如何理解供給側結構性改革

盧鋒

（北京大學，北京100871）

如何理解供給側結構性改革

盧鋒

（北京大學，北京100871）

結構性改革新政不同尋常

依據官方會議新聞稿，2003年以來歷年中央經濟工作會議部署來年工作任務，最少5項最多8項，前三項為決策層最看重。2003—2012年10年間要務之首一直是有關加強改善宏觀調控內容。第二項有9年部署“三農”政策，另外1年是結構調整。第三項有9年部署結構調整，1年是“三農”政策。十八大之前經濟政策重視“結構調整”，不過“宏觀調控”與“三農”政策處于更優先地位。

十八大以后決策層經濟政策方針即隨形勢演變呈現動態演變趨勢。例如2013年與2014年中央經濟工作會議設定前三項政策要務，有關“保證糧食安全”“保持經濟穩定增長”較多體現出延續性，“防控債務風險”“轉變農業生產方式”“發現培育新增長點”等，則更多體現經濟周期與結構調整在政策層面上的反映。

2016年政策重心進一步調整。2015年12月18—21日中央經濟工作會議全面闡述“五大政策支柱”，專門部署全面深化改革與擴大雙向開放工作，確認“要在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革”，部署主要抓好“去產能、去杠桿、去庫存、降成本、補短板”五大任務。

中國經濟的雙重調整

為什么近年中國經濟政策重心明顯轉變？如何理解供給側結構性改革新政內涵？中國經濟決策以聯系實際與問題導向為原則。目前中國經濟處于新一輪周期與結構調整關鍵階段，結構性改革是主要借助市場機制推進周期與結構雙重調整的關鍵舉措，有望發揮助推新周期與新結構破繭而出的“助產士”作用。

從改革開放以來經濟周期漲落背景看，中國經濟目前處于第四次下行調整底部。由于擴張期產能過剩形成背景不同、通脹形成機制不同、失衡調整路徑不同，本輪調整時間更長難度更大。結構調整也面臨新挑戰。要素價格上升與本幣實際升值“內擠外壓”倒逼勞動密集型行業轉型，需培育足夠體量的新增長動能才能走出低谷。鋼鐵等重工業部門集群外延擴張接近峰值，它們在早先下行調整階段先行回升推動周期轉換主引擎功能顯著弱化。

不過本輪雙重調整也存在有利條件。一是近年就業與民生形勢總體平穩，工資與居民消費維持可觀增長。二是貿易條件持續改善，2012—2014年貿易條件指數值提升20%，考慮貿易條件后2012—2014年“國內總收入（GDI）”增速分別為8.6%、7.9%、8.1%。三是借助發展階段優勢，十多個中西部省區市經濟增速高于全國中位數，3億—4億人口區域“彎道追趕”有助于“區域協調發展”。

過去幾年調整周期失衡與推動結構轉變總體取得階段性成效，然而目前仍處于雙重調整最困難階段，走出調整隧道最深部位仍需更大努力。結構性改革有望對完成雙重調整并向新周期與新結構轉換產生牽引推動作用。

改革新政破解調整難題

首先，結構性改革新政意在疏通退出環節以實現“去產能”目標。市場經濟環境下消化產能過剩需綜合利用幾個環節機制性手段：一是過剩部門價格較大幅度下降倒逼調減產能，二是過剩部門投資較大幅度回落抑制產能增量，三是部分難以自生企業有序退出完成存量調減。近年前兩個環節調節取得明顯效果，然而打通退出環節面臨較多困難。

不同于早先主要通過限制投資或利用行政手段“關停并轉”治理產能過剩，結構性改革意在通過兼并重組、破產清算、市場出清等方式疏通“有序退出”路徑。為實現市場化“去產能”目標創造必要政策條件，中央經濟工作會議要求依法為實施市場化破產程序創造條件，加快破產清算案件審理。提出和落實財稅支持、不良資產處置、失業人員再就業和生活保障以及專項獎補等政策。

其次，降成本組合措施有助于實現促調整與穩增長目標。不同于早先討論企業減負時主要強調融資難、融資貴與降低融資成本，結構性改革推出“組合拳”降低企業成本，其中降低制度性交易成本、降低企業稅費負擔、降低電價和物流成本等內容特別具有針對性。以降低企業稅費為例，世界銀行提供190多個國家社保繳費占利潤比例數據顯示中國排在第11位。我們在地方調研看到局部情況也顯示降低企業電價和物流成本勢在必行。

再次，長短期政策配合化解房地產過量庫存。為達到此目的，可把新型城鎮化長期結構目標與房地產去庫存周期調整目標結合起來。提高戶籍人口城鎮化率、加快農民工市民化、公租房受益范圍擴大到非戶籍人口等，以上舉措可為房地產“去庫存”注入新機制新活力。新政鼓勵房地產開發企業順應市場規律調整營銷策略適當降價，明確要求“取消過時的限制性措施”也可圈可點。

最后，防范化解金融風險為實現調整目標提供保證條件。我國目前面臨兩類金融風險上升壓力：一類是擴張期失衡因素傳導外化為金融風險，表現為近年銀行系統不良貸款率增長和市場信用違約事件發生。另一類是近年一些實質具有龐茲融資屬性的商業模式，以金融創新等概念包裝流行發展成為新金融風險源。借助互聯網金融的滲透力，這類融資在較短時間內竟擴大到百億元量級規模。新金融風險滋長繁衍速度更快、潛在沖擊更大，尤其需要我們加以重視并專門應對。

結構性改革內涵與建議

基于上述觀察，可以看出結構性改革包含減稅與放松管制等激發市場活力的政策，然而不應將其與經濟學供給學派簡單畫等號。結構性改革包含“產業政策要準”多方面內容，然而也不是要回到主要借助產業政策調結構的傳統做法。因為市場經濟環境下結構演變最終是由市場機制決定的，政府需更好地發揮拾遺補闕或補短板作用。結構性改革與適度擴大總需求相互配合，并非放棄或否定市場經濟條件下的總需求管理與逆周期調節。

就其實質而言，供給側結構性改革是遵循經濟周期與結構調整內在規律，針對我國經濟發展的現實矛盾與問題，利用市場機制助推雙重調整所采取的關鍵舉措。結構性改革是貫徹落實十八屆五中全會精神的重要部署，也是貫徹十八屆三中全會改革方針與探索“科學的宏觀調控”的重要實踐，是中國面臨后危機時期經濟困境的應對求解之道。

就此提出幾點探討性建議：一是需重視保障退出企業的普通員工利益，市場出清與企業退出應優先妥善解決拖欠員工薪酬以及其他歷史遺留問題。二是可加快推進農地體制改革，賦予農民宅基地流轉權，以更好地實現房地產去庫存與扶持新市民城市化目標，并為農民財產性收入增加創造合理的政策條件。三是在目前面臨糧食第四次相對過剩形勢下，應當因勢利導地把糧食和農業政策調整作為結構性改革的有機內容。四是對超預期小概率事件沖擊要未雨綢繆。

改革初期調整“退夠”的啟示

針對早先過度擴張帶來的國民經濟總量與結構失衡問題，1979年中國決策層決定用兩三年時間實施經濟調整。然而當時對調整政策必要性認識不一致，有觀點擔心實施調整方針會耽誤經濟發展的大好時光，造成調整方針貫徹落實不力。

1980年11月陳云力挺調整方針。他回應“耽誤時間論”說：鴉片戰爭以來耽誤了多少時間，現在耽誤三年時間有什么了不得。他明確指出“調整意味著某些方面的后退，而且要退夠”，調整后“會站穩腳跟，繼續穩步前進”。鄧小平也強調“如果不調整，該退的不退或不退夠，我們的經濟就不能穩步前進”。

中央高層由此凝聚調整共識。調整“退夠”方針實施以后，1981年中國經濟增速回落到5.2%。然而由于較好地化解了早先宏觀經濟過度擴張帶來的失衡問題，同時大力推進改革開放政策，中國經濟在1982—1988年迎來前所未有的高增長。

今天中國經濟與改革開放初期相比較已發生翻天覆地的變化，政策方針不能再是“退夠”而是要穩中有進。與改革破冰期探索比較，在特定短期內需準備接受較低增長率并著力解決周期與結構失衡的矛盾，通過供給側改革為未來可持續高增長創造條件的決策理念沒有變。在這個意義上，今天結構性改革與改革初年調整決策具有傳承性。

（盧鋒，北京大學國家發展研究院教授、北京大學中國宏觀經濟研究中心主任。）