供給側改革的短期沖擊與問題研究

林毅夫

（北京大學，北京100871）

供給側改革的短期沖擊與問題研究

林毅夫

（北京大學，北京100871）

中央經濟工作會議提出2016年經濟工作的五項任務，即去產能、去杠桿、去庫存、降成本和補短板。這五個方面的任務，總結成一句話，就是在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側的結構性改革。

這樣的政策方向根植于我國經濟面臨的最大挑戰，也就是從2010年開始經濟增長速度一直下滑至今。這次經濟下滑的時間之久，是改革開放以來絕無僅有的，而且繼續下滑的壓力還很大。要擺脫經濟下滑的困境，需要分析清楚經濟下滑的原因。

國內和國際上普遍的看法是這一周期的經濟下滑源于我國經濟的體制機制問題以及增長方式問題，同時也跟2008年國際金融危機之后所采取的4萬億元反周期措施有關。

下面就此問題談幾點個人看法。

一、我國經濟下滑的主因是外部性與周期性因素

我國作為一個發展中的轉型國家，肯定有很多體制機制、發展模式的問題需要解決。同時，2008年之后推行的4萬億元刺激政策，由于是對突發危機的反應，肯定也有不少疏忽和可以改進的地方。這些不能否認。但是，2010年以來我國經濟下滑的主因是外部性與周期性因素。這個結論建立在國際比較的基礎上。

首先，比較我國和同一時期處于同一發展程度國家的總體表現。巴西2010年經濟增速是7.5%，而2014年是0.4%，同樣出現經濟下滑，且下滑幅度比我國還大。印度2010年經濟增速為10.3%，2014年是7.4%，似乎比我國高0.1個百分點。實際上，印度經濟增速比我國低。一方面，2012年印度經濟增速只有5%，而我國是7.7%。從2010年到2012年，印度經濟下滑的幅度比我國還大，只是更早觸底反彈。另一方面，印度在2012年修改了經濟增速的核算方法，讓當年的經濟增速增加了將近兩個百分點。如果把那兩個百分點去掉，2014年印度經濟增速不到6%。這些與我國處于同樣發展程度國家的經濟下滑幅度比我國還要大，所以不能說我國經濟下滑是我國經濟體制機制和增長方式造成的。

其次，比較我們和同一時期高收入、經濟表現一向比較好的國家和地區，如韓國、新加坡和中國臺灣。韓國2010年經濟增速是6.5%，2014年只有3.3%；新加坡2010年經濟增速是15.2%，2014年只有2.9%；中國臺灣2010年經濟增速是10.8%，2014年只有3.5%。這些高收入、經濟表現一向比較好的經濟體，按理說其體制機制、增長模式都沒有多大的問題，但是它們在同一時期也出現經濟下滑，而且下滑的幅度同樣比我們還大。

從上述兩類國際比較的結果上看，我國經濟下滑更多是外部性與周期性因素造成的。

二、抑制消費或投資的供給側改革需要把握好時機

作為一個發展中國家、轉型中國家，我們的體制機制問題不能回避，在經濟工作當中，確實要堅定信心，推動各種改革。但是，當外部性與周期性的因素是經濟下滑的主要原因的時候，在推動一些必要的體制機制結構性改革的同時，也一定要有穩增長、反周期的措施。

如果沒有這些措施，經濟下滑就可能造成就業問題與銀行不良貸款問題。就業問題會影響社會穩定，銀行不良貸款問題會影響金融安全。這些問題的發生不利于體制性、機制性或結構性的改革，因為當危機發生的時候，政府所采取的措施往往與所需要的改革不一致。中央經濟工作會議對2016年定的總調子是，在適度擴大總需求的同時，再去加強供給側的結構性改革。這句話一定要深入了解。

供給側的結構性改革長期來看肯定是好的，需要考慮的是其短期影響，因此要有輕重緩急。對那些能夠在短期增加消費需求或增加投資需求的改革措施，應該優先推行；對那些在短期可能是抑制消費需求或者投資需求的改革措施，需要掌握好政策推行的時間點。

三、擴大總需求必須以投資為主

在穩增長、適度擴大總需求的措施當中，到底應該以消費為主還是應該側重投資，前段時間國內有很多爭論。不少學者認為，我國過去的經濟增長方式是投資拉動的，而這種增長方式是不可持續的。也有不少學者把當前的經濟困境歸結為2008年4萬億元刺激政策的后遺癥，認為以投資作為反周期措施是不可行的。這兩種觀點匯總起來就是說中國應該將投資拉動的經濟增長方式改為消費拉動。

我認為消費是經濟發展的目標，但是消費的持續增長來自消費者收入的持續增長，而收入增長來自勞動生產力水平的提高，或者交易費用的降低。提高勞動生產力水平的前提是技術不斷創新、產業不斷升級。另外，降低交易費用的前提是改善基礎設施。無論是技術創新、產業升級還是改善基礎設施，都需要投資。所以我認為在適度擴大總需求的措施中，應該以投資為主，前提是投資必須能夠提高勞動生產力水平，或者能夠降低交易費用。

四、補短板的投資不會造成產能過剩

國內學界、輿論界在相當長的時間內將投資等同于產能過剩。如果在已經出現產能過剩的部門增加投資，那當然會加重產能過剩；但是如果投資在短缺部門，那就不會加重產能過剩。2014年我國制造業的工業制品進口就有1.3萬億美元，這些是我國不能生產或產出質量不高的，所以才需要進口。如果在這方面進行產業升級、技術改造的投資，就是補短板。從基礎設施角度看，我國與其他發展中國家相比還很不錯，但是在北京等大城市，地下管網還是短缺的。城鎮化也是一個短板，我國現在城鎮化率只有54%，而發達國家普遍達到80%以上。

產能過剩現在大部分集中在建筑行業，如鋼鐵、水泥、平板玻璃和電解鋁等。如果投資用來補短板，提高勞動生產力，改善生產技術，降低交易費用，消除基礎設施瓶頸，那不僅不會造成過剩產能，而且還可以消化鋼鐵、水泥等國內現有過剩產能。

五、從動態角度看投資不會擠壓消費

反對以投資來拉動經濟增長的一個理由是，投資會擠占消費。這種觀點沒有納入動態視角。如果投資能夠提高生產能力或者降低交易費用，那就不僅不會擠占消費，還可以提高居民收入和居民消費。

從實際數據來看，投資增長快的時候消費增長也快，投資增長慢的時候消費增長也慢。2011年以前的投資增速高于長期平均增速，2012年以后的投資增速低于長期平均投資增速。消費增速則有類似的情況。

一般居民關心的不是消費占GDP比重的大小，而是消費的增長。只要投資是有效的，就會創造價值、提高勞動生產力水平、增加就業，居民收入就會增長，自然消費就會增長。反過來講，如果沒有投資或者投資下降，就業機會就比較少，勞動生產力的提高就會比較慢，這種情況下的消費增速就會降下來。

六、反周期的基礎設施投資沒有擠占民間投資，社會回報可觀

投資主要包括兩個部分：基礎設施投資和產業投資。產業投資應該以企業為主。如果要通過政府投資來擴大總需求，投資對象應該集中于基礎設施。不少人反對政府進行基礎設施投資，主要原因是政府對于基礎設施的投資會擠占民間投資以及基礎設施投資的低回報率。

首先看政府對基礎設施的投資是否擠占了民間投資。2008年政府進行4萬億元投資，同時期民間投資非常低。究竟是因為民間投資意愿非常低，政府為了適度擴大需求才去做基礎設施投資；還是因為政府擴大了基礎設施投資，造成民間投資非常低？答案很顯然是因為民間投資意愿非常低，政府才去做基礎設施投資。

其次看基礎設施投資回報率低的問題。基礎設施投資回報率低有兩個方面的原因：一是投資期限長，回收期也長，可能有四五十年。如果要求與普通投資一樣的回報率，基礎設施投資就會變成暴利。二是基礎設施投資具有正的外部性，但很難對外部性的收益直接收費。如果給民間來做，除非政府賦予其壟斷地位，否則民間不會投資。如果基礎設施讓民間來壟斷，從投資者角度來看是合適的，但是從整個經濟發展角度來看又是不合適的。1980年代以來，包括世界銀行等很多國際機構都倡導民間投資基礎設施，結果發現民間愿意投資的基礎設施只有移動通信。這是因為移動通信具有自然壟斷的地位，而且容易收費。因此，基礎設施投資，尤其是消除增長瓶頸的基礎設施投資，應該由政府來做。

我從2009年就開始倡導，如果基礎設施建設的責任是政府，那么最好的投資時間是經濟下行的時候。這樣一方面可以創造需求、穩定增長、增加就業，另一方面投資成本最低，可以達到一石二鳥的目的。反過來講，如果在經濟發展非常好的狀況下去做基礎設施投資，可能造成經濟過熱、成本過高。這個觀點自我提出以后在國際上已經逐漸成為主流共識。

七、國內學界不應照搬西方，要有理論創新

國內學界一般拿國外的經濟學理論來看待我們的經濟政策，比如將過去的經濟政策歸結為需求側的政策、凱恩斯主義的政策等；而當中央出臺新政策要求加強供給側的結構性改革時，又說中國拋棄凱恩斯主義，擁抱供給學派了。

我覺得這兩種看法都不正確。凱恩斯主義主張的是“挖個洞、補個洞”或發失業救濟這種短期能提高需求但長期不增加勞動生產力的政策。供給學派的措施主要是通過降低稅率來提高投資積極性，是1980年代美國里根總統執行的政策主張。里根總統被認為是推動新自由主義的主要領導人，供給學派完全反對產業政策，他們認為不應該針對某個產業去制定政策，應該采用普遍減稅的方式。

我國推行的積極財政政策不是凱恩斯主義，而是超越凱恩斯主義，把需求和供給的增加結合起來的措施。我們的基礎設施投資確實在短期提高了需求，但主要用于改善交通，能夠消除增長瓶頸、降低交易費用、提高經濟競爭力。這一點在發達國家可能做不到，因為發達國家基礎設施普遍是比較完備的，缺乏大規模投資的空間，它們在財政刺激下所做的基礎設施，確實主要是“挖個洞、補個洞”。

我國現在講著力加強供給側的結構性改革，確實是因為還有很多短板。但是我們跟發達國家不一樣，發達國家推行供給學派的政策時是反對產業政策的，而我們現在希望宏觀政策要穩、產業政策要準，我們要有產業政策。發達國家產業政策不是沒有，而是比較難做。其產業和技術處于世界最前沿，再進步的話就需要新的技術發明和新的產業誕生。發展中國家有相當多的產業升級實際上在發達國家已經完成，這就是為什么政府應當因勢利導鼓勵短板產業的發展。

所以，我國過去的政策不是凱恩斯主義的政策，現在的政策也不是供給學派的政策。我們應該結合我國的實際狀況，有自己的理論創新，分析清楚我國經濟的當前問題和未來機會，然后決定政策該怎么做比較好。任何一個國家都會遭遇到國際經濟形勢沖擊或周期性下滑，此時都應該有反周期的措施。發達國家的反周期措施很難跟促進增長的措施結合在一起的，而發展中國家可以做到這一點。發達國家的理論和政策是根據它們的發展階段、產業特性提出的，我們作為發展中國家，不要用發達國家的理論來套我們當前的問題，否則會帶來很大的誤讀。

（林毅夫，世界銀行前高級副行長兼首席經濟學家、全國政協常委、全國工商聯副主席、國務院參事、北京大學國家發展研究院名譽院長、北京大學新結構經濟學研究中心主任。）