農村垃圾處理的公共服務缺失問題探究

劉翔

摘 要 在當前城鄉二元社會結構還未從根本上改變、區域發展仍不平衡以及不論是政府還是農民個人對農村環境問題關注度還不夠高的社會現實下，農村垃圾治理服務供給存在嚴重的區域差異。隨著農村經濟水平的提高，農民環保意識的逐漸提高，農民對生存、生活質量的要求也逐步提高，農民對于要求提供更多高質量的環保服務的訴求也必然應當相應重視。創造良好的農村居住環境，完善農村基礎公共設施建設，轉變政府職能，建立服務型政府，讓改革開放的成果惠及到農民群眾，切實提高農民的生活水平。

關鍵詞 農村 垃圾處理 公務服務

中圖分類號：C912.82 文獻標識碼：A

1農村垃圾的概述

農村垃圾是指由于人類生產、生活或土地利用活動產生的溶解的、難溶解或者不溶解的各種固體廢棄污染物的總稱。就當前農村而言，垃圾的種類問題在當前的復雜背景下，根據造成農村環境的污染來源不同，總體上可以分為兩類。一是外部轉移垃圾；二是內部產生垃圾。

所謂外部轉移垃圾，指來自農村以外的污染轉移產生的垃圾。主要是來自城市的垃圾，城市垃圾是指城市日常生活或為日常生活提供服務的活動中產生的固體廢棄物以及法律行政規定的視為城市生活垃圾的固體廢棄物，成分包括居民生活垃圾、清掃垃圾、商業垃圾、工業單位垃圾、事業單位垃圾、交通運輸垃圾、建筑垃圾、醫療垃圾及其它垃圾。

所謂內部產生的垃圾，主要分為以下四種情況：一是不合理使用農業生產資料產生的垃圾。例如化肥的不合理應用，農藥的不合理應用；二是農村農民生活產生的垃圾。是指在農村生活過程中產生的垃圾。主要是燃料煤渣、煤灰，廚余垃圾、碎磚爛瓦、玻璃、廢舊電池、枯枝爛葉、破舊衣服，人糞尿等。還包括小城鎮和農村聚居點的生活垃圾。因為垃圾處理基礎設施和管制的缺失，一般直接排入周圍環境中，造成嚴重的“臟亂差”現象；三是農業生產垃圾。這類垃圾包括飼養用于生產或是經濟用途的動物，如雞、鴨、豬、牛等對農村的污染。

2我國農村環境現狀

在我國大部分農村地區，除了通向縣城的重要村村通道路還比較干凈整潔以外，村內道路、池塘、田間地頭、空房屋前后甚至樹上、房頂上都有大量的垃圾，農村垃圾不論是生產性垃圾，還是生活性垃圾，隨著農村人民生活的豐富，垃圾成分都逐漸呈現出多元化的特點。生活垃圾方面，城市里最常見的“白色污染”在農村也隨處可見，并且農村村民在日常生活中也會產生其他的固體垃圾，如廢紙、廢塑料制品、廢舊電池等。生產垃圾方面，除了常見的農作物秸稈、農業生產過程中廢舊的地膜、農藥外包裝外，在一些地區還因為擁有一些村辦企業或其他集體經濟或個體經濟戶，使得該地區農村還存在大量工業生產固體廢棄物以及畜禽養殖場的糞便垃圾等。大部分村莊仍以生活垃圾為主，缺少公共設施和處理手段，垃圾污染非常嚴重，農村幾乎成了露天垃圾場。

3農村垃圾治理服務供給嚴重不足

農村垃圾問題得不到有效的治理從而導致農村環境的臟、亂、差，最直接的原因就在于，農村垃圾治理公共服務的供給嚴重不足，滿足不了當前的需求，表現為縱向的城鄉差異和縱向的鄉鄉差異。

3.1供給的城鄉差異

3.1.1農村缺乏必要的環衛基礎設施

從直觀上來看，在城市里隨處可見的垃圾箱、環衛公廁等基礎設施，在農村地區除了個別屬于鄉鎮政府駐地型或城郊結合型的村莊以外幾乎沒有，即使有些經濟較為發達的農村地區提供了這類環衛基礎設施，但是由于數量少，質量差（損毀嚴重），平均投放點又比較遠，也沒有起到預想的效果。而且，農村地區的環衛設施因為沒有專項資金的撥款和專職人員的維護，壽命非常短。不少村民也反映說，即使他們想把垃圾投放到垃圾箱里，但是由于條件不允許，也只好就近方便丟棄。

3.1.2農村環境治理缺乏充足的人員和設施配備

城市擁有完善的環衛隊、城管隊，保潔人員充足，垃圾治理工具先進，如配備有各類大型機掃車、灑水車、垃圾轉運車等，而在農村地區，基本上都是由本村的村民擔任村內的保潔員，負責村內的主要道路和公共區域的衛生，由村委會支付，或者部分乃至全部由向村民收取垃圾處理費來支付村保潔員的工資。村內衛生大部分還是主要靠人力打掃，由于人群居住密度較低，缺乏資金投入，專業保潔人員短缺，而且配備的專門治理工具相當少，加上自然條件的惡劣，根本無法與城區相應的基礎設施相比，人力清掃、板車裝運只能夠清理了很小一部分的垃圾，污染問題仍然非常嚴重。

3.1.3農村環衛運作模式滯后

在城市，主要道路和公共場所等的環衛工作是政府市政管理的重要內容，各種環衛基礎設施和垃圾的收集和清運，包括環衛工人的工資，每年都有固定的財政經費用來提供和維護。在大部分城市居民居住區，垃圾主要是由小區物業或者是居民委員會或街道辦事處向本居住區的居民收取一定的垃圾處理費用，通過聘用第三方保潔公司人員進行處理，居民只需將日常垃圾進行定點堆放即可。實踐證明，這種以“誰治理，誰付費“為基本方針的做法既方便了居民又維持了環境衛生。在農村，除環衛基礎設施等必要投入外，垃圾的收集、清運和處理原則上采取“戶集—村收—填運”分級管理模式，及農戶將垃圾定點存放（村道以及其他公共場所的垃圾由村保潔員處理），然后由村統一收集，再由鄉鎮政府負責用拖拉機或者農用車將垃圾清運出村。從整個流程來看，與城市大致相同，但是農村垃圾治理資金一般是由村委會和鄉鎮政府來支付。因此，與城市相比，政府財力上的不足就會導致農村地區尤其是貧困、邊遠農村地區很難實現垃圾治理服務的足質、足量供給。

3.2供給的鄉鄉差異

垃圾治理服務不僅存在嚴重的城鄉差異，由于農村各地實際經濟發展水平參差不齊，鄉鎮財力有好有差，村級負債有多有少，環保意識有強有弱，農村各地實際提供垃圾治理服務的具體運作模式大不相同，有的即使屬于同一政府管轄，不同村莊也有不同的垃圾處理方式，并未形成同一的運作模式，不利于基層政府進行集中統一規劃。

4完善農村生活垃圾處理公共服務供給的對策

農村固體生活垃圾處理的公共供給體制不夠、供給規模不足、供給質量不高是由多種原因造成的。要解決農村垃圾污染問題，就需要政府理順供給體制、加大供給規模、提高供給質量，并選擇最為合適的方式，充分利用政府資源與社會資源。結合農村實際，積極開展農村垃圾處理工作，在政策上正確引導，資金上大力支持，加強“軟性”公共服務，從而在整體上改善農村生態環境和生活質量。

4.1理順供給體制，明確各級政府責任

政府是公共服務供給主體，但政府提供處理農村固體生活垃圾公共服務的體制不順暢，直接制約了該問題的解決。要理順供給體制，首先要有政策法規作為保障，同時要尊重群眾的意見。國家和政府在制定相應的法律法規的同時，一定要充分考慮當地的實際情況，做到責任細化。近年來，國家出臺了多部環境保護方面的法律法規，如《環境保護法》、《農業法》、《固體廢物污染環境防治法》等，但在落實的時候，尤其是在農村地區，效果不盡如人意，主要就是沒有明確各級政府的責任。縣級環保部門要實行“包干”方式，即每個人負責指導與監督一個或幾個鄉鎮的農村環衛工作，而這個村或鄉鎮的環保工作直接與這個工作人員的業績掛鉤。把農村環衛工作納入基層政府工作績效考評中，把農村環衛工作的好壞與官員的升遷掛鉤，鄉（鎮）政府也要有相關人員負責農村環衛工作，每個人負責幾個村的環衛工作、責任到人，認真做好農村環衛工作的宣傳、引導、指導、監督等工作，使農村環衛工作細致化、責任化。明確農村固體生活垃圾處理中清掃、收集、運輸、處理各個流程由誰負責，各管理層次各司其職、各安其位，建立有效的管理網絡。

4.2完善監督機制，重視村民的作用

保證公共服務供給體制的形成，需要民間機構的有效監督。可以暢通舉報信箱的設置、舉報電話等渠道，充分發揮人民群眾的力量，杜絕不良行為的發生。農村環衛工作最直接的利益相關者即是廣大群眾，應該讓廣大群眾積極參與其中，發揮自己的力量。社會團體也是利益的表達者與匯集者，應扶植民間環保組織的成立，給予相關優惠政策，鼓勵引導其發揮作用。在英、俄等國，民間環保組織發揮了極其重大的作用，我們應當學習借鑒。

4.3建立多元投入機制，確保資金充足

4.3.1設立農村專項資金

政府是公共服務的提供者，農村環境保護是其農村公共服務體系的組成部分，我國大部分農村地區經濟欠發達，農民收入水平比較低，政府應該進行適當的財政政策的傾斜，組織、協調和引導責任，加大宏觀調控的力度，設立農村環境保護專項資金。

政府專項資金是農村環境治理的保障。首先，以科學發展觀為指導，把農村垃圾處理費用納入到國家財政預算的支出范疇，加大經費的投入；其次，在制定財政預算時，應明確各項子項目如設立垃圾收運、垃圾處理、公共基礎設施建設等的資金投入使用情況，從而加強對資金管理，提高其運作的透明度；最后要建立科學的績效評價體系，對專項資金的使用情況實行全面的監督，確保每一筆資金都真正發揮作用，最終解決農村垃圾污染問題。

4.3.2完善多元融資機制

傳統發展模式中，我國為了大力發展經濟，以犧牲環境為代價，極少重視環境治理工作。雖然最近幾年一直調整經濟結構，轉變經濟增長方式，不斷加大對環保的投入，我國環保經費的投入占GDP的比重從2000年的1.12%增加到2010年的1.95%，“十二五”規劃前三年，中央環保投入每年以2000億元的速度增加，預計“十二五”期間全社會環保投入將超過5萬億元。但是仍然滿足不了治理環境污染的需求，也遠遠落后于發達國家的水平。為了建立美麗鄉村，解決農村生活環境污染問題，必須加大財政投入，完善多元融資機制，實現多渠道籌措資金，充分調動全社會投入到環境保護中來。

4.3.3建立垃圾收費制度

建立垃圾收費制度，運用經濟手段加強對生活垃圾污染的干預，運用經濟手段進行調控，不僅可以減少行政監控措施和行政經費，也可以抑制有害于環境的行為。因此，隨著我國經濟國家化的發展，運用經濟手段處理農村生活垃圾污染問題應得到運用、推廣，按照“誰污染誰付費”的原則，逐步征收農村生活垃圾處理費用，即政府按照每天每戶產生的生活垃圾量來確定每戶應征收的費用，對超出正常量的生活垃圾另行收費，征收的垃圾費用用于農村生活垃圾處理設施的建設、維護。這樣不僅能夠緩解農村生活垃圾處理費用的壓力，還能不斷提高人們的環保意識，減少肆意丟棄垃圾的行為，減少居民生活垃圾的產生量。

5小結

隨著新農村的不斷建設，除經濟增長外，保護環境已成為其建設的一個重要工作。農村生活垃圾處理的公共服務供給情況的好壞對農村垃圾治理工作來說至關重要，而且我國目前農村生活垃圾處理的公共服務供給嚴重不足。只有清楚認識到農村環境污染問題的嚴重性，完善農村公共服務供給體系和基礎公共設施建設，加大對環保經費的投入，制定相應防治措施并落實到位，才能確保農村環境，才能切實提高人們的生活水平。

參考文獻

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