙古自治區旅游局關于加快推進全域旅游發展的通知》中明確指出，凡正式提出開展國家全域旅游示范區創建的地區，將優先納入自治區旅游資金投資支持對象，優先支持旅游基礎設施建設，優先納入旅游投資優選項目名錄，優先安排旅游規劃編制和評審、宣傳推廣重點活動，優先支持A級景區等國家系列旅游品牌創建，優先安排旅游人才培訓等。

截止2015年底，呼倫貝爾有國家A級景區54家，A級景區數量較多，但是缺乏高A級景區，目前還沒有一家 5A級景區。旅館業總戶數達到4362個，在旅館業總戶數中，星級飯店53家，星級飯店占旅館業總戶數的比例太低，且高星級飯店較少，目前只有5星級飯店1家。[3]呼倫貝爾市公路通車里程達 23483公里，但路網密度較低，為9.28公里/百平方公里，高速路通車里程比例較低，只有綏滿高速阿榮旗至海拉爾段公路建成通車。[4]鐵路客運面臨速度慢、運力低的問題，急需提高鐵路等級，增加列次。呼倫貝爾地區目前建成并且通航的民航客運機場有 3座，分別是呼倫貝爾東山機場、滿洲里機場、根河機場。截至2015年底，呼倫貝爾東山機場在全國現有 208個通航機場中旅客吞吐量排名第50位，旅客吞吐量突破了180萬人次大關，運營航線達到了60條。但是在旅游旺季仍然存在一票難求的局面，停機坪、候機樓等都不能滿足正常需要。可見，目前呼倫貝爾的旅游基礎設施和公共服務體系建設與旅游需求規模相比還略顯滯后。因此，呼倫貝爾可以借助國家全域旅游示范區創建，充分利用政策和資金等推進旅游公共服務體系建設。

（二）通過創新投融資體制機制加速旅游公共服務體系建設

旅游公共服務體系建設是發展全域旅游的重要內容，是與旅游基礎設施建設緊密結合的。因其具有公共性的特點，所以按照傳統經驗，其投資主體應該是當地政府。但是往往因不同地區財力狀況的差異，而導致各地旅游公共服務體系建設情況大不相同。呼倫貝爾雖然旅游資源稟賦優質，但區位偏僻、經濟落后，旅游公共服務體系建設滯后。為了解決旅游公共服務建設資金短缺的問題，必須要抓住供給側改革的機遇，改革創新投融資模式，促進投資主體的多元化。鼓勵私營企業、民間資本與政府進行合作，引導金融機構的融資支持，特別是吸引國際資本參與公共基礎設施和公共服務體系建設。目前，在旅游公共服務建設的投融資方面主要采取成立旅游股份有限公司、建立旅游產業投資基金、旅游資產證券化（ABS）、BOT(Build Operate Transfer)融資、PPP(Private Public Partnership)融資等方式，根據呼倫貝爾的實際和不同投融資模式的不同特點，呼倫貝爾地區可重點采取BOT和PPP兩種方式進行旅游公共服務投融資。

（三）通過智慧旅游建設提升旅游公共服務水平

智慧旅游公共服務體系是各種智慧旅游公共服務系統的有機組成，共同完成既定的公共服務任務，包括供給模式、運營方式和保障機制等。[5]智慧旅游是實現全域旅游的必備條件，是旅游公共服務體系的重要組成部分。要實現主客共享，使居民休閑與游客體驗相結合，使全域旅游目的地既是宜游之地，也是宜居宜業之地，必須強調旅游資源的公共屬性和旅游公共服務體系均質化。因此，為了更好地為居民與游客提供平等、便利的旅游信息化服務，必須運用互聯網思維整合各類旅游產業要素，進而構建旅游資訊全面共享的現代旅游生活空間。

2016年5月，呼倫貝爾市旅游局和呼倫貝爾旅業集團合作建設的呼倫貝爾智慧旅游綜合服務平臺正式上線，這也是內蒙古啟動的首家智慧旅游服務平臺。其功能涵蓋智慧旅游管理、智慧旅游服務和智慧旅游營銷三方面。平臺的上線應用，將進一步完善在線服務功能，提升行業管理水平，提高網絡營銷效率，從而加快呼倫貝爾旅游產業的智慧化進程，還強化了呼倫貝爾市整體的電商化能力，為更多的自助游游客提供優質服務。平臺目前存在的問題是與各旗市區旅游管理、旅游經營、旅游營銷單位缺乏實質性對接，資源整合度尚欠，B2C、B2B的電子商務功能沒有真正發揮出來。呼倫貝爾要充分分析全域旅游和智慧旅游的內在聯系，以智慧旅游公共服務體系作為全域旅游建設的切入點，實現“全域+智慧”。要想提升呼倫貝爾旅游公共服務綜合水平，實現旅游公共服務的全域覆蓋，必須從大數據和云計算方面著手，建設智慧旅游數據庫，重點進行物聯網建設，盡快完善游客查詢系統、APP客戶端、微信平臺及智慧旅游網站建設等。

（四）通過廁所革命完善旅游公共服務體系建設

所謂“旅游廁所革命”，就是 2015年全國旅游工作會議提出的“啟動旅游廁所建設管理大行動”。為了推動廁所革命建設，國家旅游局進行了“廁所革命萬里行活動”和“全國旅游廁所服務滿意度調查”工作。呼倫貝爾市積極行動，并高質量的推進旅游廁所建設。截止2015年底，呼倫貝爾市已投入或即將投入使用的旅游服務驛站已達17個，基本滿足了重點旅游交通沿線的需求。逐步形成了旅游交通主干線旅游驛站網絡，同時完成了重點旅游景區標準化廁所建設。根據全域旅游的建設要求，要實現旅游公共服務的全覆蓋，下一步必須按照“合理布局、科學連線、形成網絡”的原則進行廁所革命建設。在旅游交通線路上要按照一定的距離和游程進行設置，所有A級景區按照等級建設1A級以上標準的廁所，旅游小鎮、非A級旅游景區（點）、鄉村旅游接待戶、旅游步行街區等游客相對集中區域要建設滿足游客需求的廁所。所有廁所必須按照國家旅游局《旅游廁所建設管理指南》規定的標準，本著“因地制宜、注重實用、倡導環保、反對奢華”的原則進行建設。在項目選址、建筑風格、色調采用等方面力求與周圍環境協調一致，適當增加文化內涵。建成后的廁所重在管理，探索旅游廁所管理的新模式，完善“以商管廁、以商養廁”機制，鼓勵企業和社會團體參與廁所建設和管理。

（五）通過旅游通道建設提高旅游公共服務的親和力

旅游通道建設，除了在通道上建設分布合理的景區（點）、服務區、旅游廁所外，根據呼倫貝爾游線長、網絡信號有盲區的實際情況，應重點從旅游通道的觀賞性、便捷性和親和力等方面下功夫。一方面要對旅游線路上的交通沿線進行環境綜合治理，清理道路兩側有礙觀瞻的私搭亂建設施，并進行美化，使旅游通道真正美起來。另一方面，要對旅游交通干線的旅游標識系統進行完善，而且要做到全域全覆蓋。所有城區通往 A級旅游景區、重點旅游景區（點）的主要街道必須設立旅游標識牌；在城區主要交通出入口、公路交叉口必須設立旅游標識牌；所有連接A級旅游景區、重點旅游景區、旅游驛站的高速公路、國道、省道、縣道等主干道上必須設立旅游標識牌。旅游交通標識牌必須按照《標志用公共信息圖形符號第2部分旅游休閑符號》（GB/T10001.2-2006）的相關要求設置，同時符合交通管理的總體要求。標識牌還要結合地方實際進行人性化設計，如呼倫貝爾地處中俄蒙三國交界處，在文字的設計上要充分考慮本區域國際游客的需求，根據不同區域充分運用中、蒙、英、俄及新蒙文等，使旅游通道既通達又兼具觀賞性、便捷性和親和力。

四、結語

旅游公共服務是我國公共服務建設的基本領域，也是一個需要逐步完善的系統。通過合理的旅游公共服務供給模式以及政府必要的監管，有效配置旅游公共服務資源，為公眾提供溫馨、舒適、安全的旅游公共服務。[6]全域旅游是新時期區域旅游發展的新理念、新思路和新模式，并且在今后一個時期內是旅游發展的新常態。呼倫貝爾旅游資源類型多樣，特色鮮明，原生態特征明顯，旅游發展勢頭迅猛，是最適宜發展全域旅游的區域。而因呼倫貝爾地域遼闊，整個區域的旅游公共服務體系還不盡完善，因此要在發展全域旅游的背景下抓住機遇，按照全域旅游的標準和要求加速建設。