“雙重角色”的弱化：日常工作中的村干部研究
——以湖北省L鎮的調查為例

王惠林，洪明

（華中科技大學馬克思主義學院，湖北 武漢 430074）

·中部崛起與湖北發展·省情調研

“雙重角色”的弱化：日常工作中的村干部研究
——以湖北省L鎮的調查為例

王惠林，洪明

（華中科技大學馬克思主義學院，湖北 武漢 430074）

通過對湖北省L鎮219個村干部的問卷與座談，解釋了村干部的雙重角色的含義。結合村干部完成政務與村務的日常工作，對雙重身份扮演的實然情況進行了分析。由此得出，村級經濟資源缺失、組織權威旁落、村級組織正式動員能力弱化、干群關系不融洽等因素導致村干部無力充當國家與村民之間的連接者，形成“雙弱”的角色狀態?！半p重角色”的弱化，直接導致村干部試圖謀取私利，成為“漁利者”，這一角色變異應引起重視。

村干部；雙重角色；弱化

根據《中華人民共和國村民委員會組織法》[參見2010年修訂版《中華人民共和國村民委員會組織法》第二、四、五、六、七、八條的規定。]的規定，村干部的日常工作可分為政務與村務兩大塊。政務主要包括法律規定公民應盡義務、黨和國家有關路線、方針政策的貫徹落實以及由鄉政府決定的經濟管理、公共工程、公益事業等事務。村務是涉及村民利益的工作，包括本村范圍內的公共事務和公益事業，經濟和社會規劃、社會公共秩序、社區文化教育等。就此而言，村干部充當著國家代理人與村莊當家人的“雙重角色”。[1](p32-37)

然而，應然的分析不能解釋復雜的現實境況，特別是在當前取消農業稅的歷史背景下，他們到底扮演著什么樣的角色，是否真正做到了角色歸位呢？這仍然是一個有待實證研究的問題。本文以湖北省L鎮56個行政村的調查為例，試圖從日常工作的角度來分析村干部的角色，重點探討村干部的行動邏輯，剖析他們行為背后的動因，這樣既有助于我們準確把握村莊治理的現狀，也可為國家相關政策的制定提供參考。

一、村干部“雙重角色”的扮演

對L鎮工作人員、村干部和村民的訪談后發現，村干部的日常工作圍繞著村莊生活的各方面展開，大到各項方針政策的貫徹落實，小到鄰里糾紛、婆媳吵架的調解。

村干部如何對待各項工作呢？本文采用數學加權的計算方法，將L鎮村干部對主要日常工作的重視程度進行統計，調查樣本共219份，結果如表1所示。設各類工作重要程度的問卷份數為Xj(其中，j=1,2,3,4,5)，根據重要程度，權重aj分為五等，即a1=0.9，a2=0.7，a3=0.5，a4=0.3，a5=0.1。則各項工作的重要程度Zj（加權平均值）如式（1-1）所示：

表1的結果顯示，處理上級政府安排的工作受到村干部最大程度的重視，特別是參加會議以及接待上級領導，其次是執行計劃生育任務和收繳各種稅費。在管理村莊事務方面，村干部最重視發展村莊經濟與帶領村民致富。

表1 村干部職務行為的重要程度分析

對表1的數據作進一步的加權處理：

首先，對村干部的日常行為作分類處理，職務行為1為村干部完成政府任務的工作，包括表1中的A、B和C；職務行為2是村干部進行村莊管理的行動，包括表1中的D、E、F和G。

其次，對數據再次加權，工作重要程度大于等于0.7的被列為重要工作，需要付出100%的努力，介于0.5-0.7之間的是次重要工作，需要付出60%的努力。

設村干部的日常工作努力程度為WK（其中，K= 1，2，），其中政務為工作為W1，村務為W2，具體工作努力程度為Lki（i∈N），工作重要程度是Zi，村干部的努力程度權重為bn（n=1，2），其中，b1=1，b2=0.6。各個參數如式（1-2）和（1-3）所示。

表2 村干部各類職務行為所占比例

從上述圖表可以看出：日常工作中，村干部執行政務行為的比例占到52.8%，而村干部為管理村莊所耗費的精力，為47.2%。由訪談得知，計劃生育、稅費收繳、參加會議、農村宅基地的管理等，都是國家需要村干部在農村貫徹、落實的工作，村干部也都全力、及時地完成。另一方面，根據當前農村發展形勢的需要，發展村莊經濟、帶領村民致富、建設村莊基礎設施等成了他們工作的重點。

二、村干部履行“雙重角色”的具體工作

在對L鎮村干部的各項日常工作進行數據統計的基礎上，下文將聯系村干部履行參加會議、接待上級領導、執行計劃生育、收繳稅費等政務，以及發展村莊經濟、帶領村民致富、建設村莊基礎設施、維護村莊組織等村務工作的實際行為，深入分析村干部的職能情況。

1.參加會議、接待上級領導。

根據表1統計數據可知，在實際的日常工作中，參加縣、鄉的各類會議，迎接各級政府的視察構成了村干部最為重視的工作內容。

（1）參加會議。

對楊村、李村、魯村、西村的村干部訪談后估算，主要村干部平均每年參加縣、鄉級會議為45次左右，大約每兩周一次。從會議的安排來看，年初的任務分派和年中、年末的總結匯報是必不可少的，還有一些與特定月份的專題工作有關。魯村主任說：“我經常到縣或鄉鎮開會，一般一個月兩次左右，平常我們村的幾個都一起騎摩托車去，遇到刮風下雨下雪，又趕不上汽車時，只好叫車子去，這一去一來的油錢都是自己掏腰包，有時開一天的會，午飯和晚餐都得我們自己解決?！背藚⒓痈骷墪h外，村里的主要干部也會時常碰個頭，就各項工作的展開進行商議。

（2）接待領導。

李村的會計道出了接待各級領導的奧秘：“對于一部分綜合實力強的村莊，接待好領導意味著更多的專項資金；而另一些資源匱乏的村莊更應讓上級高興，你想，如果連領導都不來了，這個村莊就很難有指望了?！?/p>

在接待的對象上，主要是縣、鄉的水利、交通、教育、土地、計生等部門，有時市一級的農業、科技、水利部門也會下鄉。從時間的分布來看，年初和年終的下鄉是例行的。而春暖花開時節，上級下村莊的“指導工作”就更為頻繁。羅村是典型的“空殼村”，村書記說：“村里就像家務人家一樣，來客人了要招待。上級要求零開支，這實際上是不可能的”。

2.計劃生育工作。

計劃生育工作處于“一票否決”的地位，超生一個意味著評先資格的取消。鎮里召開計劃生育專題會議，不僅婦聯主任參加，村書記、村主任、村會計也一一到場，足見村委會在此任務上的壓力及對其的重視程度。

隨著社會保障體系的不斷完善，人們的生育觀念已發生轉變，近十年來，計劃生育工作的難度逐步降低[2](p61-77)。L鎮各行政村的公共墻上，依稀可見“少生優生幸福一生”“實行計劃生育是公民的權利和義務”的宣傳標語。但超生現象卻無法根除。西村書記苦惱地說：“村民的保密工作做得很嚴，一般懷孕前三個月在家種田養胎，接著就寄住到親戚家里，等到臨盆的時候抱個娃娃回來，讓我們措手不及。還有在外打工的夫妻倆，過個兩年直接抱個孩子回來上戶口，說是要罰款，但2萬元罰款對于很多家庭來說已經不算什么了，值！這可苦了我們，一年到頭白忙活了”。

3.稅費收繳。

當前，稅費收取集中于水稻保險、農村合作醫療、房屋財產險等保險性費用。L鎮村民，水稻保險每年每畝上交30元，農保每年每人60元，房屋財產險每年每個家庭30元。按理說，對這些惠農保險，村民當會積極投保，然而事實遠非如此。“農村的合作醫療保險，每個人應繳納六十元，但是有些村民不愿意交，為了完成鄉鎮的指標，村委會不得不墊上。熟人熟事的，要得太厲害怕關系鬧僵，以后不好開展工作。”“保險應該是自愿的，可是鄉鎮要拿這個算我們的百分比，到年底算績效獎金”，很多村干部如是說。

4.發展村莊經濟，帶領村民致富。

2014年，L鎮農民人均年收入為4640元，處于溫飽有余而富裕不足的發展階段?！鞍l展經濟、共同致富”成了村干部與村民的共識。

土地流轉與發展農業專業合作社是各村較時興的兩種致富途徑。例如，2013年，L鎮武湖村的村干部在與村民協商后，決定對本村的土地實行平整，然后流轉給種糧大戶。依照土質，農戶取得每年350-500元的流轉費用。武湖村主任表示：“先前農民一年種養兩季水稻，除去生產資料，畝產純收入大概為1000元。這還是在風調雨順的情況下?，F在農民將土地流轉，平均一年400元的流轉費，加上打工的收入，半個月就能掙回全年的種植收入，還不用擔心旱澇災害。”

5.村莊基礎設施建設。

村莊基礎設施是農村經濟、社會、文化發展及農民生活必不可少的基礎性條件，包括村莊道路、鄉村環境、公共衛生等投入大，回報周期長，經濟效益小的公共設施。

在L鎮，一到干旱季節，各家農戶提著小型潛水泵灌溉自家田地，更有一些老人端著臉盆往自家田里澆水。

面對此種情形，絕大部分村干部認為是因為村民的自私自利。如楊村會計就說：“現在農民的思想就像一個碗一樣，在碗內的是‘我的’‘家庭的’，在碗外的就是‘別人的’‘事不關己’的。去年夏天，為了抗旱，我們幾個去外面集資了一萬元買水，安排村民們照看水渠，他們還像不情愿似的。農民素質差得很，沒有丁點兒集體觀念?！薄稗r民們都把生活垃圾倒入池塘，組織大家清理一下，除非肯給工錢，否則沒人肯動?！敝艽鍟浺脖г沟?。

6.村級組織建設。

在L鎮各村，黨支部的核心領導地位受到村民的普遍認可。村黨支書與村主任因“領導權”、“自治權”而發生的沖突很少見。2009年，首次采用由村民海選與黨員投票相結合的方式，選舉黨支書，以增強其民意基礎。

問卷調查的統計結果顯示，就民主生活會的召開頻率而言，三次及以上的村莊達到92.2%。建黨節的民主生活會是硬性規定，其他時間由各村根據需要決定。從會議商討的內容來看，接待領導的考察、土地流轉、土地承包是最多的，而執行計劃生育任務、收取稅費緊隨其后。這一分析驗證了表1中對村干部履行職能狀況的統計結果。

通過上述分析，我們發現，村干部在職能上依然充當國家代理人、村莊當家人的“雙重角色”。[1]參加會議、收取稅費、計劃生育等，是國家需要村干部在農村貫徹、落實的工作。不過，與免稅前相比，村干部代理的事情很少再與村民直接起沖突了。而發展集體經濟、興辦公共事業、帶領村民致富等村務工作也逐漸得到村干部的重視。與傳統的政策宣傳員、種田能手、村務組織者相比，村民對村干部的角色有更高的期許，不僅要求他們具備踏實肯干、勇于奉獻的工作作風，還希望他們能夠充當農民增收

的策劃者、市場形勢的預測者和信息技術的傳遞者。

三、現實境況：弱代理人、弱當家人

角色是與人們的社會地位、身份相一致的一整套權利、義務的規范與行為模式，是人們對具有特定身份的人的行為期望，它構成社會群體或組織的基礎。當前，村干部職能向村莊的逐漸轉向、干群關系的緩和，這些都是可喜的變化。然而，新形勢下的新情況、新問題，也給村干部的“雙重角色”造成困擾。他們呈現出怎樣的角色狀態呢？

首先，取消農業稅后，村級組織經濟資源的普遍匱乏，讓村干部“無力”當家。農業稅的取消是一把“雙刃劍”，它在促進農村社會穩定的同時，也導致村級組織因“經濟空白”而運轉困難。由此，村級組織權威失落，村干部權力收縮，村莊治理陷入困境。通過訪談得知，一方面，免除農業稅直接導致村里財源枯竭，興辦公共事業缺少資金，而“一事一議”的集資制度，難以在村里真正施行。

如2012年，L鎮新建村計劃把村西頭的幾個荒廢池塘連片平整、挖掘，以飼養名貴魚種。項目報批后，鄉鎮領導進行視察，肯定了這個致富想法，并答應給予四萬元的專項資金支持。2013年底，項目完工，有關部門卻遲遲不肯驗收，只批準了兩萬元?！澳阒溃F在從村民手里收錢，有多困難嗎？有錢的不愿意交，家里困難的就更不用說。這次好不容易在村里集資到三萬，但是政府說話不算話，搞個致富項目還欠下兩萬元的債務，這不是瞎折騰嗎？以后這種事情我們都不敢再干，資金不到位我就不做”。另一方面，村干部們普遍對報酬不滿，認為與他們日常完成的工作量相比，他們的工資太低，嚴重影響其積極性。另外，一些干部也抱怨，工資發放的不及時、上級的變向克扣、年終績效考評等因素導致他們實際拿到手的工資遠遠低于國家規定。

其次，村級組織正式動員能力的弱化。所謂正式動員是指依靠國家法律、政策、規范等正式權力和權威進行動員，其權威來源于國家的權力和支持，代表著國家的利益和要求。20世紀80年代初的聯產責任承包制改革及人民公社體制的解體，使得國家權力逐漸撤退。2006年，取消農業稅等相關政策的出臺，國家力量進一步退出村莊。缺乏國家力量支持的村級組織喪失了以前對村民的支配能力和動員能力。以至于L鎮李村書記因執行計劃生育任務與村民發生糾紛，被打送進醫院，鄉鎮也只是好言相勸，以息事寧人。由此，絕大多數村干部選擇多一事不如少一事，消極作為，既不積極行政，也不努力維護村民利益，而是扮演“弱代理人、弱當家人”的“雙弱”角色。

第三，是干群矛盾問題。如今村干部與村民的關系較之前的緊張狀態有所緩解，但遠未達到融洽的程度。許多村干部認為他們的工作壓力，主要來自村民。收取稅費、執行計劃生育、發展村莊經濟、建設村級組織等工作中所面臨的困境也是由于村民的不支持、不配合所致。L鎮西村干部面對超生現象，只能忍氣吞聲。村莊的民主生活會難以履行職能?！罢匍_民主生活會給村里造成了不小的負擔，我們村共56個村民代表，每次開會都要吃飯，每人一盒煙，要一千左右的開銷呀！”一些村干部無奈地表示，現在的村民較難“伺候”，一方面他們都贊成修路、裝路燈、挖水渠等公共服務工程，但他們希望能不向他們集資就把事情辦成；另一方面，村民獲取信息的渠道逐漸多樣化，對國家政策的了解比較透徹，如免稅前的搭車收費已經不可能。

最后，上級政府對村莊選舉的干預也妨礙了村干部角色的歸位。民主化向鄉村的推進使得鄉鎮無法直接委派村干部。而變向的宣傳造勢和任期中途對“不稱職”干部的撤換成為了培養“聽話”干部的主要方式。2010年10月，L鎮就以不稱職為由，撤換掉胡村、虎豹村、梅村的三位書記，代之以與鄉鎮經常走動的三位村民。丁村的黨員代表說：“召開選舉大會之前，鄉鎮的選舉辦會給我們一個名單，讓我們選哪個當村書記，我們就得照選不誤，否則連黨員的帽子都會被摘掉?！贝迕駛兤毡楸硎?，村干部人選早已內定，選舉只是走個形式，鄉鎮支持的候選人極少沒有被選上的。

村級經濟資源的缺失、組織權威的旁落、正式動員能力的弱化以及干群關系的不融洽導致村干部在國家代理人與村莊當家人的“雙重角色”間，不知如何行事，陷入巧婦難為無米之炊的窘境；[3](p271-307)與此同時，為了適應身處國家與農民夾縫之中的兩難困境，村干部會轉而采取兩頭應付的態度，既不能真正履行代理人角色，又難盡到當家人的職責，在兩者都不得罪的前提下，充當“弱代理人”“弱當家人”的“雙弱角色”。

四、“雙重角色”弱化的后果

取消農業稅后，國家不再向農民收取稅費，而且向農村轉移大量資源。轉移資源的辦法有兩種：一是糧食補貼、種子補貼、綜合補貼等資金直補到戶，一卡通；二是通過條條自上而下轉移，以項目制的形式建設農村公共品。項目制由鄉村申報，部門審批。村干部必須要有關系，善于跑項目，才可以獲得上級轉移資源進村。[4](p100-101)在自上而下通過條條轉移資源的過程中，逐漸形成一個新的鄉村利益共同體。在這個共同體中，村干部在庇護—附庸利益網絡的籠罩下，表現出強烈的自我利益化傾向。

2010年，國家修建一條從武漢到麻城的高速公路，途經L鎮的肖村，村民因為農田被壓占，獲得每畝9000元的補償款。一些熟悉國家補償標準的村民認為自己的權益被侵犯，要求鄉鎮補齊差額，鎮政府拒不理會。肖村村民上訪到市政府，經查，是鄉鎮與村委會以土地管理費的名義，均分了其余每畝4000元的補償款。

還有一些村干部利用村務不夠公開、村財鄉管的行政特點，侵吞村民的集資款。如，楊村村民就對抗旱集資的款項使用心存疑慮，“誰知道是多少錢，他們不可能把集資到的錢都交到村里，貪污了不少”。村干部對此表示，自己在外辛辛苦苦集資回來的錢，挪用一點兒也很正常。

總之，村干部在“雙弱”角色狀態下呈現的“漁利人”特征在村民中造成很大的反響，是導致當前干群沖突的主要因素。

五、結語

長久以來，村干部的角色研究一直受到學界的關注。他們或從“國家—社會”的關系視角，將其行為特征概括為“國家經紀人”[5](p107-110)“弱監護人”[6](p53-60)“邊際人”[7](p78-85)，或從“過程—事件”的微觀視角，探討突出事件中的村干部行動邏輯，而少有學者對日常工作中村干部角色的考察。

本文的研究表明，20世紀80年代以來，國家權力從鄉村的逐漸撤退，導致村級組織正式動員能力的弱化；取消農業稅后，村級組織出現經濟資源的普遍匱乏，讓村干部“無力”當家；干群關系的矛盾問題以及上級政府對村莊選舉地變向干預等，都造成村干部偏離國家代理人與村莊當家人的雙重身份，呈現出“雙弱”的角色狀態。村干部在向上訴苦、向下叫屈的幌子下，隱匿個人意圖，利用一切可能的機會充當“漁利人”。

這意味著20世紀50年代已完成的“政權下鄉”重新成為一個問題。本應為政府和農民所依賴的村干部卻反而成為雙方既不能有效依賴，又不能有效約束的自在性力量。如果任其角色變異的發展，后果可想而知。

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責任編輯 周剛

F320.2

A

1003-8477（2016）01-0069-05

王惠林（1989—），女，華中科技大學馬克思主義學院博士研究生。洪明（1955—），女，華中科技大學馬克思主義學院教授，博士生導師。

2015-2016年度華中科技大學自主創新基金（0118408035）。