城鄉土地拆遷安置法律問題研究

王海伶

(黑龍江省行政法制研究所，哈爾濱 150001)

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城鄉土地拆遷安置法律問題研究

王海伶

(黑龍江省行政法制研究所，哈爾濱 150001)

城鄉土地拆遷安置工作對于保障被拆遷安置人員的合法權益，維護社會穩定意義重大。我國對集體土地上拆遷安置工作尚沒有專門立法，《國有土地上房屋征收與補償條例》頒布后，雖對國有土地上房屋征收與補償工作進行了規范，但在落實征收補償工作中也存在一些問題。分析城鄉土地拆遷安置過程中存在的問題，并給予相應的立法完善和制度建設，可更好地保護被拆遷人的合法權益，也為城鄉土地拆遷安置工作提供了良好的法律保障。

城鄉土地；拆遷安置；法律保障

隨著我國城市化不斷加快，各項建設對土地的需求加大，涉及拆遷安置等問題越來越多。城市拆遷安置問題，主要是對國有土地上房屋進行征收補償，同時收回國有土地。鄉村土地拆遷安置問題，主要是農用地轉用和土地征收過程中，因征收集體土地對農民的安置補償問題，以及征收集體建設用地時涉及的拆遷安置問題。

根據《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)和《中華人民共和國物權法》的有關規定，對被拆遷房屋按照地上附著物予以補償，將農村集體土地房屋拆遷補償作為征地補償的一部分，有關具體的補償標準、范圍和方式等由行政部門制定的規范性文件來規定，踐行“土地中心主義”的立法取向[1]。按照《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《征收與補償條例》)的規定，房屋為征收與補償的主要對象，國有土地使用權隨房屋的征收同時收回，體現了以房屋為中心的征收模式。本文主要就集體土地和國有土地上涉及拆遷安置的法律問題進行研究，并提出健全法制，完善制度的建議。

一、集體土地拆遷安置相關法律問題研究

(一)集體土地拆遷安置中存在的主要問題

1.法律制度不健全

按照法律規定集體土地不能直接進行開發建設，只能將集體土地征收為國有并成為建設用地后才能進行建設。目前，我國就集體土地上拆遷安置沒有具體的法律規定，能否將《征收與補償條例》作為法律依據存在爭議。有學者認為，集體土地一旦被征為國有，原來集體土地上的房屋就成了國有土地上的房屋，處理被征收的集體土地上房屋的拆遷安置補償問題適用《征收與補償條例》[2]。H省部分地市在征收集體土地為國有后，適用《征收與補償條例》作為征收的集體土地上房屋的拆遷安置補償問題的法律依據，但也有地市依據《土地法管理法》相關規定和本地市制定的有關集體土地征收補償安置工作規定，進行集體土地上房屋拆遷安置，將集體土地上房屋作為地上附著物進行補償，這也正是體現了“土地中心主義”。我國現階段就征收集體土地拆遷安置沒有專門的立法予以規定和調整，各地制定的相關規定也良莠不齊。

首先，征地報批前相關知情、調查確認和聽證程序落實不到位。《中華人民共和國土地管理法實施條例》(以下簡稱《土地管理法實施條例》)規定，市、縣人民政府按照土地利用年度計劃擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案，分批次逐級上報有批準權的人民政府。法律法規沒有規定征地報批前，需要征求集體經濟組織和農民對征地和補償安置的意見，僅僅由國務院和國土資源部等相關文件來規定?！秶鴦赵宏P于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發(2004)28號)對健全征地程序中進行了規定，一是在征地報批前，要將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農民；二是被征地農村集體經濟組織和農戶須對擬征土地現狀的調查結果進行確認；三是在征地履行征地程序中，國土資源部門認為確有必要的，應當依照有關規定組織聽證。同時，《關于完善征地補償安置制度的指導意見》中，就告知征地情況、確認征地調查結果和組織征地聽證等方面也進一步進行了規定。盡管國務院和國土資源部的規范性文件對相關程序進行了規定，但沒有能從法律法規層面彌補制度缺陷。

現實中，土地征收過程中知情、調查確認和聽證程序未能很好地落實有以下幾方面原因。一是，當地國土資源部門通常以發布擬征收土地預公告的形式，將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑進行告知，特別是征收范圍較大，涉及戶數較多的征地行為，書面通知所有被征地農戶的行政成本較大。二是，在對擬征地現狀進行調查并由集體經濟組織和農戶確認的程序中，由于征收范圍內可能涉及的農戶較多，加之有些農戶不積極配合，還有些農戶外出打工等情況，該程序在現實征收過程中也未能很好地落實?？梢?，調查確認權，對于保障征收程序的合法性意義重大，若行政程序落實不到位，也會影響被征收人的權益。

其次，安置補償方案的制定有待完善。《土地管理法實施條例》規定了市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征收土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，為了聽取被征收土地的農村集體經濟組織和農民的意見，需要將征地補償、安置方案在被征收土地所在地的鄉(鎮)、村予以公告，通常土地行政主管部門的做法是僅在村委會公告欄上張貼。當地國土資源部門通常通過向集體經濟組織制發聽證告知書的形式，告知聽證的權利，未能通知到全體被征地的農戶，集體經濟組織通常不申請聽證，而被征地農戶即使有異議，想申請聽證，由于聽證途徑不暢通，未能充分保障其權益。聽取意見的程序中，是否聽取了被征地集體經濟組織和農戶的意見，在聽取意見后，對征地補償安置方案是否修改，怎樣修改也沒有明確的法律約束。有的地方國土資源部門未就征地補償、安置方案聽取意見，有的地方國土資源部門雖聽取意見，但未采納，未對征地補償、安置方案進行修改，也沒有相關法律制度對上述行為進行監督制約。

再次，補償、安置方案的內容也存在問題，貨幣補償支付金額較低，補償不合理情況時有發生；產權調換的形式沒有具體的規定，安置地點、房屋結構、基礎設施等均沒有原則性的規定。

(二)完善征收集體土地拆遷安置法律制度

1．完善征收集體土地拆遷安置補償程序

程序正義是實體正義的保障。完善征收集體土地安置補償的程序，可更好地保障被征地集體經濟組織和農戶的合法權益。筆者認為可從以下幾方面進行。第一，完善公告程序的法律規定，增加告知途徑，保障被征地集體經濟組織和全體農戶知情。行政機關應當嚴格按照公告程序的規定對擬征收土地的情況進行告知，將公告張貼到村委會或村小組信息公開欄以及其他公共場所，同時在政府網站上公布。為了充分保障知情權，還可以通過電視、廣播、報紙等形式發布公告或提醒被征地集體經濟組織和農戶了解公告。第二，立法完善征地報批前的征地調查工作，保障調查確認權落到實處。對擬征地情況進行調查，關系到征地補償問題，關系到被征地農戶切實利益。征地調查是征地補償登記的一項重要內容，征地調查能夠摸清土地、地上附屬物、農戶等情況，為以后補償工作做好準備。對于農戶不配合及有些農戶外出打工等情形，導致不能順利完成調查確認工作，當地國土資源部門應該聯合該農戶所在村的負責人和村小組成員共同進行調查，并且由公證機關進行公正，確保調查情況的真實性。第三，健全聽證程序，保障集體經濟組織和農戶的聽證權利。暢通聽證通知程序，聽證通知既要告知被征地集體經濟組織，也應告知被征地農戶，通過公告的方式，并且充分利用網絡、廣播、報紙等途徑發布聽證通知。同時，應當按照法定程序受理聽證申請，保障聽證程序落到實處。

2.完善補償、安置方案的制定程序和內容

鄉土樹種具有適應當地氣候條件，成活率高、生長快，充分代表了當地的文化特色和地域特色，且鄉土樹種是經過長時間沉淀積累下來的適宜本土生長的植物種類；鄉土樹種運輸費用以及種植費用低，維護管理成本也低。為此在綠化樹種選擇上，要堅持以鄉土樹種為主，實踐得知，美麗鄉村綠化綠化鄉土樹種占綠化苗總量應把握在65%左右。除此之外，為增加生物多樣性及觀賞性，適當引進一些優良適生樹種，豐富植物種類。

對征地補償、安置方案聽取被征收集體經濟組織和農戶的意見的程序應加大監督力度，同時應探索救濟途徑，保障聽取意見程序落到實處。補償、安置方案內容應當明確拆遷補償的方式，制定合理的貨幣補償標準，保證補償的貨幣能夠在市場上購買到與被拆房屋相當的房屋。對于產權調換的方式安置，應當在征地補償、安置方案中明確規定安置地點、房屋結構、基礎設施情況等。國土資源部門應盡快完善有關征地補償、安置方案具體內容的規定，特別是征收土地的行為涉及拆遷農民房屋等地上附著物，對其進行更具體的規定，切實保障被征地農戶居住的權利。

對于集體土地上拆遷安置，筆者認為應當遵循“土地中心主義”原則，即將集體土地上房屋作為地上附著物進行補償，不按照征收為國有土地后，依據《征收與補償條例》進行安置補償。對集體土地上拆遷安置應當按照房屋等建筑物或構筑物建設時土地性質作為基本考慮因素，并結合建筑物或構筑物的價值進行補償。通常，對集體土地上拆遷安置的補償比較國有土地上房屋征收與補償標準低，而農戶的集體土地被征收為國有土地后，土地上房屋被拆除，需要重新購買房屋，此種情況下，政府應當充分考慮被拆遷農戶的合法權益，制定補償、安置方案時，應當適當上浮補償標準，保障其房屋被拆遷后，仍能買得起與其被拆遷房屋相當的房屋，不降低其居住標準。

2012年2月15日，國務院常務會議明確提出要推進征地制度改革，制定出臺《農村集體土地征收與補償條例》，期待在該條例中能對征收集體土地拆遷安置進行更具體的規定，切實保障集體經濟組織和農戶的合法權益。同時，在該條例出臺前，地方應加快立法，就集體土地征收補償安置工作進行地方立法。黑龍江省各地市已陸續出臺集體土地征收補償安置工作相關規范性文件，如哈爾濱市制發了《哈爾濱市集體土地征收補償安置工作實施意見》、牡丹江市政府出臺了《牡丹江市征收集體土地地上附著物補償標準暫行辦法的通知》、齊齊哈爾市政府印發了《關于征收(用)土地中部分地上附著物建筑物構筑物及邊角地磨牛地等確認和補償標準(暫行規定)》等。

二、國有土地上房屋拆遷安置相關法律問題研究

(一)國有土地上房屋拆遷安置中存在的問題

1.評估程序中存在的問題

國有土地上房屋征收補償過程中，對被征收房屋進行評估，為房屋征收部門與被征收人確定被征收房屋價值的補償提供依據。在征收過程中，評估工作是核心環節，直接關系到被拆遷人補償情況。目前，對被征收房屋進行評估的過程中存在以下幾個問題。第一，評估機構的選定存在問題。依據《征收與補償條例》的規定，房地產價格評估機構首先應由被征收人協商選定，當協商不成時，通過多數決定、隨機選定等方式確定，省、自治區、直轄市按照本地區實際情況，制定具體辦法。被征收人對征收補償決定不服，提起行政復議或行政訴訟過程中，大多數被征收人對評估機構的選定不認可。房屋征收部門在組織被征收人選定評估機構的時候，因為有的征收項目范圍較大，涉及被征收人數較多的情形，未能保障全體被征收人參與到評估機構的選定過程中。有些地方規定，對于被征收戶數較多的征收項目，由被征收人代表選定評估機構，但是在選取被征收人代表的時候較隨意，沒有嚴格的法定程序規范，導致部分被征收人不認可，進而導致對被征收人代表選定的評估機構不予認可。第二，評估機構作出的評估結果存在問題。評估結果不符合實際，部分評估機構沒有客觀、公正地對被征收房屋價值進行評估，評估結果明顯低于類似房地產的市場價值。評估機構違法作出的評估結果會直接影響被征收人的合法權益。第三，復核評估和鑒定程序存在問題。在實施國有土地上房屋征收補償過程中，復核評估和鑒定程序存在一些現實問題。一方面，被征收人啟動復核評估程序較難。被征收人對評估結果有異議申請復核評估時，評估機構通常不予理睬，而被征收人也沒有其他途徑尋求救濟，法律法規未設立相關的監督程序。另一方面，復核評估和房地產價格評估鑒定委員會鑒定環節把關不嚴，沒有認真糾正違法違規問題。

2.被征收房屋所在土地使用權補償存在的問題

《征收與補償條例》規定了房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回，并未規定對收回的土地使用權的補償問題。將房屋作為征收的中心對象，圍繞房屋對與其相關的土地、附屬設施等進行補償，正是“房屋中心主義”的體現?，F實征收、補償國有土地上房屋的過程中，對被征收房屋所在土地的補償主要存在兩個方面的問題。第一，貨幣補償方式涉及土地使用權的補償時，政府依據評估機構作出的評估報告作出房屋價值貨幣補償，法律法規也規定了被征收房屋價值評估應當考慮被征收房屋的區位、用途、建筑結構、新舊程度、建筑面積以及占地面積、土地使用權等影響被征收房屋價值的因素?？梢?，評估機構在對被征收房屋價值的評估中，應當考慮對房屋所在土地使用權價值，即貨幣補償中包含對土地使用權的補償。有些評估機構作出的評估結果未考慮土地使用權價值的情況，導致評估結果過低。第二，以產權調換的形式進行補償時，也存在未能充分考慮土地使用權補償問題。國有土地上房屋征收過程中，大部分被征收人房屋面積與其土地使用權的面積相當，當政府通過產權調換的形式對其進行補償時，產權調換后被征收人依舊享有相當的土地使用權。然而，征收房屋過程中，存在一些特殊的情況，即被征收人其被征收的房屋面積遠遠小于房屋所在土地的面積，也就是說，被征收人享有的土地使用權面積大于其房屋面積，有的甚至是其房屋面積的幾倍。此種情況下，政府收回被征收人的房屋，同時收回其土地使用權，但未能對其原來享有的土地使用權進行全部的補償。這樣，必然導致被征收人利益受損。

(二)完善國有土地上房屋拆遷安置制度的建議

1. 完善國有土地上房屋征收過程中的評估程序建議

首先，不斷完善省、自治區、直轄市制定的房地產價格評估機構選定具體辦法。黑龍江省住房和城鄉建設廳制發的《關于下發〈國有土地上房屋征收與補償條例〉相關實施規定的通知》中，就評估機構的選定做了規定。此后，《黑龍江省人民政府辦公廳轉發省住房城鄉建設廳關于貫徹〈國有土地上房屋征收與補償條例〉實施意見(暫行)的通知》，就評估機構的選定做了進一步詳細的規定，包括選定評估機構具體程序、被征收人代表選取方式和人數以及邀請公證機關公證等作出了更具體的規定。省、自治區、直轄市應不斷總結評估機構選定過程中存在的問題，認真制定房地產價格評估機構選定的具體辦法，并按程序進行修改完善，保證評估機構的選定合法、合理。

其次，完善對房地產價格評估機構和房地產估價師責任追究制度。《征收與補償條例》僅就房地產價格評估機構、房地產估價師出具虛假或者有重大差錯的評估報告時作出了處罰的規定，其他違法問題未作追責規定。建議應該完善相關法律法規，就如何啟動對房地產價格評估機構和房地產估價師責任追究制度的監督程序作出規定。這樣才能監督房地產價格評估機構和房地產估價師依法履行職責，更好地保證評估結果獨立、客觀、公正。

再次，完善評估程序中的復核評估和鑒定程序。完善《國有土地上房屋征收評估辦法》等法律法規，對評估機構不依法受理復核評估申請，作出相應監督和懲罰性規定，保障被征收人充分享有對評估結果申請復核評估的權利。同時建立健全鑒定程序和評估專家委員會責任追究制度，從而更好地制約其依法作出鑒定結論。

2. 完善被征收房屋所在土地使用權補償制度

評估機構應該根據實際情況，在對被征收房屋評估過程中，將房屋所在土地使用權價值作為評估結果的重要組成部分，保障被征收人土地使用權得到補償。建議修改完善《征收與補償條例》或地方立法，保障土地使用權面積大于房屋面積的情形也能得到合理補償。

綜上所述，城鄉土地征收拆遷安置工作關系到城鄉發展，保障性安居工程建設，舊城區改建等國計民生的大事。拆遷安置引發的行政爭議案件，群體性強、涉及人數多、對立情緒嚴重，極易形成社會不穩定因素。建立健全法律法規和制度規定，使城鄉土地拆遷安置工作有法可依，有章可循，充分保障被拆遷人的合法權益，維護社會穩定和諧。

[1]張先貴.集體土地征收中的房屋補償與安置法律原則之選擇[J].河北法學，2013，(5).

[2]胡呂銀.對房屋拆遷安置補償是被征收或流傳土地上的負擔[J].法學評論，2011，(6).

[責任編輯:鄭 男]

2016-08-12

王海伶(1985-)，女，河北承德人，助理研究員，從事行政法學研究。

D912.1

A

1008-7966(2016)06-0016-03