我國大學章程的同質化及化解對策研究
——基于33所大學章程文本的分析

趙映川，曹桂玲

（長江大學管理學院，湖北 荊州 434023）

·教育論叢

我國大學章程的同質化及化解對策研究
——基于33所大學章程文本的分析

趙映川，曹桂玲

（長江大學管理學院，湖北 荊州 434023）

對33所大學章程文本進行對比分析，不僅文本的框架結構相同，而且文本的實質性內容——治理結構、治理機制和利益相關者權益的規定存在著同質化。學校缺乏制定章程的內在動力、大學的趨同化、章程框架被不合理地預先設定等是造成大學章程同質化的主要原因。要制定各具特色的大學章程，大學的全體人員應認識到章程對學校發展的重要性，政府應簡政放權以促進各所大學自主而多元的發展，制定章程的人員需要明晰章程各個要素的具體規定性和它們之間的內在邏輯。

章程；大學治理；同質化；特色

黨的十八大提出要“加快轉變政府職能，推動公辦高校與主管部門理順關系和去行政化”，大學將獲得更多的辦學自主權和自治權。為了避免重蹈過去高等教育管理中“一放就亂”的舊轍，促進高等學校依法治校、科學發展，我國于2012年1月1日正式施行了《高等學校章程制定暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）。

按照教育部的統一部署，2015年底全國所有的公辦高校必須完成大學章程的制定工作。目前，這項工作已取得階段性成果，一些大學的章程已經獲得相關部門的核準。但對比分析這些章程文本后發現：它們存在不同程度的同質化問題。那么，這些章程文本的同質化主要表現在哪些方面，是什么原因造成這些同質化，又如何消解這些同質化，這些問題的回答可以為沒有制定章程的學校制定其章程、制定了章程的學校修改其章程提供一定的借鑒和指導。

一、大學章程同質化的現狀

為了準確統計大學章程的制定情況，本研究以“章程”為關鍵詞在每所公辦大學及教育主管部門的網站進行搜索，最終的統計結果是：截止到2015年4月8日，全國有149所高校的章程已經得到核準，42所高校的章程處于“征求意見稿”和“討論稿”階段，17所高校的章程處于“草案”階段，2所高校的章程處于“送審”階段，1所高校的章程處于“核準”中，還有1所高校的章程在“修訂”中。我國現有公辦高校800多所，即目前只有不到四分之一的高校完成了教育部規定的“制定章程”任務。

“985高?！贝砦覈罡叩霓k學水平，其辦學特色鮮明、辦學使命和定位明確，這些特點使得“985高校”的章程應各具特色?；谶@種假設，本研究首先抽取每個省份章程已經獲得核準的1—2所“985高?！弊鳛闃颖荆绻@個省份雖然有“985高?！钡湔鲁虥]有獲得核準，則從其章程已經核準

的“211大學”中抽樣。同時，對于沒有“985高校”的省份，如貴州、云南、海南等，則直接從其章程已經獲得核準的“211大學”中抽樣。遵循這個原則，共抽取27所大學作為研究樣本。

本研究還假設：同一個省份的高校地域相近，平時聯系和交流比較多，在制定章程時相互學習和借鑒的可能性比較大，因而它們的章程同質化問題比較嚴重。基于這種假設，本研究對中部某省份章程已經被核準的地方高校進行抽樣，選取了6所高校作為研究樣本。

33份章程的文本長度和內容繁簡程度不一，字數最多的達到二萬五千字，字數最少的只有三千多字。對比文本結構可以發現：33份章程都包括“總則”、“治理結構”、“教師與學生”和“附則”，30份規定了“財務、資產、后勤和經費”，29份含有“學校、校友和社會”，28份介紹了“標示和校慶日”，27份有“序言”，17份闡述了“學校舉辦者”，12份規定了“教學和科研單位”。33份章程最大的區別主要體現在“序言、總則、標示和校慶日”等部分?！靶蜓浴敝饕榻B各自學校的歷史和校訓；“總則”主要介紹學校的登記名稱、簡稱、英文譯名、辦學地點、住所地、學校的發展定位、培養目標和辦學方向等內容；“標示和校慶日”主要介紹各自學校的?；?、校歌，校慶日或者校友返校日。除了這些有關學校事實性的規定大相徑庭外，章程的實質性規定具有較高的同質性。

1.治理結構的同質化。

治理的本質是通過一套包括正式或非正式、內部或外部的制度或機制，來協調組織與所有利益相關者之間的利益關系。達到治理目的的前提條件是有良好的組織架構，即董事會、理事會、專業委員會的設置及其職責的規定。每份大學章程都制定了治理結構，如學界公認的建設得比較早的和好的樣板——《吉林大學章程》，幾經修改后有關委員會的規定是：學校理事會對涉及學校改革的重要事項進行咨詢、建議、指導和監督。學校依法設立學術委員會，是學校的最高權力機構，依法統籌、行使對學校學術事務的決策、審議、評定和咨詢權，依其章程履行在教師職務評審、教學指導、科學研究、學科建設、學術評價、學術道德與學風建設等學術事務中的工作職責。學術委員會下設教師職務評審委員會、教學委員會等專門委員會，教師職務評審委員會根據評審條件和評審規則，開展教師職務的評審工作；教學委員會對學校教學工作有關問題進行審議、評議、指導、監督和咨詢。學校還依法設立學位評定委員會，負責學位管理、評定、學位授予等工作。教職工代表大會是教職工依法參與學校民主管理和監督的基本形式。校務委員會則對學校的事業發展規劃、重大改革措施、學科建設、師資隊伍建設、校園建設等方面提出咨詢意見和建議。在《吉林大學章程》的示范作用下，其他大學章程中的治理結構大同小異。33份章程都包括有“學術委員會、學位評定委員會、教職工代表大會”，有些學校如廈門大學的治理結構中還包含有“校務委員會、紀律檢查委員會、學生代表大會”。有15所高校設置了“理事會”。云南大學設置了“董事會”，其職責類似于其他大學“理事會”的職責。

2.治理機制的同質化。

無論是以“治理體制”還是以“管理和機構”等表述為標題，有關治理機制的內容大同小異。如對學校黨委議事原則的規定，9份章程的規定一字不差：“學校黨委會及其常務委員會實行民主集中制，按照‘集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定’的原則……”。對于黨委的職責，有些章程只進行了抽象規定，如中國科學技術大學的“校黨委是學校的領導核心，統一領導學校工作，支持校長依法獨立地行使職權并開展工作，保障學校各項工作順利進行?！备喔咝h委的職責進行了列舉式規定，如北京大學規定“（一）執行中國共產黨的路線方針政策……（二）保證辦學方向，保證依法治校，保證以人才培養為中心的各項任務的完成……（四）討論決定學校內部組織機構的設置和內部組織機構負責人的人選；（五）討論決定學校的改革、發展、穩定以及基本管理制度等重大事項……”。其他如復旦大學、南京大學、吉林大學、四川大學、武漢大學等學校章程對于此項的規定基本一樣。對于校長的職權，華中科技大學的規定具有較高的代表性：（一）擬定發展規劃，制定具體規章制度和年度工作計劃并組織實施；（二）組織教學活動、科學研究和思想品德教育；（三）擬定內部組織機構的設置方案，任免內部行政機構的負責人；（四）聘任與解聘教師以及內部其他工作人員，對學生進行學籍管理并實施獎勵或處分；（五）擬定和執行年度經費預算方案，保護和管理校產，維護學校的合法權益。其他高校

校長的職權大多也包括這五點，只是有些表達方式略有不同。

3.利益相關者權益的同質化。

治理的目的是最大限度地實現各方利益相關者的利益訴求。高校的利益相關者主要有教師、學生、用人單位、學生家長、舉辦者、投資者、學校所在的社區和城市等。這些利益相關者中，學生是大學存在的內在合理性，沒有學生，大學就沒有作為一個組織存在的必要性和可能性。教師是向學生提供智力服務的主體，沒有教師，大學無法完成教學、科研、為社會服務的職責。正是由于學生和教師如此重要，所以，33份章程都對他們的權利和義務進行了規定。南京大學教師的權利有：（一）按工作職責和需要使用學校的公共資源；（二）在品德、能力和業績等方面獲得公正評價……；（三）知悉學校改革、建設和發展的重大事項與涉及個人切身利益的事項；（四）參與學校和院（系）民主管理和監督……；（五）就職務職級、福利待遇、評優評獎、紀律處分等事項表達異議和提出申訴。分析33份章程文本可以發現：幾乎所有大學對教師權利的規定都與南京大學的相同，只是有的改變了語言表達方式，有的顛倒了排列的順序。對于學生權利的規定，33份章程大致相同：自主選修課程、公平獲得獎、助、免、貸、補的機會、參與學校民主管理、獲得學歷學位證書。

從以上對33份章程文本的分析可以看出：這些章程所包括的章節和具體的條款規定，具有高度的同質化。同時，對比分析的結論拒絕了最初提出的兩個研究假設：一是“985高?！钡恼鲁桃蚱滢k學特色鮮明各具特色；二是同一個省份高校章程的同質化程度超過其他高校的同質化程度。除了這兩個假設被否定外，分析還得出一個在研究前沒有假設到的結論：不同省份高校章程的同質化程度高于同一個省份高校章程的同質化。如某兩所不同省份高校的章程除了“總則”、“標示和校慶日”不同之外，其他條款幾乎完全相同，相同率高達70%以上。

二、大學章程同質化的原因探析

作為同一類組織，大學的本質是相同的，在國家對高等教育實行宏觀調控的背景下，我國大學的運行機理和機制更是具有較高的同質性，因而大學章程具有一定的同質性理所當然。但是，每所大學的辦學理念、辦學定位、辦學特色各不相同，因而奉行其辦學理念、體現其辦學特色的章程應各具特色，可上面的文本分析卻顯示33份章程具有高度的同質化，是什么原因導致的呢？

1.大學缺乏制定章程的內在動力。

大學章程本是大學建立、運行的法律依據，每所大學依據章程成立、根據章程辦學。為了成立中國第一所現代大學，清光緒帝于1898年6月下令軍機大臣和總理衙門奏擬《京師大學堂章程》，根據擬定的章程，同年12月成立了京師大學堂。中華人民共和國成立后，1950年教育部正式頒布了《北京師范大學暫行規程》，這是建國初期以部令形式頒發的為數不多的高校章程之一。此后多年我國再沒有正式的大學章程出現。[1](p146)1998年頒布的《高等教育法》明確規定：申請設立高等學校應當向審批機關提交章程。但實踐中這項工作并沒有完全落實，除民辦高校在申報時提交了章程外，公辦高校并沒有制定章程。

2012年，教育部一聲令下所有高校必須制定各自章程，并展開運動式的思想動員、逐層逐級的文件頒發、大大小小的會議動員、鋪天蓋地的新聞報道。[2](p7)有學者將這次大學章程推進工作稱為“章程運動”，[3](p71)即完全由政府規劃、發起、推動，是一種強制性的制度變遷，而不是高校的自主行為。面對這場“章程運動”，一些學校領導認為是浪費人力物力財力的形式主義工程，因為每所大學在發展的過程中已經形成一套固有的運轉模式和運行機制，現在制定章程不可能推翻已有的一切全部創新，而只能對現有的制度梳理、微調，這對學校辦學沒有實質性的意義和作用。還有的領導認為：在當下的教育行政管理體制下，大學章程只是一個“好看不好用的東西”，因而制定章程成為學?！白衩鼒绦小钡睦泄?，或者是為了應付上級教育行政管理部門檢查的“應景物”，[4](p18)實踐中，政府可以是高等教育改革的發起人或資助者，高等教育改革也需要政府的大力支持，但高等教育改革的第一責任人或實施者絕對不能是政府，而必須是大學本身。政府如果總是以改革為借口來控制大學，甚至由政府親自來指揮大學怎樣辦學，那么由于信息不對稱，大學其實很容易以“反改革”或“假改革”來糊弄政府，表面上政府控制了大學，實質上大學欺騙了政府。[2](p8)為了完成任務，學校根據常規的工作套路，成立負責起草的行政班子，根據教育部有關文件要求，參考

其他大學的做法編制章程文本。[5](p65)沒有人愿意借此機會研究大學的治理問題，也沒有人愿意靜下心來思考大學的發展問題，于是，你借鑒我的，我借鑒他的。借鑒高明的就改變一下語言的表達方式，調換下條款的排列順序，借鑒笨拙的就直接整體照搬。這樣制定出的章程，怎么可能不“千校一面”。

2.大學趨同化導致了章程的同質化。

大學趨同化是指在大學發展進程中所表現出來的相互之間平均化或一致化的動態行為過程，以及在形式上表現為越來越相似的現象。具體說，大學趨同化是指大學在辦學理念、辦學指導思路、辦學目標定位、學科專業設置、管理模式以及校園建設等方面出現的雷同化、一致化傾向。[6](p70)

計劃經濟時代，大學是“政治場域”的延伸，政府全方位控制著大學的成立、大學的組織架構、大學的專業甚至課程設置，全國只有一個辦學主體——政府，由同一辦學主體舉辦的大學不可避免地具有同一性。典型的例子當屬1952年的院系調整。市場經濟時代，政府開始簡政放權、賦予大學一定的自治權和辦學權，可是，在固有慣性形成的路徑依賴還沒來得及改變，新的大學自主權還沒充分發揮之時，政府出臺的一系列制度又加劇了大學的趨同化。首先，與經費撥款掛鉤的重點工程建設加速了大學的趨同化。國家實施的“211工程”和“985工程”使入選大學在政策、資金方面獲得了較大的支持，這些大學由此對優質生源具有較強的吸引力，享有較高的社會影響力和美譽度。那些為了生存發展到處尋找資源的低層次大學于是將“985”、“211”工程大學作為標桿傾力模仿，試圖以此為捷徑獲得社會認可和更多的資源配給。它們全方位借鑒重點大學的辦學理念、制度和行動，并在內部組織規劃設置上同樣加以模仿。[7](p39)其次，同一化的大學評級體系加劇了大學趨同化。我國公辦高校根據對科研和教學的強調程度分為科研型、科研教學型、教學科研型和教學型四類。這四類大學在教師素質、辦學水平、人才培養質量等方面存在著較大的、甚至是很大的差距。但是，政府在對這些大學進行評估時（如2003年啟動的本科教學工作水平評估），卻采用同一套評價指標和評價標準。這在客觀上造成不合理和不公平的競爭，促使低層次的大學向高層次大學模仿、趨同。

當大學的發展目標雷同、運行模式雷同、機構設置雷同、發展路徑雷同時，反映大學治理結構和治理機制的大學章程必定同質化。

3.大學章程的框架被不合理規定。

《高等學校章程制定暫行辦法》出臺的背景是：高校在從過去的政府直接管理走向自主管理的過程中，需要建立相應的制度依法治校、從嚴治校，并保障自主權的真正落實。但是，這樣一項本意是貫徹大學自治的制度設計，卻又被事無巨細地全部加以規定，甚至一邊強調章程要體現各自特色，一邊卻又對章程應該包括的具體內容加以詳細規定。如《暫行辦法》第七條分類列出了章程應該載明的內容：學校名稱、校址；辦學宗旨；辦學規模；學科門類的設置；教育形式；內部管理體制；經費來源、財產和財務制度；舉辦者與學校之間的權力、義務；章程修改程序；其他必須由章程規定的事項。《暫行辦法》的這些規定使得本研究分析的33份章程的結構完全相同。另外，《暫行辦法》還規定內部管理體制部分必須載明學校的領導體制、法定代表人、組織結構、決策機制、內設機構的組成、職責、管理體制及監督機制等內容，因此，分析的33所大學章程對管理體制的規定都包括：設置黨委會、校務會、學術委員會、學位評定委員會、教職工代表大會、學生代表大會等機構，且這些機構的權責基本一致。

《暫行辦法》中還有一項規定有悖常規，即要求大學章程中明確學校舉辦者的職責與義務，并明確學校辦學自主權的行使與監督機制。這項規定旨在通過大學章程明確舉辦者與學校的權利和義務，落實舉辦者的職責和義務，保障學校的辦學自主權。[8](p62)但是，章程是由大學起草制定的，意味著由大學來界定舉辦者的權利與義務，這違背了治理的內在邏輯：財產的所有權和經營權的分離產生了治理的需求，出資者因其資產所有者的身份屬性而擁有最高權力，當將資產委托給代理者代理時，他必須對代理者的權利和責任進行規定，以約束和激勵代理者的行為，否則，他的資產收益得不到保證。當大學舉辦者將學校委托給辦學者時，它要約定辦學者的權責，而辦學者因其代理人身份無權界定自己的、更無權界定舉辦者的權利和義務。《暫行辦法》的這項規定使得高校無所適從，有些學校選擇忽略這項內容，還有的學校只是將目前政府與高校的關系現狀進行簡單的復制。

三、大學章程的特色化建設

制定章程的動力不足、大學的趨同化、《暫行辦法》的不合理規定導致了章程的同質化，因此，要建設各具特色的大學章程，需要從以下三個方面努力：

1.轉變觀念，認識章程的重要性。

為了使大學真正擁有辦學的自主權，通過立法確立其自主地位，通過章程確定其運行規則，是現代西方市場經濟發達國家的普遍做法。斯坦福大學能夠迅速崛起，其建校之初就制定的“創始基金”文件（The Founding Grant，大學章程的雛形）功不可沒。從開始作為學校的“立校之基”到后來成為學校的“建校之法”，章程始終統領著斯坦福大學的發展和運行，不僅有力地協調了學校與政府和社會的關系，而且充分保障了學校的自治性及基本利益不受侵害。[9](p88)2000年，吉林大學由原吉林大學、吉林工業大學、白求恩醫科大學、長春科技大學、長春郵電學院合并而成，2004年，原中國人民解放軍軍需大學并入該校。建設新的吉林大學，需要有基本一致的價值取向、相互認同的文化理念和共同遵循的行為規范，這種內部改革的需要和動力促使吉林大學在我國著名法理學家、其前任黨委書記張文顯教授的主持領導下制定了我國大學章程建設中止后的第一份章程——《吉林大學章程》。[10](p54)事實證明，這份章程對于合并后吉林大學的發展起到了重要的作用。

因此，雖然我國這次的“章程運動”是由政府發起和推動的，但大學應充分認識到章程的作用和重要性，尤其是在政府權力下放的今天，大學獲得的自治權越大，越需要通過章程規范其辦學行為，正所謂“有法可依、有章可循”。鑒于此，大學應將強制性制度變遷轉變為自主性制度變遷，將“要我制定”轉變為“我要制定”。

2.簡政放權，促大學的特色化發展。

大學章程源自西方發達國家，深入研究和分析西方著名大學章程的內容和特點，無疑會對促進和完善我國大學章程建設起到借鑒和啟迪作用?；诖耍狙芯吭谝敶髮W、麻省理工學院和康奈爾大學官網上下載了其最新的章程文稿，并對這三份章程進行了翻譯和分析，它們之間有相同之處（如對校長、教師權利和義務的規定，對各種委員會運行的規定），也有不同之處：如耶魯大學章程關注的是校長、教師以及各種委員會的權利和義務；康奈爾大學章程則還包括了交通和停車規則、醫療中心、賠償、利益沖突、平等的教育和就業機會等內容；麻省理工學院則還包括終身會員和額外會員的提名與選舉、名譽退休的終生會員、擔保的保管人等內容。三份章程之所以各具特色，源自于這三所大學的辦學特色鮮明。

我國在大學特色化發展方面已開始進行一些有益的探索：2012年教育部出臺了《教育部關于全面提高高等教育質量的若干意見》，其中第二條以“促進高校辦出特色”為題名，以分類管理、分類扶持為路徑，旨在引導高校多樣、特色化發展，克服同質化傾向。[11](p140)為了將“促進高校辦出特色”落到實處，2015年5月9日，教育部公布的《關于深入推進教育管辦評分離，促進政府職能轉變的若干意見》中規定：要建立健全政府、學校、專業機構和社會組織等多元參與的教育評價體系，堅持以學校為主體、以學生發展為本位，健全多元化評價標準。這項規定相對2007年開始實施的本科教學工作水平評估中對全國公辦本科高校適用同一套評估標準而言，是一個很大的進步。評估制度中，評估指標和評估標準是最為重要的兩個方面，評估指標涉及對什么內容進行考核，而評估標準涉及對于評估內容界定的事情，應當怎樣做或者做到什么樣的程度。評價指標和評價標準的多元化將帶來大學發展的多層次、多樣化。另外，我國已著手減少一些與經費掛鉤的重點建設項目，大學不再受國家建設項目的驅使追求同質化。

當這些措施產生成效之時，我國大學將辦出各自的特色，而規范其運行的章程將可能個性鮮明、各具特點。

3.自主思考，明晰大學章程的要素。

大學章程應如何制定、包括哪些內容，由各個高校根據自身發展中需要明確、解決的問題自行決定，不存在統一的章程格式和模板。但是，章程的各個組成部分之間需要遵循應有的邏輯性和一致性。如大學使命規定著大學存在的價值，規范著大學的發展方向。辦學目標是大學使命的具體體現。治理機制和治理結構是實現辦學目標的保障，是大學章程闡述的重點，主要包括決策機構、行政機構、學術結構的設置，機構間的運作程序，各機構及重要崗位的職責、義務等。[12](p13-14)使命、目標、治理機制和治理結構是環環相扣、層層細化的關系。將大學理念、

辦學宗旨和治理模式有機結合是斯坦福大學章程的一個顯著特點。其建校理念和辦學宗旨是：使學生為個人的成功和生活的實際工作做好準備；促進公共福利，為了人性和文明而施加影響……這些原則來源自生命、自由及追求幸福的不可剝奪的人權。“實用”、“人性”、“公民”是其辦學思想的基石。[9](p87)為了落實這三個辦學思想，章程中規定：在人才培養上，把推行通識教育當作大學未來教育教學改革的重點；增加教師與工業界的聯系，使學校和工業聯合起來并成為工業研究和開發的中心，從而既為科技發展和地區經濟增長做出貢獻，又為畢業生提供實踐學習和就業的機會。

我國大學在制定章程時，先應明晰其使命和辦學宗旨，然后在其指導下有針對性地設計內部治理結構、制定各方利益相關者的權益和職責。當每所大學的使命和辦學宗旨各不相同，其相應的治理結構和治理機制也各不相同時，作為學校立校之基、建校之本的章程必將各具特色、千差萬別。

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責任編輯 張豫

G647

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1003-8477（2016）01-0172-06

趙映川（1971—），女，長江大學管理學院副教授，博士，碩導。曹桂玲（1990—），女，長江大學教育學院碩士研究生。

國家社會科學基金教育學一般課題“治理理論視域下我國高校教師評價制度研究”（BFA140 042）。