論現代政府內涵

李 輝，田鵬飛

(1.中共黑龍江省委黨校，哈爾濱 150080； 2.綏棱縣人民政府，黑龍江 綏棱 152200)

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論現代政府內涵

李 輝，田鵬飛

(1.中共黑龍江省委黨校，哈爾濱 150080； 2.綏棱縣人民政府，黑龍江 綏棱 152200)

作為被管理方的公民，可能終其一生不會同立法權和司法權打交道，但是卻不得不同行政權打交道，因為國家所有的政策及法規都是由行政權行使并實現的。正是基于行政權鮮明的特征，世界各國從未停止過對現代政府內涵的積極探索與追求。現代政府是民主的政府、法治的政府、陽光的政府、權力受限的政府，更應該是服務型政府和廉潔的政府。

現代政府；民主；法治；廉潔

隨著民主和法治的進一步發展，公民對政府的要求也愈來愈高，現代政府的內涵也相應發生了變化，甚至是轉折。

一、現代政府是民主的政府

民主一詞在中國最早出自《尚書·咸有一德》，“后非民罔使，民非后罔事，無自廣以狹人。匹夫匹婦不獲，自盡民主罔與成厥功”。民主在古代希臘是指人民的統治(government by the people)，民主的精髓就是人民主權原則。美國第十六任總統林肯提出的著名的“民有、民治、民享”就是對人民主權原則的高度概括和總結。民主概念的提出是為了防止在統治階級內部出現專制和獨裁，目的是約束統治者的權力，防止國家權力被少數人壟斷，從而出現少數人暴政問題。美國學者約翰斯頓認為，腐敗和民主之間存在著直接的因果關系，不民主就會導致腐敗，加強民主就會消滅腐敗，所以必須進行“深度民主”[1]。如果民主被破壞，腐敗就會發生，所以為了消滅腐敗，就必須實現民主。國家的一切權力都來自于人民，政府的各項權力同樣為人民所賦予。如果政府從事了違反憲法和法律的事情，就構成越權和違法。人民和政府的關系是主仆關系，政府代表人民行使國家權力，必須受人民的監督，政府一切活動之宗旨和目標就是為人民謀福利，而不是為自己或者是哪個政黨服務。民主政府應該由普選產生，選舉是不被干涉和操控的，要反映選民的真實意志。選舉產生的政府首先要具有控制被管理者的能力，然后還要有管控好自己的能力。社會主義民主建設的關鍵，是加強和改善黨的領導。

國家權力的結構必須是分權且制衡的，以防止權力過于集中而導致壟斷和腐敗。人民應該充分的享有知情權、議政權、監督權，以確保國家權力始終掌握在人民手里。除涉及國家必要的經濟、軍事、安全等領域的秘密事項之外，人民有權了解國家的一切政治、經濟、文化、環境事項，了解國家的發展狀況，了解國家法律和政策出臺的全過程。民主政府的主要義務就是保護公民的基本人權，使所有公民在法律面前人人平等，保護公民依據憲法和法律廣泛地參與國家政治、經濟、文化、社會、生態、黨建的活動。民主是現代政府的內核，是現代政府治理的關鍵環節。自從中國共產黨建黨以來，我黨始終把發揚和踐行黨內民主、黨際民主、人民民主放在執政的首位來抓。毛澤東主席1949年10月1日在天安門城樓上向全世界莊嚴地宣布，“中華人民共和國中央人民政府”成立了。中國政府是人民的政府，是為人民服務、對人民負責，保障民主的政府。特別是黨的十八屆三中全會以來， 緊緊圍繞堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一的政治體制改革已經成為各級政府的主要改革任務之一。

二、現代政府是法治的政府

法治是現代政府的基本手段。《晏子春秋·諫上九》：“昔者先君桓公之地狹于今，修法治，廣政教，以霸諸侯。”《淮南子·氾論訓》：“知法治所由生，則應時而變；不知法治之源，雖循古終亂。”要建設法治政府，首先必須了解法治政府的內涵。簡單地說，法治政府就是按照法治的原則運作的政府，政府的一切權力來源、政府的運行和政府的行為都受法律規范和制約。

法治內容有兩部分，即形式上的法治和實質上的法治，是兩者的有機統一體。形式上的法治，強調“依法治國”、依法執政、依法行政、“依法辦事”的治國方式、制度形成及其運行機制；實質上的法治，強調“法律至上”、“法律主義”、“權力制約”、“權利保障”的精神和追求。法治至少應該體現以下內容：國家要制定以憲法為核心的完備的法律體系，這些法律制度必須充分體現出現代憲法至上的理念；任何國家機關、社會團體、政權組織都必須在憲法和法律范圍內活動，任何組織和個人都沒有凌駕于憲法和法律之上的特權；憲法和法律必須依據嚴格的立法程序制定并加以實施，這一過程必須充分體現人民民主和保障人權；法律面前人人平等，無論對任何人、任何事，法律的保護和懲罰都是一致的；實現司法獨立，確保法官依法獨立辦案，以實現司法的權威。法治的實質是構建合理可行的秩序，一個政府，既是秩序的建立者、實施者，更應該是秩序的遵循者、保護者，政府崇尚秩序比公民崇尚秩序更關鍵。為了適應現代社會政治、經濟、法律、文化的快速發展和變化的趨勢，政府行政職能必須作出適當的調整，它必須適應中國改革之需要，在依法決策、科學決策、民主決策上下功夫。既能反映出政府的效率，又能最大程度體現人民意志。行政機關與行政相對人之間是管理與被管理的關系，按照中國現行法律體系的制度安排，行政機關自身擁有較多的立法權限，包括國務院的行政法規、國務院各部委的部門規章、省、自治區、直轄市的地方政府規章；同時中國行政機關又要承擔80%的憲法和法律具體內容的實際執行，所以，政府的法治化水平必須要高。政府并不是社會財富的直接創造者，政府之所以可以正常運轉和履行管理社會的職能是因為納稅人賦稅的支撐。國家公職人員的工資、福利同樣來源于國家財政，從這一點上看納稅人是國家公職人員的“衣食父母”。所以，政府機關公職人員盡最大努力去為人民服務，積極回應、落實人民的利益訴求，夙夜在公、廉潔自律，完全是國家公職人員的分內之事。法治政府的權力與義務同時并存，集透明政府、有限政府、誠信政府、責任政府、為民政府于一身，用法律加以固定即為法治政府。重大決策聽證制度、重要事項公示制度、重點工作通報制度、政務信息查詢制度、重要程序遵循制度都應成為法治政府的目標追求。

三、現代政府是陽光的政府

“陽光”就意味著透明，做“玻璃缸里的金魚”是現代法治政府的目標追求，也是現代法治政府誠實守信的應有形象。作為陽光政府，必須在以下幾個環節做到公開透明： 第一，政府體系構成的公開。所謂政府體系構成，主要是指政府作為一個獨立的社會組織，其機構設置、成員組成、內部工作流程等。政府體系構成的公開透明則包括：設置哪些政府機構、設置政府機構的程序和依據、設置政府機構的過程、哪些人錄用為政府機構的成員、錄用的規則和程序、錄用的過程、錄用的結果以及政府機構的內部工作流程等。對于這些方面，公民都有權了解、適當參與并進行相應的監督，例如，政府機構設置的是否科學合理、錄用的工作人員是否合乎標準等。 另外，除了這些必須向公眾公開的部分以外，還有一些純粹屬于政府機構內部的信息，涉及的是政府機關內部的人事規則與制度，這些信息一般與公共利益無關，因此，不適宜向全體公眾公開。但是，這些信息必須向政府機構內部的工作人員公開。 第二，政府運作過程的公開。按照公開透明的方式設置好了政府機構組織以后，政府就要履行其相應的公共管理職責。政府履行應有的公共管理職責的過程也應該是公開透明的。其中包括政府作決策的程序、決策的依據、決策過程、決策的結果以及辦事的規章制度、程序、依據以及政府在運作過程中所發生費用的預算、決算等情況。凡是涉及政府運作過程中的相關信息都應該公開透明，而且決策的過程還應該接受公眾的參與和監督。第三，政府運作結果的公開。政府運作結果的公開主要是指政府在履行其相應職責時所產生的相應的結果都應該公開，其中包括政府機關掌握的為履行職責而產生、收集、整理、儲存、利用和傳播的相關信息，涵蓋政府決策與執行的所有信息、會議活動、文件資料等。第四，對于政府運作結果的評議要公開透明。凡是由政府運作產生的結果，都應交給公眾進行公開透明的評議，接受公眾的監督,更重要的是，如果公眾對政府運作的某些結果表示不滿意時，應該有相應的程序和途徑予以補救和糾正。

政府信息公開是一種有效的反腐方式已經被多數國家認同并使用。據有關統計數據顯示，目前世界已經制定政府信息公開制度的國家有68個，其中美國、日本、韓國較為突出。美國的政府信息公開制度是由《信息自由法案》、《聯邦咨詢委員會法》、《隱私權法》、《陽光下的政府法》等一系列單行法律文本鏈接而成的。與中國的《政府信息公開條例》一樣，以公開為常態，不公開為特例予以推行。日本則通過《信息公開法》向社會公開應予公開的政府事項。韓國《信息公開法》向社會公開由政府掌管的相關資料信息。《中華人民共和國政府信息公開條例》于2008年5月1日正式實施。條例規定除涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私和其他法律法規禁止公開的信息外，原則上其他政府信息都要公開。如果公權運行不透明，就會造成權力擁有者和權力監督者之間的信息不對稱，如果監督者無法獲取監督所必須的信息就很難保證監督是準確或有效的。只有將公權和其使用者置于透明的監督狀態之下，才能保證監督權的準確行使，我們才可能像看玻璃缸的金魚一樣去觀看政府的所有行為。

四、現代政府是權力受限的政府

在以往的制度設計中，公權力廣泛地強勢介入到社會生活各個領域之中，而且權力行使的最后結果往往是公權日益集中在少數人手中。既然權力對經濟活動處于廣泛干預的狀態，那么為獲取更大的經濟效益，不同的利益群體會窮盡各種手段來對公權集中使用者進行權力攻關，爭取在稀缺資源的分配上有利于自己。表面上看這對效率是有益的，但是它踐踏了民主。且基于非法律性客觀性的判斷而作出的資源再分配，在缺乏有效的內部監督和外部監督的情況下，錯誤是難以避免的。所以，政府不能無所不能、無所不管，所謂“不以規矩何以成方圓”，因此，必須不斷規范政府行為。權力不受制約，必然會導致腐敗，有絕對的權力就會導致絕對的腐敗，這既是規律也是教訓。政府的權力必須受到制約，政府的權力來源于憲法和法律的授權，憲法和法律則是執政黨意志和人民意志的高度凝聚和體現。這種授權使政府行使公權有了合法的依據，同時它也限制了政府的權力只能在授權的范圍內行使，否則就是越權，而越權是無效的行為，是要被追究責任的。公民通過自己法定的選舉權、罷免權、參政權、議政權、監督權、申訴控告權來展開對政府公權的制約和監督，形式靈活、渠道多樣。十八屆三中全會《決定》提出了“加快轉變政府職能，減少行政審批、實行簡政放權、加強宏觀管理和改善公共服務”，這對推進國家治理體系和治理能力現代化，建設法治政府和服務型政府具有重要意義。我們要以十八屆三中全會《決定》為契機，“進一步簡政放權，深化行政審批制度，形成科學有效的權力制約和協調機制，加強和改進對主要領導干部行使權力的制約和監督”，在改革和創新中弘揚政府公信力，最終實現建設法治政府的目標。

國務院2013年取消和下放了416項審批權限，2014年國務院又下放了200多項行政審批權，347項行政事業性收費項目或被取消或被免征，上海自貿區正式開始運營以后，“負面清單”也開始了在中國大地的首秀。一站式公共行政服務體系鋪開，政府行為有了紅線，權力有了邊界。《中華人民共和國憲法》15次提到“民主”，美國第十六任總統林肯發表過著名的“民有、民治、民享”論，“民有”意味著人民擁有政府的所有權；“民治”意味著人民要積極主動治理政府；“民享”意味著人民要享受政府的服務。公務員是人民以其繳納的稅款來供養的社會精英團隊，既然接受了人民的一紙契約，也就必須履行契約的內容，就是一切來源于人民，一切為了人民。如果對于這批社會精英，我們沒有足夠的力量和制度去對抗他們手中的公權，勢必會導致權力壟斷、風氣敗壞、腐敗盛行。所以要建立一套行之有效的監管制度，以確保國家和政府權力始終在人民手里，國際上普遍采用的官員財產公示制度就是其中的主要手段之一。

五、現代政府是服務型政府

改革開放以來，中國政府一直扮演著發展型政府的角色，這也是中國具體的國情決定的。發展作為第一要務，它能提高人民的生活水平、促進人權體系建設、強化社會道德提升、加快兩個百年目標的實現。我國的醫療狀況改善、貧困人口減少、殘疾人權益維護、國際地位提升都有賴于發展型政府的努力。發展是以政府主導的，在這一過程中，政府首先是管理者，然后才是服務方。黨的十八大以后，我們提出政府的功能定位應從管理走向治理，一字之差，道出今后政府首先是服務者，然后才是管理者。政府的服務者身份是由政府權力本源決定的，既然政府權力來源于人民授權，它自然要為人民服務。服務型政府要創新公共供給服務機制，提高公共供給服務效率，按需提供服務，以推進社會治理體系和治理能力現代化。我們之所以要轉變政府的治理模式，根本性原因是舊的治理模式已經滿足不了法治語境下公眾的期待和訴求。隨著改革的深入，呈現的問題也愈加復雜、多元。權力過分集中導致的唯我獨尊之官僚作風，貧富加劇造成的社會輿論碎片化和階層的固化等等問題相互交織纏繞。在短期之內想通過小范圍的修修補補來解決問題已經是不可能了，所以我們需要一場深層次的變革，那就是轉變政府職能，充分發揮服務型政府的本質優勢，以期為系統性改革提供支持。

六、現代政府是廉潔的政府

廉潔是現代政府的應有之義，廉潔政府首先要求公職人員必須廉潔。十八大召開前后，習近平總書記先后提出了“老虎蒼蠅一起打”、“把權力關進制度的籠子里”，隨后中央出臺了“八項規定”、“六項禁令”，提出嚴查“四風”問題，強化“三公”管理。2013年11月12日，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，決定提出：“構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系，健全懲治和預防腐敗體系，建設廉潔政治，努力實現干部清正、政府清廉、政治清明。”公務員是受全體人民的委托來管理國家和社會各種公共事務的，其權力和職責的本源來源于人民的授權，雙方形成了一種社會契約行為。公共權力的來源和基礎是公民權利，只有恰當地配置這兩種權力，才能有效地限制、控制公權的濫用。也就是說，當政府逾越公權的法定界限，濫用權力或者從事某些不正當行為時，公民擁有的權利可以保證公民進行必要的積極的反抗，從而迫使政府改變其不法行為。丹麥1955年的監督專員制度、調查官制度、2007年的《地方政府法》修正案以及2009年的《透明制度》法案在充分保障公職人員合法權利的同時，最大限度地遏制了腐敗行為，這也是丹麥成為世界廉政指數較高國家的根基所在。

政府對社會行為具有引領性和示范性，所以深入領會現代政府的內涵對所有社會公民而言至關重要，一個法治的、為民的、廉潔的的政府一定有能力將這個國家引向光明的發展之路。

[1][美]邁克爾·約翰斯頓.腐敗癥候群：財富、權力和民主[M].袁建華,譯.上海：上海人民出版社，2009：4.

[責任編輯:鄭 男]

2016-08-12

國家社會科學基金項目“領導干部財產公示制度構建依據及對策研究”的階段性研究成果(13BZZ047)

李輝(1972-)，女，吉林永吉人，教授；田鵬飛(1973-)，男，黑龍江樺川人，中共綏棱縣委副書記。

D911.1

A

1008-7966(2016)06-0007-03