對(duì)地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的思考

■韓冠華

對(duì)地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的思考

■韓冠華

地方政府融資平臺(tái)是地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。在特定的歷史時(shí)期，政府融資平臺(tái)，為支持地方基建投資起了積極作用。但同時(shí)也存在著規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快，運(yùn)作不夠規(guī)范，過(guò)度負(fù)債等問(wèn)題。當(dāng)前，地方政府融資平臺(tái)亟待轉(zhuǎn)型發(fā)展，本文將結(jié)合地方政府融資平臺(tái)的內(nèi)涵、起源、發(fā)展階段及轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)等問(wèn)題，提出地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的思路及對(duì)策。

地方政府融資平臺(tái)的內(nèi)涵

根據(jù)財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)四部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于貫徹〈國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知〉相關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)〔2010〕412號(hào)），地方政府融資平臺(tái)是由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括各類(lèi)綜合性投資公司以及行業(yè)性投資公司。

地方政府融資平臺(tái)具有如下特征：

1.從發(fā)起單位來(lái)看，由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等發(fā)起設(shè)立，即融資平臺(tái)天然就是“官辦”的；

2.從成立目的來(lái)看，即服務(wù)于政府公益性項(xiàng)目的投融資；

3.從法律地位來(lái)看，融資平臺(tái)為獨(dú)立的企業(yè)法人，具備法人機(jī)構(gòu)獨(dú)立的法律義務(wù)和權(quán)利；

4.從運(yùn)作方式來(lái)看，融資平臺(tái)主要依靠商業(yè)銀行貸款獲得資金，由政府項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)收入和財(cái)政資金作為還款保證。

因此，融資平臺(tái)其實(shí)質(zhì)仍然是政府關(guān)聯(lián)負(fù)債，是體制受限下采取的一種政府間接負(fù)債模式。

地方政府融資平臺(tái)的起源及發(fā)展階段

地方政府融資平臺(tái)是我國(guó)獨(dú)特的一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，真正發(fā)展起始于1994年的分稅制改革。按照征收管理權(quán)和稅款所有權(quán)標(biāo)準(zhǔn)劃分，凡征收管理權(quán)、稅款所有權(quán)劃歸中央財(cái)政的稅種，屬于中央稅；凡征收管理權(quán)、稅款所有權(quán)劃歸地方財(cái)政固定收入的稅種，屬于地方稅；凡征收管理權(quán)、稅款所有權(quán)由中央和地方按一定方式分享的稅種，屬于共享稅。改革后的我國(guó)財(cái)政體制呈現(xiàn)兩大特點(diǎn)：從財(cái)權(quán)方面來(lái)看，稅源分散、收入零星、涉及面廣的稅種一般劃歸地方稅，稅源大而集中的稅種一般劃為中央稅；從事權(quán)方面來(lái)看，政府間支出責(zé)任劃分未有實(shí)質(zhì)性的改變，基本維持了原有的劃分格局。因此，造成了我國(guó)非對(duì)稱(chēng)的分權(quán)模式，地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)難以匹配，從根本上決定了我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的產(chǎn)生。

我國(guó)地方政府融資平臺(tái)已有20多年的發(fā)展歷史，大致可以劃分為四個(gè)階段：

第一階段為1994-1997年，是起步階段。這一時(shí)期，融資平臺(tái)尚未有效承擔(dān)起招商引資參與市政建設(shè)的功能，對(duì)支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚不顯著。

第二階段為1998-2008年，是發(fā)展階段。1997年?yáng)|南亞金融危機(jī)發(fā)生，為了有效應(yīng)對(duì)金融危機(jī)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不利影響，我國(guó)大力實(shí)行積極的財(cái)政政策，地方政府出于各種原因，承擔(dān)了過(guò)大的支出壓力，為緩解壓力，政府大量成立融資平臺(tái)，利用“銀政合作”框架下的“打捆貸款”支持基建投資。

第三階段為2009年-2013年，是擴(kuò)張階段。2008年的國(guó)際金融危機(jī)是促使融資平臺(tái)發(fā)展進(jìn)入快速擴(kuò)張期的重要契機(jī)。在國(guó)家實(shí)行積極的貨幣政策和財(cái)政政策的大背景下，地方政府全面成立融資平臺(tái)。這一時(shí)期，融資平臺(tái)快速擴(kuò)張，為支持地方基建投資起了積極作用。但是基于政府背書(shū)和投資計(jì)劃政府指令色彩濃重，融資平臺(tái)債務(wù)軟預(yù)算約束特征明顯，融資平臺(tái)發(fā)債規(guī)模大幅增長(zhǎng)，同時(shí)融資平臺(tái)對(duì)融資成本不敏感，融資成本過(guò)高，且融資平臺(tái)負(fù)債過(guò)高、多頭舉債，導(dǎo)致政府債務(wù)不透明，監(jiān)管不力。

第四階段為2014年至今，是轉(zhuǎn)型階段。在地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚和融資成本過(guò)高的背景下，2014年10月2日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），《意見(jiàn)》中指出“加強(qiáng)政府或有債務(wù)監(jiān)管。剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。地方政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任?！薄兑庖?jiàn)》出臺(tái)后，盡管政府融資平臺(tái)還會(huì)保留，但卻面臨轉(zhuǎn)型的壓力，政府融資平臺(tái)的公益性項(xiàng)目融資職能被剝離，將轉(zhuǎn)型為以經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)為主的一般工商企業(yè)，轉(zhuǎn)型后的政府融資平臺(tái)可繼續(xù)發(fā)行企業(yè)債券，同時(shí)通過(guò)PPP模式成立的特別目的公司可通過(guò)銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化方式舉債。這給各地投融資平臺(tái)發(fā)展帶來(lái)很大挑戰(zhàn)。

地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的思路探討

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)面臨著增長(zhǎng)速度換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化“三期疊加”形勢(shì)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)由原來(lái)“速度機(jī)遇”向“轉(zhuǎn)型機(jī)遇”轉(zhuǎn)變的總要求、總布局。地方政府融資平臺(tái)作為原有“速度機(jī)遇”發(fā)展方式的典型代表，加快轉(zhuǎn)型發(fā)展更顯緊迫。特別是隨著各項(xiàng)政策和金融調(diào)控措施的落地，地方政府融資平臺(tái)在項(xiàng)目融資、政府支持等方面越來(lái)越受限，其中土地整理業(yè)務(wù)受影響尤其嚴(yán)重。需要通過(guò)轉(zhuǎn)型發(fā)展，不斷化解“土地財(cái)政”帶來(lái)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以及這一粗放增長(zhǎng)方式對(duì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、政治環(huán)境的不利影響。

為切實(shí)抓住機(jī)遇，積極應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，未來(lái)一段時(shí)間，地方政府融資平臺(tái)可以按照“謀求生存、保持穩(wěn)定、積蓄力量、轉(zhuǎn)型發(fā)展”的總基調(diào)，重點(diǎn)把握以下4點(diǎn)：

第一，把握好干事與盈利的平衡。地方政府融資平臺(tái)要依靠政府，但不依賴(lài)政府，不斷增強(qiáng)“資源、經(jīng)驗(yàn)、資本、政策”的集合能力，一方面要立足自身職能，主動(dòng)思考、主動(dòng)進(jìn)位、主動(dòng)服務(wù)。另一方面，要發(fā)揮每一名員工，每一個(gè)經(jīng)營(yíng)單元的聰明才智，提升現(xiàn)有資源價(jià)值，挖掘新資源，創(chuàng)造新模式，增強(qiáng)盈利能力，能夠負(fù)擔(dān)企業(yè)日常運(yùn)營(yíng)支出，提升企業(yè)融資能力，更好的服務(wù)于城市發(fā)展。

第二，把握好市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵。地方政府融資平臺(tái)要定位在城市公共產(chǎn)品和服務(wù)提供商這個(gè)大市場(chǎng)、大行業(yè)，而區(qū)別于一般性的、純粹的市場(chǎng)化企業(yè)。既要參與拓展新業(yè)務(wù)、新項(xiàng)目、新陣地，還要積極應(yīng)用把握市場(chǎng)化的標(biāo)準(zhǔn)、理念、方向，提升企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理、投融資模式轉(zhuǎn)變創(chuàng)新等能力，從而在“城市公共產(chǎn)品和服務(wù)”提供商這個(gè)大市場(chǎng)中，立于不敗之地。

第三，牢固樹(shù)立產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的意識(shí)。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，就必須解放思想，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展意識(shí)。要進(jìn)一步強(qiáng)化區(qū)域開(kāi)發(fā)過(guò)程中的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局研究，新技術(shù)、新能源的推廣應(yīng)用，并積極探索挖掘自身的收益模式；要進(jìn)一步樹(shù)立“產(chǎn)融結(jié)合”、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新思維，并與資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)緊密結(jié)合，進(jìn)一步激活資產(chǎn)，提升產(chǎn)品的生命力。從而，不僅發(fā)揮出地方政府融資平臺(tái)城市建設(shè)生力軍的作用，而且發(fā)揮出城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的引導(dǎo)示范作用，充分體現(xiàn)出城市運(yùn)營(yíng)服務(wù)商的價(jià)值。

第四，加速實(shí)施“人才興企”戰(zhàn)略。面對(duì)投融資模式調(diào)整的轉(zhuǎn)型期、依法治國(guó)規(guī)范治企的新時(shí)期、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大的困難期、解決一批制約企業(yè)良性發(fā)展問(wèn)題的攻堅(jiān)期，需要從戰(zhàn)略的高度，更加重視干部人才問(wèn)題，進(jìn)一步加大干部人才培養(yǎng)力度，創(chuàng)新選人用人機(jī)制，建設(shè)一支強(qiáng)有力的“專(zhuān)業(yè)型、創(chuàng)新型、開(kāi)拓型”的干部人才隊(duì)伍，從而為各項(xiàng)工作的順利推進(jìn)提供堅(jiān)強(qiáng)保證。

地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的對(duì)策建議

為進(jìn)一步加快地方政府地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的步伐，建議做好以下幾項(xiàng)工作。

（一）提升戰(zhàn)略控制和管理能力，夯實(shí)基礎(chǔ)管理

繼續(xù)鞏固完善“決策、監(jiān)督、執(zhí)行”三分離的集團(tuán)化管控體系。一是公司本部的主要精力要轉(zhuǎn)向重大經(jīng)營(yíng)決策和戰(zhàn)略管理、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、運(yùn)行監(jiān)控管理及產(chǎn)權(quán)事務(wù)管理等方面，形成適應(yīng)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的科學(xué)管理控制體系。二是進(jìn)一步理順母子公司管理模式，由行政層級(jí)管理模式轉(zhuǎn)為股東（股權(quán)）管理，由子公司（事業(yè)部）充分行使日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)權(quán)，提高運(yùn)行效率。三是圍繞生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)各個(gè)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)內(nèi)部管理制度建設(shè)，保障公司朝著用制度管人、管事、管錢(qián)的常態(tài)化運(yùn)作方向發(fā)展。

（二）強(qiáng)化投融資管理體系，合理配置各項(xiàng)資源

投融資管理作為戰(zhàn)略管理的重要組成部分，也是防范風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，根據(jù)“十三五”期間龐大的資金需求，迫切需要建立科學(xué)、規(guī)范的投融資決策體系。一是成立投融資決策管理委員會(huì)，對(duì)重大投融資項(xiàng)目進(jìn)行決策前的可行性分析論證和評(píng)估，組織盡職調(diào)查，并將投融資項(xiàng)目的評(píng)審意見(jiàn)和建議報(bào)董事會(huì)審批；指導(dǎo)投融資項(xiàng)目過(guò)程管理，監(jiān)督檢查重點(diǎn)項(xiàng)目的執(zhí)行情況。二是加強(qiáng)投融資項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程管理和控制，以確保所投資項(xiàng)目按預(yù)定的方向發(fā)展，降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理和審計(jì)力度，防范和化解財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)務(wù)管理和審計(jì)作為基礎(chǔ)管理的重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的關(guān)鍵所在，需進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理和審計(jì)力度。一是加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)測(cè)、財(cái)務(wù)預(yù)算、資金管理、投融資管理、財(cái)務(wù)分析以及企業(yè)利潤(rùn)分配等財(cái)務(wù)管理職能，完善財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)制度，確保集團(tuán)形成完善的財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)體系。二是加大資金管理及財(cái)務(wù)分析管理力度，規(guī)范與集團(tuán)、子公司間的資金往來(lái)，確保財(cái)務(wù)運(yùn)行監(jiān)控與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管理落到實(shí)處。三是充實(shí)審計(jì)人員，完善審計(jì)制度，加大財(cái)務(wù)系統(tǒng)和業(yè)務(wù)運(yùn)行內(nèi)審和外審的監(jiān)控力度，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）加大資產(chǎn)處置盤(pán)活力度，提高資產(chǎn)質(zhì)量和盈利能力

改善資產(chǎn)質(zhì)量，提高資產(chǎn)盈利能力，是業(yè)務(wù)整合的基礎(chǔ)，也是引進(jìn)社會(huì)優(yōu)質(zhì)投資人的必要條件。一是針對(duì)因歷史遺留問(wèn)題形成的待處置盤(pán)活的資產(chǎn)，制定配套目標(biāo)責(zé)任制和獎(jiǎng)勵(lì)辦法，加大不良資產(chǎn)處置力度，減少資金壓占，化解企業(yè)運(yùn)行包袱。二是進(jìn)一步深入進(jìn)行公司與下屬子公司的資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，明確存量資產(chǎn)的投資主體、債權(quán)及債務(wù)關(guān)系，為業(yè)務(wù)整合、重組，引進(jìn)合作伙伴，實(shí)施市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化運(yùn)行鋪平道路。

（五）加強(qiáng)人力資源管理與開(kāi)發(fā)，確保發(fā)展所需人才

加強(qiáng)人力資源管理，建立能上能下、能進(jìn)能出的人才流動(dòng)體制，形成適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)要求的人才動(dòng)力機(jī)制，是吸引人才、用好人才所面臨的緊迫任務(wù)。一是強(qiáng)化人力資源開(kāi)發(fā)與管理，制定動(dòng)態(tài)的人力資源規(guī)劃，建立招聘、任用、開(kāi)發(fā)、考核、淘汰、儲(chǔ)備以及薪酬激勵(lì)等人力資源管理體系。二是積極探索人才聘用制度改革，逐步形成崗位輪換和淘汰退出機(jī)制；在市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化水平較高的崗位，適時(shí)推出職業(yè)經(jīng)理人聘用制度。三是建立有特色的薪酬體系和考核體系，提高對(duì)優(yōu)秀人才的吸引力和凝聚力，進(jìn)一步提高員工的工作績(jī)效。四是建立企業(yè)發(fā)展所需的管理人員及各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人才庫(kù)，增加儲(chǔ)備人才的深度。五是繼續(xù)加大人才的培訓(xùn)，提高其綜合素質(zhì)及專(zhuān)業(yè)技能，使廣大職工與企業(yè)成長(zhǎng)同呼吸，共命運(yùn)，提高整體戰(zhàn)斗力。

（六）加強(qiáng)企業(yè)思想政治工作和企業(yè)文化建設(shè)，增強(qiáng)企業(yè)凝聚力

加強(qiáng)企業(yè)思想政治工作和企業(yè)文化建設(shè)是實(shí)施戰(zhàn)略規(guī)劃的根本保證，也是增強(qiáng)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力的重要組成部分。一是加強(qiáng)企業(yè)思想政治工作，努力提高黨員和廣大員工對(duì)“四個(gè)全面”的認(rèn)識(shí)，理解掌握黨的十八大以來(lái)一系列重大決策部署的精神實(shí)質(zhì)，并與增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的生機(jī)和活力緊密結(jié)合起來(lái)，貫穿到具體工作實(shí)踐中去，把落實(shí)“十三五”戰(zhàn)略規(guī)劃作為自覺(jué)行動(dòng)。二是堅(jiān)持“以人為本”的發(fā)展方針，調(diào)動(dòng)員工參與企業(yè)管理的積極性，為企業(yè)發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，提高企業(yè)管理效率和凝聚力。三是繼承發(fā)展豐富“激情、使命、卓越、發(fā)展”企業(yè)精神的內(nèi)涵，形成強(qiáng)有力的企業(yè)形象、創(chuàng)新理念、經(jīng)營(yíng)理念、核心價(jià)值觀，為落實(shí)十三五戰(zhàn)略規(guī)劃提供強(qiáng)大的凝聚力、激勵(lì)力、約束力、導(dǎo)向力。

責(zé)任編輯：孫鐵銘

天津市海河建設(shè)發(fā)展投資有限公司董事長(zhǎng)）