國家機關法人獨立預算經費要件論
——兼評《中華人民共和國民法典民法總則草案》（征求意見稿）第八十九條

張彪

（湖南警察學院，湖南長沙 410138）

國家機關法人獨立預算經費要件論
——兼評《中華人民共和國民法典民法總則草案》（征求意見稿）第八十九條

張彪

（湖南警察學院，湖南長沙 410138）

只有享有獨立預算經費的國家機關才能具有法人資格，是人民主權原則的要求，也是預算法治原則和維護平等公平私法秩序的要求。現行《民法通則》由于未對“獨立經費”進行進一步的限定，致使司法實踐中產生對機關法人認定的混亂狀態。《中華人民共和國民法典民法總則草案》（征求意見稿）沒有對上述理論和實踐問題予以回應，應予以修正。應在規范國家機關法人的條款中明確國家機關取得法人具有獨立的預算經費這一要件，并同時規定各級編制管理機關為國家機關法人的發布和查詢部門。

國家機關；法人；預算經費；民法總則；征求意見稿

2016年6月公布的《中華人民共和國民法典民法總則草案》（征求意見稿）（以下簡稱《征求意見稿》），該《征求意見稿》在法人制度的規定上，改變了現行《民法通則》將法人區分為企業法人、機關法人、事業單位法人和社會團體法人的做法，采取傳統大陸法系國家營利性法人和非營利法人傳統立法分類，該《征求意見稿》在“非營利性法人”一節中確立了機關法人這一法人類型，并在第八十九條中規定，“有獨立經費的機關、承擔行政職能的法定機構從成立之日起，具有機關法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動。”在機關法人的構成要件的規定上，該規定與《民法通則》第五十條關于機關法人的規定相比，除增加了可以從事為履行職能所需要的民事活動外，并無大的差異。筆者認為，該《征求意見稿》未對國家機關法人的經費必須為獨立的預算經費這一條件進行規定，難以明確具有法人地位的國家機關的范圍。為改變現行制度體系下國家機關法人地位認定的混亂狀況，應將“獨立經費”進一步限定為“獨立的預算經費”，即有必要在立法中明確只有具有獨立預算經費的國家機關法人方才具有法人資格，且國家機關的法人地位應通過一定方法予以公示，從而實現對國家機關法人民事活動的有效調整。

一、國家機關法人應具有獨立預算經費要件的法理基礎

從目前立法和理論研究上來看，盡管國家機關系使用頻率很高的一個概念，但鮮見對國家機關這一概念本身進行界定。從其使用的一般意義來看，指的是國家為實現其政治統治職能和管理職能而設立的國家機構的總稱。在我國，它包括立法機關、行政機關、審判機關、檢察機關和軍事機關。而僅就行政機關的類型來看，不僅包括作為最高國家行政機關的國務院，還包括各級地方行政機關，即各級人民政府；既包括國務院辦公廳、組成部門、直屬機構、辦事機構，以及這些機關設立相應的下屬機關或組成機關，也包括各級人民政府設置相應的廳、局、委員會、處、科等工作部門及相應的派出機關。也就是說，大到國務院，小到一個科室，都屬于國家機關的范疇。然而并非所有這些國家機關都需要或可能作為法人對外參與民事活動。筆者認為，只有作為預算單位并享有獨立預算經費的國家機關才能具有法人資格，不僅是法治原則的要求，也是維護平等公平私法秩序的要求，同時也符合立法規定機關法人制度的本意。

（一）國家機關只有作為預算單位享有獨立的預算經費方具有法人資格是法治原則的要求

法治原則的基本要求是政府權力應由人民依法授予并依法行使，政府對經費使用的權力亦不例外。盡管國家機關作為民法上的法人對外發生法律關系時，其與相對人的法律關系受私法調整，但自公法的角度而言，機關使用經費的行為系行使國家公權力的行為而應受公法的調整。預算作為一國政府依法定程序編制、審查和批準的未來一定時期的財政收支計劃安排，是對國家機關經費使用的最主要的控制手段。從這個角度而言，對國家機關作為民事主體經費使用上的法治就是要求預算的法治。

首先，只有獨立預算經費的國家機關才能具有法人資格是由預算決定上的人民主權原則所決定的。

人民主權是法治的基本內涵。人民主權即國家權力屬于人民全體，人民通過選舉產生的代議機關實現人民意志。“承認和保護個人尊嚴和自制的最有效的方法是讓人民通過選舉他們自己的代表來管理他們自己”。[1]因此人民主權要求的是國民能依法通過一定的程序和方式，行使對關涉自身權利與義務的重要事項的決定權。人民主權的原則作為基礎性的原則，自然貫穿財政支出領域，由此其直接的要求是，重大財政事項必須經過代議機構的同意，或者由其制訂法律予以規范。如果沒有議會決定或法律授權，即使處于合理的目的進行財政支出，也存在程序上對國民在決定權行使上存在瑕疵。[2]國家機關作為民事主體法人對外從事民事活動或承擔民事責任，必然使用或支出經費，其實質是在處置屬于人民的財產，這些經費由誰使用，如何使用，將直接決定國家任務執行的范圍和目標并進而決定人民權利的范圍和實現。因此代議制機關進行全面審查，將預算收支的最終決定權限制在代議機關手中，由此從整體上建立起監督政府施政活動的控制體系，進而保障代議機關以及其所代表的國民的主權性，這是法治原則就財政支出法治化的應有之義。[2]所以，哪些國家機關（即經費使用的主體范圍，在民事活動中體現為使用這些經費的國家機關的法人資格）如何使用經費必須由代議制機關通過的預算來決定，成為現代法治社會中人民主權原則的基本要求。

從我國《預算法》的具體規定來看，我國實行一級政府一級預算，設立中央，省、自治區、直轄市，設區的市、自治州，縣、自治縣、不設區的市、市轄區，鄉、民族鄉、鎮五級預算，中央和地方一般公共預算中包括中央和地方各部門的預算，而部門預算由本部門及其所屬各單位預算組成。各級預算及其調整方案均須由相應級別的人民代表代表大會或常務委員會審查批準。①參見《預算法》第三條、第八條、第二十條、第二十一條等。這樣，哪些機關能夠作為預算單位享有預算經費作為預算的一部分，都須得到各級人民代表大會的批準，正是通過賦予各級人大及其常委會的預算審查權、批準權，并決定哪些機關具有法人資格，人民主權原則才得以實現。

但是根據我國現行規定，機關的成立和批準并非完全由作為代議制機關的人大及其常委會決定。國家機關的設置是按照該國家機關的地位分別由不同層級的權力機關或者行政機關來決定的。僅就行政機關的設置及其權限來看，僅省、自治區和直轄市的建置由全國人民代表大會決定，而省、自治區、直轄市的人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請國務院批準，并報本級人民代表大會常務委員會備案；自治州、縣、自治縣、市、市轄區的人民政府的局、科等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準，并報本級人民代表大會常務委員會備案。①參見《憲法》第六十二條、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十四條、《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》第9條。這也表明，機關成立的批準權限不同于機關作為預算單位并享有預算經費的批準權限，國家機關要作為法人對外參與民事活動，必須是代議制機關通過的預算中作為可使用預算經費的預算單位，換句話說，就是應作為預算單位享有獨立的預算經費。

其次，機關法人應享有獨立的預算經費，并按照預算使用經費是預算法治原則的要求。

作為法治原則在預算領域的體現，預算法治原則要求政府的經費使用行為以代議制機關通過的預算為依據。我國《預算法》第四條、第十三條即明確規定，政府的全部收入和支出都應當納入預算，經人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得調整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。機關具有法人資格，意味著其能以獨立的民事主體對外從事民事活動，進而發生債權債務關系，并發生經費的收入與支出活動。只有確定作為預算單位并享有獨立經費方能對外作為法人從事民事活動，才能將國家機關的經費收支活動納入預算控制，從而實現財政收支的法治化。相反，如果機關并非享有獨立預算經費的預算單位但也能具有法人資格的話，就意味著該機關在民事活動中發生的經費收支將脫離預算的控制。在預算法治原則之下，哪些機關是預算單位，其預算經費包括哪些必須依據代議機關批準的預算來決定。

（二）國家機關只有作為預算單位享有獨立的預算經費方具有法人資格是私法基本原則和法人制度的基本要求

機關享有法人資格，其法律意義在于作為民法上的主體參與民事活動，其法人地位的確定應遵循私法的平等、公平等基本原則和法人制度的基本要求。

首先，機關法人作為民事主體參與民事活動，其法人地位必須具備法定性。對于機關法人來說，只有滿足法定性的要求，其他私法主體方能基于對其主體地位的認識與其從事民事活動，發生民事法律關系或主張民事權利。機關法人作為預算單位，因預算具備法律形式而使其機關法人資格的確定具有法定性。②當然，關于預算的法律性質，在學界有不同的觀點，德國學說認為預算具有一種法律的形式，類似于組織法律；日本學說對預算的法律性質有預算行政說、預算法規范說以及預算法律說；臺灣地區司法觀點認為預算案由立法機關審理通過而具有法律之形式，故有稱之為措施性法律者，以有別于通常意義之法律。參見陳清秀.預算法基本原理之探討[A].財稅法學前沿問題研究——法治視野下的預算法修改[A].北京：法律出版社，2014.4。不過，不管對預算的法律性質作何解釋，國家的收入及支出，每年以預算的形式向國會提出，并由國會審議決定，這是近代國家通行的重大原則。（參見［日］蘆部信喜.憲法[M].林來梵等譯，北京：北京大學出版社，2006.315.）因此，從預算的制定和其約束力上看，與法律都具有相同性。我國即有學者從規范約束力的角度論證，法律的概念本質在于其規范約束力，而基于財政民主主義的價值立場、透過立法機關決議的預算亦具有規范約束力，而得出預算具有法律性的觀點（參見張超、張獻勇.北京：預算的規范約束力：位階與內容——兼論預算的憲政蘊含”[A].財政立憲與預算法變革——第二屆中國財稅法前沿問題高端論壇論文集[C].北京：知識產權出版社，2013.139）。

其次，機關作為民法上的法人，必須滿足私法法人制度的要求。除了法人地位必須法定之外，法人的核心要素是法人必須具備必要的財產或經費。機關法人在對外從事民事活動當中必然要面臨責任承擔的問題，其享有獨立的經費就成為其對外承擔責任的基礎。特別是在我國現行立法下，并沒有對上級機關或設立機關對下級機關對外民事責任是否承擔連帶或補充責任的法律規定，而司法部門的有關批復和司法實踐對此又持否定的立場。①如在最高人民法院2005年8月3日對青海省高級人民法院《關于機關法人作為被執行人在執行程序中變更問題的復函》（最高人民法院法函（2005）65號文）中答復，“鑒于在執行過程中，被執行人在機構改革中被撤銷，其上級主管部門無償接受了被執行人的財產，致使被執行人無遺留財產清償債務，按照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第二百七十一條和《最高人民法院關于人民法院執行工作若干問題的規定（試行）》第八十一條的規定，可以裁定變更本案的被執行人主體為被執行人的上級主管部門，由其在所接受財產價值的范圍內承擔民事責任。”從此復函作反面推論，如果在執行過程中，作為被執行人的機關法人被撤銷，上級主管部門并沒有接受其財產的，則上級主管部門不承擔責任。根據舉重明輕原則，如果被執行人的下級機關法人未被撤銷的，上級機關顯然更不用對作為被執行人的機關法人承擔任何責任。司法實踐中的作法也是如此。如在廣東省煙草公司潮安縣公司庵埠經營部與汕頭市人民政府等購銷合同糾紛案中，最高人民法院經審查認為，汕頭市打私辦依法成立，具有獨立的編制和獨立的經費，依據《中華人民共和國民法通則》第三十七條、第五十條的規定，汕頭市打私辦具有機關法人資格，能夠獨立地從事民事行為承擔民事責任并進行民事訴訟，因而汕頭市政府不應對打私辦的對外民事責任承擔連帶清償責任（參見最高人民法院1997經終字第269號民事裁定書，本文所舉案例均來自萬律中國法學數據庫：www. westlawchina.com）。在海南省房地產開發總公司與三亞市規劃局欠款糾紛案中，三亞市中級人民法院也持同樣的觀點，參見海南省三亞市中級人民法院2004三亞民一初字第27號民事判決書。因而，在現行法律體系下或將來的立法中若無法確立上級機關對下級機關的連帶或補充責任的情形下，②《征求意見稿》中就未見上級機關對下級機關的連帶或補充責任的相關制度安排。機關只有作為預算單位享有獨立經費，該機關對外責任的承擔方能具有法定的經費保障。

（三）國家機關享有獨立的預算經費方具有法人資格也是我國民事立法確立機關為法人的本意

從機關法人制度的立法來看，現有資料表明，國家機關法人首次在立法上得到確認是1922年的《蘇俄民法典》。該法典第十三條規定，“一切享有取得財產權利和能夠承擔義務，并且能夠在法院起訴和應訴的機關、社會團體和其它組織，都是法人”。1964年《蘇俄民法典》第二十四條在法人的種類中更明確確認，“由國家預算撥給經費、有獨立的預算、其領導人有權支配撥款的（法律規定的例外情況除外）國家機關和其它國家組織”為法人。因而，從前蘇聯民法關于國家機關法人的規定來看，國家機關的經費是指獨立的預算經費。

而從我國機關法人制度的立法史上來考察，新中國成立后至《民法通則》于1986年獲得通過的近40年間，50年代、60年代和80年代三次民法典起草活動均深受蘇聯民法的影響，在1949年后歷次民法草案中關于機關法人制度立法與蘇聯民法典立法的對比中也可以看出，我國《民法通則》頒布前的三次立法中，每一次草案中無一例外地確立了國家機關的法人地位，在法人的類型上也與蘇聯民法大體相同。在歷次民法典草案中，1963年中華人民共和國民法草案（初稿）、1981年中華人民共和國民法草案（第三稿）關于國家機關法人制度立法中均明確作為法人的國家機關具有單獨的或獨立的預算。③1963年《中華人民共和國民法草案（初稿）》第十二條規定，“凡實行獨立經濟核算，自負盈虧的國營企業、農村人民公社各級組織和各種合作組織，具有單獨預算的國家機關、事業單位和社會團體，以及法定成年公民個人，得依法獨立地參加經濟活動，并根據法律享有權利和承擔義務。”中華人民共和國民法草案（第三稿1981年7月31日）第三十二條規定，“法人的種類如下：一、有獨立預算的國家機關和事業單位；……”關于1922年《蘇俄民法典》的條文，參見鄭華譯.《蘇俄民法典》[M]北京：法律出版社， 1956；1964年《蘇俄民法典》的條文，參見中國社會科學院法學研究所民法研究室編.《蘇俄民法典》見中國社會科學出版社，1980。我國民法典草案（民法通則頒布前）的條文，參見何勤華，李秀清，陳頤.新中國民法典草案總覽[M].北京：法律出版社，2003.因而，從機關法人制度的立法歷史來看，我國《民法通則》系移植蘇聯立法的結果，所謂獨立經費就是獨立的預算經費。

二、明確國家機關法人具有獨立預算經費要件的實踐需求

從我國目前制度對各類法人的法人地位取得的規定來看，企業法人具備法人條件的經核準登記取得法人資格，依法不需要辦理法人登記的事業單位、社會團體，從成立之日起具有法人資格；依法需要辦理法人登記的事業單位、社會團體，經核準登記取得法人資格。依據《事業單位登記管理暫行條例》（2004年6月27日修訂）和《社會團體登記管理條例》（1998年9月25日頒布實施）的規定，對依法需要辦理法人登記的事業單位和社會團體，由登記機關發給《事業單位法人證書》或《社會團體法人登記證書》；而對依法不需要辦理法人登記的事業單位法人和社會團體法人，也應向相應登記管理機關備案，并由登記管理機關頒發相應法人（登記）證書。①參見《事業單位登記管理暫行條例》第八條、第十一條、第十二條；《社會團體登記管理條例》第十六條、第十七條。也就是說，企業、事業單位和社會團體法人盡管在是否依登記取得法人資格上有差別，但都具有相應的登記或備案機關，并具有相應的法人登記證書以證明其法人地位。但對于機關法人資格的取得和認定，僅有《民法通則》第五十條第一款規定，并沒有其相應的登記或者備案機關，更沒有相應的法人登記證書以證明其法人地位。正是由于機關法人缺乏相應的登記和公示方法，且《民法通則》及相關司法解釋未對所謂獨立經費的性質進行界定，導致在現行制度下司法實踐在如何認定機關的法人資格上處于混亂狀態。②目前，我國并沒有哪些國家機關為法人的法律規定或司法解釋。對國家機關法人范圍的唯一規定是2001年第二次全國基本單位普查領導小組審議通過的《第二次全國基本單位普查法人單位及產業活動單位劃分規定》，該規定第五條規定，“機關法人是指各級政黨機關和國家機關。機關法人包括：（一）縣級以上各級中國共產黨委員會及其所屬各工作部門；（二）縣級以上各級人民代表大會機關；（三）縣級以上各級人民政府及其所屬各工作部門；（四）縣級以上各級政治協商會議機關；（五）縣級以上各級人民法院、檢察院機關；（六）縣級以上各民主黨派機關；（七）鄉、鎮中國共產黨委員會和人民政府，以及街道辦事處”。顯然，由于該規定為普查領導小組通過且僅適用于普查中法人單位的劃分，從該規定的層級和適用范圍上都不能作為認定機關法人資格的依據。

（一）對“獨立經費”的不同理解導致對國家機關法人地位的認定不一

這種混亂狀態首先體現在各級法院在審判實踐中對機關“獨立經費”的不同理解上。如有的法院判決在與財產等同的意義上解釋“獨立經費”，僅在判決中指明機關因具有獨立的財產和經費而具有法人資格，但對何為獨立的財產和經費卻并未闡述。如河南省高級人民法院在袁學倫、張風雪、謝娟、張紅星、惠新峰等與內鄉縣經濟貿易委員會人身損害賠償糾紛案中，以內鄉縣經濟貿易委員會有獨立的財產和經費，有自己的名稱、組織機構和場所，能夠獨立承擔民事責任，從而認定其具備機關法人的資格。③參見河南省高級人民法院（2001）豫法民終字第745號民事判決書。也有的法院判決認為機關享有法人資格不僅要有財政撥付的資金，而且該機關還應當對該資金具有按照自己的意志加以使用。如最高人民法院在江陰化工塑料廠與新疆維吾爾自治區人民政府、新疆維吾爾自治區水利廳等購銷合同糾紛案中認為，新疆維吾爾自治區改水防病物資供應處盡管有由政府撥款的采購資金，但由于該供應處對該資金的使用沒有決策的權利，因而不具有法人資格。④參見最高人民法院（2001）民二終字第70號民事判決書。還有的法院判決以機關在財政部門具有獨立的預算經費來認定機關的法人資格。如最高人民法院在廣東省煙草公司潮安縣公司庵埠經營部與汕頭市人民政府等購銷合同糾紛案中認為，汕頭市打私辦在財政局具有單獨的預算經費，因而其具有獨立經費，為機關法人。⑤參見最高人民法院（1997）經終字第269號民事裁定書。由于機關是否具有法人資格直接決定了該機關是否成為民事法律關系中的權利義務主體，并影響到該機關所從事的具體民事行為的效力，因而明確機關的法人主體資格不僅僅是相對人與機關從事交易和主張權利的前提。同時，由于實踐中否定上級機關對下級機關民事責任的承擔，確定并不享有獨立預算經費的機關為法人，將極可能造成“機關法人”能夠從事民事活動，但不能承擔責任的現象，并造成相對人合法權益無法實現的極不公平的后果，從而對法治和公平原則造成嚴重損害。

（二）以是否具有機關法人組織機構代碼證來判定其法人資格

由于沒有具體判定機關法人地位的明確依據，而實踐中又存在質量技術監督部門對有關國家機關頒發機關法人組織機構代碼證的做法，司法實踐中曾以是否具有機關法人組織機構代碼證來認定機關是否具有法人資格的“簡便”做法。如在河南省東山縣人民政府申請復議一案中，河南省開封市中級人民法院直接以東山縣經濟貿易局有國家質量監督檢驗檢疫總局向該局頒發的中華人民共和國組織機構代碼證且機構代碼證明確顯示東山縣經濟貿易局屬機關法人，而認定其具有法人資格。①參見河南省開封市中級人民法院（2009）汴法執復字第7號民事裁定書。在另一案件河南省睢縣第一建筑工程公司與李富治、梁繼書、趙文彥、劉東民、葛照啟等15人建設工程施工合同糾紛案中，民權縣人民法院也以合同書和協議書簽訂時，睢縣縣委辦公室還沒有獲得機關法人代碼證，從而確定睢縣縣委辦公室在合同和協議書簽訂時不具有機關法人資格。②參見河南省民權縣人民法院（2011）民重字第8號民事判決書。該案審判者認為：“簽訂合同和協議書時，睢縣縣委辦公室的經費在財政部門不獨立，也沒有單列，其不享有會計上的獨立核算、編制資產負債表的權利，雖然睢縣縣委辦公室從睢縣縣委賬戶上領取經費，但這些經費的作用是確保其作為辦公室行使辦公職能的費用，而非用于職責任范圍外的行為和活動。按照黨委辦公室職責規定，其職責職能是圍繞縣委中心工作做好參謀、服務、協調和后勤保障工作，切實保證縣委機關作為黨的政治機構政治工作的正常運行，其沒有必要的財產或經費獨立承擔因簽訂建筑安裝工程合同和協議書所帶來的民事責任；合同書和協議書簽訂時，即1995年9月26日睢縣縣委辦公室還沒有獲得機關法人代碼證，故睢縣縣委辦公室在合同和協議書簽訂時不具有機關法人資格。”由此可以看出，睢縣縣委辦公室不具有法人資格的理由是在財政部門沒有獨立的經費，不過從該判決指出該辦公室沒有獲得法人代碼證的表述來看，可以理解為如果該辦公室在財政部門有獨立的經費和法人代碼證任一條件的滿足都將使該辦公室具有法人資格。但是，不管是從組織機構代碼證制度的目的、判定依據還是實際操作來看，以是否具有機關法人組織機構代碼證來判定機關的法人資格都缺乏法理依據，該做法不僅與法治原則不符，更使機關法人資格的確認脫離了法律的規范。

1.以機關組織機構代碼證來認定機關法人資格與組織機構代碼證制度的目的不符

從組織機構代碼證制度的制定目的來看，該制度源于組織機構統一代碼標識制度。1989年國務院在批轉國家技術監督局等十個部門《關于建立企業事業單位社會團體統一代碼標識制度的報告》中，決定在全國范圍內建立全國組織機構統一代碼標識制度，即對中華人民共和國境內依法注冊、依法登記的機關、企、事業單位、社會團體和民辦非企業單位等機構頒發一個在全國范圍內唯一的、始終不變的代碼標識，并在我國銀行、稅務、計劃、統計、財政、貿易等部門強制推行。2007年12月28日國家質量監督檢驗檢疫總局頒布的《組織機構代碼管理辦法》（自2009年3月1日起施行）后，實踐中質量技術監督部門便根據機構的類型區分為企業、事業單位、機關、社會團體、民辦非企業單位、工會及其他組織機構等并頒發相應的組織機構代碼證書，并根據國家機關是否為法人頒發機關法人組織機構代碼證和機關非法人組織機構代碼證。如《湖南省組織機構代碼管理辦法》(湖南省人民政府令第156號)第7條就明確規定，“組織機構代碼分為法人代碼和非法人代碼。具有法人資格的組織機構賦予法人代碼，不具有法人資格的組織機構賦予非法人代碼。”可見，從組織機構代碼編制的目的來看，其目的在于通過政府各部門在有關業務工作計算機管理系統中的強制應用，統一都用同一個代碼建立組織機構的社會經濟活動檔案，便于實現管理的社會化和現代化。即根據代碼編制規則編制，賦予每一個組織機構在全國范圍內唯一的、始終不變的識別標識碼，以加強組織的信息管理，該代碼與該組織是否具有民法上的法人資格并無必然聯系。

2.質量技術監督部門并無認定機關法人資格的法定職權和判定依據

首先，質量技術監督部門并無認定機關法人資格的法定職權，其原因有二：一是對于什么樣的機關具有法人地位屬于民事基本制度，只能由代議制機關以法律形式制定，此為法律保留原則的要求，亦為我國《立法法》第八條所明定。質量技術監督部門為政府主管質量、計量、商品檢驗、食品安全和認證認可、標準化等工作的行政執法機構，其并無法律授予認定某一國家機關是否具有法人資格的職權；二是依據《民法通則》的規定，有獨立經費的機關自成立之日起具有法人地位，組織機構獲得民事法人地位在先，而獲取組織機構代碼證書在后，某一組織機構是否具有法人地位也顯然不是由質量技術監督部門來決定。質量技術監督部門頒發的機關法人組織機構代碼證顯然不能作為機關法人資格的證明，相反，代碼證只能是在機關是否為法人已經確定的情形下對其相應的組織類型的記載。

其次，質量技術監督部門亦并無認定機關法人資格的判定依據。從目前有關質量技術監督部門組織機構代碼的制度規定來看，《組織機構代碼管理辦法》僅為部門規章，該規章也沒有對如何區分機關法人和機關非法人并頒發不同的組織機構代碼做出規定，從實踐中辦理組織機構代碼證所須提交的材料來看，機關辦理組織機構代碼須提交的為其成立的批準文件，但從我國國家機關的成立來看，機關在成立之時的批準文件中并沒有該機關是否為法人的表述。可見，頒發機關法人組織機構代碼證和機關非法人組織機構代碼證只是質量技術監督部門在實踐中的具體作法或前述地方政府的規章規定，并無認定機關法人資格所要求的法律規定或依據。實踐中質量技術監督部門到底對哪些機關頒發機關法人組織機構代碼證呢？據筆者了解，其依據就是前述的2001年第二次全國基本單位普查領導小組審議通過的《第二次全國基本單位普查辦法》以及《第二次全國基本單位普查法人單位及產業活動單位劃分規定》。但是，從性質上看，上述規定既非法律，亦非普遍適用的規章，其依據顯然不具備合法性。

3.實踐中機關法人組織機構代碼證的頒發具有相當的隨意性

由于沒有法定的判定標準，實踐中質量技術監督部門頒發組織機構代碼具有相當的隨意性，就是前述《第二次全國基本單位普查法人單位及產業活動單位劃分規定》也沒有得到有效執行。從筆者對我國中部地區某省份省市兩級質量技術監督部門頒發的機關法人和機關非法人組織機構代碼的情況統計來看，就存在大量對同類型機關法人地位認定不一的情形。如同為政府、人民代表大會或黨委的組成部門，C市的Y區人民政府辦公室、T區委員會辦公室為機關法人，但T區人民代表大會常務委員會辦公室、T區人民政府辦公室卻為機關非法人；同為政府組成部門的所屬機構，作為政府組成部門H省公安廳的二級機構H省公安廳交通管理局（H省公安廳交通警察總隊）甚至其下設支隊中的大隊一級（H省公安廳交通警察總隊高速公路管理支隊J大隊）為法人，而相對應的H省公安廳交通警察總隊高速公路管理支隊C大隊、H省水政監察總隊卻為機關非法人。而層級較低的C市市屬機關的登記就更為混亂，同為C市公安局二級機構的支隊，C市公安局監所管理支隊、行使偵查支隊、交通警察支隊甚至交警大隊（如X區交警大隊）等為機關法人，而C市公安局禁毒支隊則為機關非法人。另外，政府派出機構的法人地位也不一：同為政府部門的派出機構，H省出入境檢驗檢疫局Y辦事處為機關法人，而中國人民銀行W分行C金融監管辦事處為機關非法人；同為政府辦公室的H省人民政府第二辦公室為機關法人，H省人民政府第五辦公室則為機關非法人。大量的同一性質的政府機關分別被頒發機關法人和機關非法人證書。[3]

三、對《征求意見稿》第八十九條的修改意見

從上文的分析可以得出結論，只有作為預算單位并享有獨立預算經費的國家機關才能具有法人資格具有充分的法理基礎；而現行《民法通則》由于僅規定“有獨立經費的機關從成立之日起，具有法人資格”，未對“獨立經費”進行進一步的限定，致使實踐中對“獨立經費”有不同的解釋，從而導致實踐中對國家機關法人地位認定的混亂，進而嚴重損害了平等和公平的私法秩序。以質量技術監督部門頒發的機關法人組織機構代碼證來認定機關的法人資格，沒有法定的依據和理由，不僅與法治原則不符，更使機關法人資格的確認脫離了法律的規范。現行制度的缺陷以及由此帶來的實踐中的問題當然應在將來的民事立法中予以完善和解決。然而《征求意見稿》不僅沒有對上述理論和實踐問題予以回應，相反，就連《民法通則》中“獨立經費”的要件也予以刪除，必然會導致實踐中國家機關法人地位認定上的更多混亂局面，這顯然與立法確立國家機關法人地位的目的相悖，也無法實現對國家機關民事活動的有效調整。鑒于此，筆者認為，如果在民法總則中繼續確立國家機關法人制度，應在規范國家機關法人的條款中明確規定如下內容：

第一，明確國家機關取得法人具有獨立的預算經費這一要件，即并非所有國家機關自成立之日起都具有法人資格。

第二，為了實現在市場交易中具有法人資格的國家機關具有明確性，宜在現行國家機關設立的相關立法框架下，①關于國家機關設立的相關法律法規包括《憲法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》、《國務院組織法》、《國務院行政機構設置和編制管理條例》、《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》及相關軍事組織法等等。明確國家機關法人的公布和查詢機關。鑒于我國目前各級國家機關均實行編制管理，因而可規定各級編制機關應對哪些國家機關為法人予以公布，并提供給公眾查詢。②當然，由《憲法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》、《國務院組織法》所設立的國家機關如國務院、各級地方人民政府、各級人民法院、檢察院等，本身具有明確性，無需公布或查詢。

因而筆者建議，《征求意見稿》關于國家機關法人規定的第八十九條第一款可做如下修改：

有獨立預算經費的機關、承擔行政職能的法定機構從成立之日起，具有機關法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動。公眾可以向各級編制管理機關申請查詢國家機關法人信息。

[1]［美］沃爾特墨菲.普通法、大陸法與憲政民主[A].劉軍寧等.經濟民主與經濟自由[C].上海：生活·讀書·新知三聯書店，1997，230.

[2]郭維真.轉型中國的預算國家建構：以基本原則為切入點[A].財稅法學前沿問題研究——法治視野下的預算法修改[C].北京：法律出版社，2014.49-51.

[3]儀喜峰.行政主體理論的反思與重構[J].2014，（2）：53.

The Element of Independent Budget for Juristic Person of State Organ——On 89th Article of the General Principles of the Civil Law of the PRC（Draft）

ZHANGBiao
（Hunan Police Academy,Changsha,Hunan,410138）

The Juridical Person of State Organ should have independent budget funds,which is the requirement of the principle of people’s sovereignty,the principle of the rule of law in budget,and the principle of equality and justice in civil law.Because there is no definition of independent funds in the General Principles of Civil Law,the standard of recognizing the Juridical Person of State Organ in judicial practice is chaotic.The General Principles of the Civil Law of the PRC（Draft）doesn’t solve the problem also.It should be clear regulated in the Draft that the Juridical Person of State Organ should have independent budget funds,and the administrative organs are the release and inquiry departments of juridical person of state organ.

state organ;juridical person of state organ;budget funds;the General Principles of the Civil Law;draft

D922.294

A

2095-1140（2016）06-0080-08

（責任編輯：李語湘）

2016-08-15

張彪（1977-），男，湖北黃陂人，法學博士，湖南警察學院法律系講師，主要從事商法研究。