京津冀大氣污染法律聯(lián)防聯(lián)控的實(shí)施困境及對(duì)策

任鳳珍，高桂林，蔣北辰

(1.河北地質(zhì)大學(xué) 社會(huì)科學(xué)部，河北 石家莊 050031；2.首都經(jīng)貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，北京 100070；3.河北地質(zhì)大學(xué) 組織部，河北 石家莊 050031)

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京津冀大氣污染法律聯(lián)防聯(lián)控的實(shí)施困境及對(duì)策

任鳳珍1，高桂林2，蔣北辰3

(1.河北地質(zhì)大學(xué) 社會(huì)科學(xué)部，河北 石家莊 050031；2.首都經(jīng)貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，北京 100070；3.河北地質(zhì)大學(xué) 組織部，河北 石家莊 050031)

霧霾為主的區(qū)域復(fù)合型大氣污染是京津冀地區(qū)目前乃至今后一段時(shí)間內(nèi)所面臨的主要大氣污染問題，而這一問題是我國現(xiàn)行“屬地”特征的環(huán)境管理制度無法解決的。新的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了國家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，京津冀地區(qū)也已不同程度地進(jìn)行了聯(lián)防聯(lián)控的法律實(shí)踐，但也存在諸如指導(dǎo)原則不明確、職責(zé)定位混亂、制度失效、資金缺乏保障和缺乏區(qū)域利益平衡措施等問題，需要有針對(duì)性的解決對(duì)策。

京津冀；大氣污染；聯(lián)防聯(lián)控；困境

一、京津冀大氣污染法律聯(lián)防聯(lián)控現(xiàn)狀分析

國務(wù)院辦公廳于2010年5月11日轉(zhuǎn)發(fā)了環(huán)境保護(hù)部等九部委共同制定的《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作 改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)。該《指導(dǎo)意見》是國務(wù)院針對(duì)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制定的首個(gè)綜合型、管控型行政規(guī)章，標(biāo)志著我國的大氣環(huán)境治理工作進(jìn)入了新的發(fā)展階段。而它最顯著的特色就是硬性導(dǎo)向與軟性導(dǎo)向相結(jié)合，有利于發(fā)揮各地方的靈活性和積極性，將“增強(qiáng)區(qū)域環(huán)境保護(hù)合力”作為指導(dǎo)思想，以到2015年構(gòu)建起“五個(gè)統(tǒng)一”①的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制作為工作目標(biāo)。它將為《大氣污染防治法》修訂時(shí)增設(shè)專門的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控條款做鋪墊，同時(shí)也為今后在其它相關(guān)部門法中和地方法規(guī)、規(guī)章中增設(shè)符合我國以及地方大氣污染防治現(xiàn)狀的規(guī)范奠定基礎(chǔ)。因此，不可否認(rèn)的是“聯(lián)防聯(lián)控”制度的出現(xiàn)，在現(xiàn)階段的確為在地方性法規(guī)或規(guī)章缺失的情況下治理大氣污染提供了一個(gè)較為有效的方式。[1]

2012年12月5日，環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)。該《規(guī)劃》提出了五項(xiàng)創(chuàng)新機(jī)制，即聯(lián)席會(huì)議制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)會(huì)商機(jī)制、信息共享機(jī)制、聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制、預(yù)警應(yīng)急機(jī)制等，這些機(jī)制為推動(dòng)各省(區(qū)、市)迅速有效地開展“聯(lián)控”提供了政策保障，具有突破性意義。[2]

國務(wù)院又于2013年9月10日公開發(fā)布了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡(jiǎn)稱大氣“國十條”)，[3]提出治理大氣污染要“突出重點(diǎn)、分類指導(dǎo)、多管齊下、科學(xué)施策，把調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和保護(hù)環(huán)境生態(tài)結(jié)合起來，用硬措施完成硬任務(wù)，確保防治工作早見成效，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)”。[4]

為貫徹落實(shí)《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》和《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，發(fā)改委、能源局、環(huán)保部于2014年3月24日發(fā)布了《能源行業(yè)加強(qiáng)大氣污染防治工作方案》(以下簡(jiǎn)稱《工作方案》)，以期能夠促進(jìn)能源行業(yè)與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展，切實(shí)改善大氣環(huán)境質(zhì)量。[5]

我國新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第二十條明確規(guī)定：“國家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一的防治措施。”

此外，國務(wù)院法制辦公室于2014年9月公布的《大氣污染防治法(修改草案征求意見稿)》中，設(shè)專章規(guī)定了大氣污染重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵭新?lián)防聯(lián)控。

《指導(dǎo)意見》的出臺(tái)為大氣污染防治領(lǐng)域?qū)俚毓芾砼c區(qū)域協(xié)作的有效結(jié)合提供了政策方面的保障。《規(guī)劃》則進(jìn)一步明確了建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的具體要求。[6]而大氣“國十條”的公布,宣告了我國在大氣污染防治問題上正在走一條屬地管理與區(qū)域協(xié)作相結(jié)合、總量控制與質(zhì)量改善相統(tǒng)一的大氣污染防治道路。《工作方案》為加強(qiáng)能源總量控制、保障清潔能源供應(yīng)、轉(zhuǎn)變能源發(fā)展方式奠定了制度基石。[7]《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制的規(guī)定是對(duì)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的最新方向性指引。而《大氣污染防治法》的即將修訂則為大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的未來立法指明了方向。

二、京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的實(shí)施困境

(一)缺乏合宜的指導(dǎo)原則

大氣污染聯(lián)防聯(lián)控長效法律機(jī)制的構(gòu)建，迫切需要一個(gè)合宜的能夠指明前進(jìn)方向的指導(dǎo)思想，但現(xiàn)有的法律法規(guī)文獻(xiàn)包含大氣污染聯(lián)防聯(lián)控法律機(jī)制之指導(dǎo)思想的唯有《指導(dǎo)意見》。2010年頒布的《指導(dǎo)意見》指出，大氣污染聯(lián)防聯(lián)控法律機(jī)制的指導(dǎo)思想為“以增強(qiáng)區(qū)域環(huán)境保護(hù)合力為主線，以全面削減大氣污染物排放為手段，建立統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評(píng)估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制”。如是規(guī)定的指導(dǎo)思想存在兩個(gè)嚴(yán)重問題：一是大氣污染聯(lián)防聯(lián)控法律機(jī)制中的環(huán)保部的角色定位過高，這與環(huán)保部實(shí)際能夠行使的權(quán)力不匹配。不可否認(rèn)的是，環(huán)保部的全力參與對(duì)于落實(shí)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制具有重要意義，但當(dāng)下的環(huán)保部并不具有統(tǒng)御區(qū)域內(nèi)各行政主體開展聯(lián)防聯(lián)控工作的能力。無論是在聯(lián)席會(huì)議下建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，還是通過區(qū)域聯(lián)席會(huì)議制定的法律規(guī)范來指導(dǎo)各地方政府行事，都是環(huán)保部難以擔(dān)負(fù)的重任。二是指導(dǎo)思想太過于強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一的理念，而忽視了區(qū)域內(nèi)各子單元的差異性。大氣污染聯(lián)防聯(lián)控需要區(qū)域內(nèi)各行政主體的協(xié)同行動(dòng)，但基于各地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、大氣污染現(xiàn)狀、空氣質(zhì)量治理等方面的差異性，不能一味地只強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一，還應(yīng)充分考慮個(gè)體的差異性并在制度安排中具體體現(xiàn)出來。

(二)職責(zé)定位混亂

當(dāng)前,我國的環(huán)境管理機(jī)制具有非常強(qiáng)的屬地特征，環(huán)境管理行政單位與傳統(tǒng)的行政區(qū)劃具有高度一致性。這源于我國《環(huán)境保護(hù)法》第十六條之規(guī)定，該條文規(guī)定了各級(jí)地方人民政府對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境負(fù)有采取措施改善環(huán)境的責(zé)任。由此可知，我國環(huán)境管理方式采用了傳統(tǒng)的屬地管理模式。區(qū)域大氣污染治理實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控就是要突破傳統(tǒng)屬地管理的固有局限，聯(lián)動(dòng)形成區(qū)域合力，以增強(qiáng)區(qū)域大氣環(huán)境保護(hù)能力。但由于《指導(dǎo)意見》只是綱領(lǐng)性地提出要增強(qiáng)區(qū)域環(huán)境保護(hù)合力，并沒有規(guī)定區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控職能部門的職責(zé)分工問題。由此帶來的問題是區(qū)域內(nèi)大氣污染治理政出多門、職責(zé)不清、聯(lián)動(dòng)乏力，常常陷入過去“各自為戰(zhàn)”的不利局面。

(三)主要制度失效

中央出臺(tái)了《指導(dǎo)意見》，各地為落實(shí)《指導(dǎo)意見》相繼出臺(tái)了實(shí)施方案，由此創(chuàng)設(shè)了很多具有建設(shè)性的制度，如優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、加大重點(diǎn)污染物防治力度、加強(qiáng)能源清潔利用、完善區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)管體系、加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)等，但上述制度并未發(fā)揮其應(yīng)有的效用。主要是因?yàn)檫@些制度內(nèi)容規(guī)定于《指導(dǎo)意見》和各省實(shí)施方案中，法律效力太低，內(nèi)容也較籠統(tǒng)，無法指導(dǎo)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的細(xì)節(jié)工作，最終只能流于形式而無法落實(shí)。

(四)資金缺乏保障

我國沒有從法律層面上對(duì)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控資金來源和配套保障進(jìn)行規(guī)定。大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作中的區(qū)域監(jiān)測(cè)、調(diào)查評(píng)估、預(yù)警預(yù)報(bào)等階段投入的人力、物力以及對(duì)專業(yè)人員的培訓(xùn)、對(duì)設(shè)備的維護(hù)等需要大量的資金投入。可以說大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作的每個(gè)階段都離不開資金的投入。大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作資金是由中央政府下?lián)苓€是由地方政府承擔(dān)？區(qū)域內(nèi)各地政府均攤出資還是比例出資？我國現(xiàn)有的法律、政策文件并沒有對(duì)上述問題給出回答。由此，區(qū)域內(nèi)個(gè)別地方政府消極應(yīng)對(duì)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的原因可想而知。

(五)缺乏區(qū)域利益平衡措施

聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域內(nèi)，各地方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、大氣污染程度等方面存在差異性。為落實(shí)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、實(shí)現(xiàn)區(qū)域空氣質(zhì)量的整體改善，區(qū)域內(nèi)的高消耗、高污染城市必然要犧牲一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)，逐步與區(qū)域內(nèi)的其他城市實(shí)施統(tǒng)一的大氣污染物減排標(biāo)準(zhǔn)，而現(xiàn)有的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控法律機(jī)制缺乏必要的利益平衡措施，嚴(yán)重阻礙了區(qū)域內(nèi)各城市參與大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的熱情與力度。

三、京津冀大氣污染法律聯(lián)防聯(lián)控的對(duì)策

清潔空氣具有不可替代的生態(tài)價(jià)值，京津冀應(yīng)以保護(hù)清潔空氣的生態(tài)價(jià)值為根本目的，相應(yīng)體現(xiàn)在指導(dǎo)思想上，即以大氣環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的理念來指導(dǎo)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作，并以此為立法、執(zhí)法和司法的指導(dǎo)思想，保障清潔空氣生態(tài)、社會(huì)以及經(jīng)濟(jì)效益的充分發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)大氣環(huán)境保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展。具體而言：

(一)法律要明晰公權(quán)力主體的權(quán)力和義務(wù)，使社會(huì)資源配置達(dá)到最優(yōu)

現(xiàn)代社會(huì)中，公民和法人普遍謀劃長期經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、從事財(cái)富積累的兩個(gè)前提是：第一，公民和法人的所有權(quán)被社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定地承認(rèn)和保護(hù)；第二，公民和法人的努力程度可獲得與之相對(duì)稱的預(yù)期效益。在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控領(lǐng)域同樣如此，治理大氣環(huán)境既是各級(jí)人民政府的權(quán)力，同時(shí)也是他們的法定義務(wù)。大氣污染聯(lián)防聯(lián)控實(shí)行權(quán)力(權(quán)利)、義務(wù)(責(zé)任)法定原則，既能有效增加大氣環(huán)境治理聯(lián)控工作的透明度，也能實(shí)現(xiàn)各級(jí)地方政府權(quán)力和義務(wù)的長期明確性。法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下，實(shí)行大氣污染聯(lián)防聯(lián)控主體的權(quán)力、義務(wù)法定化不僅可以降低聯(lián)防聯(lián)控的運(yùn)行成本，而且可以提高大氣環(huán)境的治理效率。一則由于公權(quán)力主體的權(quán)力、義務(wù)內(nèi)容明確，各方可以事先確定聯(lián)防聯(lián)控統(tǒng)一行動(dòng)過程中的風(fēng)險(xiǎn)值，進(jìn)而降低地方政府間的談判成本。二則公權(quán)力主體之權(quán)力、義務(wù)的種類和內(nèi)容確定，能使社會(huì)公眾對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督簡(jiǎn)便易行，進(jìn)而降低實(shí)施過程中的監(jiān)督成本。因此，法律應(yīng)明晰大氣污染聯(lián)防聯(lián)控公權(quán)力主體的權(quán)力和義務(wù)，使社會(huì)資源配置達(dá)到最優(yōu)。

(二)法律供給要與社會(huì)對(duì)法律的有效需求相一致

法律供給要與社會(huì)對(duì)法律的有效需求相一致。鑒于今年可能修訂完畢的《大氣污染防治法》用部分條文創(chuàng)設(shè)了大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，屆時(shí)勢(shì)必會(huì)掀起一股新的地方相關(guān)立法潮流。然而，法律不是無源之水，任何一項(xiàng)立法要想成為良法都必須源于社會(huì)的實(shí)際需求。滯后立法或超前立法由于沒有社會(huì)實(shí)際需求，會(huì)導(dǎo)致守法成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出私力救濟(jì)和無法狀態(tài)時(shí)的花費(fèi)，此時(shí)法律的單位交易成本極高，超出了公眾的承受力，人們對(duì)這項(xiàng)法律的需求就會(huì)蕩然無存，在法律實(shí)施效果上就會(huì)呈現(xiàn)出有法難依或有法不依的局面，立法必然以失敗為結(jié)局，據(jù)此作出的司法判決也會(huì)成為一紙具文，進(jìn)而滋生社會(huì)違法數(shù)量多和法律執(zhí)行難等問題。因此要想增加大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的法律消費(fèi)量(執(zhí)法和守法消費(fèi)量)，就必須降低守法的交易難度和法律供給的單位價(jià)格，以期實(shí)現(xiàn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控立法的最優(yōu)預(yù)期效果。從交易成本的角度來說，政府行政規(guī)制的成本要高于市場(chǎng)手段，“私法自治”比“強(qiáng)制執(zhí)行”更便于公眾消費(fèi)。故而大氣污染聯(lián)防聯(lián)控立法中如果提高付出成本與環(huán)境利益的吻合度，人們遵守法律的積極性就越高，大氣污染治理的效果也就越明顯。

(三)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控具體制度的構(gòu)建應(yīng)是為了節(jié)約治理成本、優(yōu)化治理效果

歸根結(jié)底，法律是一套從組織到行為、從靜態(tài)到動(dòng)態(tài)、從局部到整體用以降低交易成本、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的制度系統(tǒng)。[8]由于法律具有一定的滯后性，意味著法律有時(shí)會(huì)與社會(huì)脫軌，落后于社會(huì)的發(fā)展。實(shí)踐中，陳舊落后的法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)模式或特權(quán)會(huì)阻礙社會(huì)交易的發(fā)展。例如，我國《環(huán)境保護(hù)法》第十六條規(guī)定了以行政區(qū)劃為特征的屬地環(huán)境管理模式，[9]這種模式嚴(yán)重阻礙了大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作的有效展開。為避免上述現(xiàn)象的發(fā)生，在實(shí)踐中有必要推動(dòng)法律創(chuàng)新或構(gòu)建更合適的法律制度，但不管是法律創(chuàng)新還是重新制定法律制度，都要嚴(yán)格按照交易成本是否降低的標(biāo)準(zhǔn)。以大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的產(chǎn)生和發(fā)展為例，該機(jī)制最初的運(yùn)用是作為解決區(qū)域性、復(fù)合型大氣污染的創(chuàng)新機(jī)制，代替過去區(qū)域內(nèi)各級(jí)地方政府普遍采用的以“各自為戰(zhàn)”為顯著特征的屬地管理工作機(jī)制，[10]免除資源重復(fù)投入和“治標(biāo)不治本”的風(fēng)險(xiǎn)，從而節(jié)約大氣污染治理成本。然而，區(qū)域內(nèi)各地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境資源容量以及大氣污染程度等方面會(huì)存在差異。如果不設(shè)計(jì)一套相對(duì)公平的責(zé)任分配機(jī)制，就可能使整個(gè)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作無法在區(qū)域內(nèi)的不同行政轄區(qū)間有效開展。因此，大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制自其提出之日起，便有學(xué)家、專家主張實(shí)行大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的區(qū)域內(nèi)的各主體要承擔(dān)共同但有區(qū)別的責(zé)任。例如，中國社科院的常紀(jì)文教授便主張大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控應(yīng)實(shí)行共同但有區(qū)別責(zé)任原則。[11]筆者認(rèn)為，我國大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制具體制度的構(gòu)建應(yīng)著眼于區(qū)域大氣環(huán)境整體得到改善、治理成本不斷降低，從而設(shè)計(jì)一套相對(duì)公平的責(zé)任分配機(jī)制，明確區(qū)域內(nèi)各主體的減排任務(wù)，并根據(jù)其大氣污染貢獻(xiàn)程度、自身經(jīng)濟(jì)承受能力等分配相應(yīng)的責(zé)任，對(duì)受到損害的特定地區(qū)進(jìn)行必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

(四)當(dāng)交易成本過高、阻礙交易時(shí)，授權(quán)給最珍視大氣環(huán)境的人

引用美國著名法經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯的觀點(diǎn)，權(quán)利應(yīng)讓渡給那些能夠最具生產(chǎn)性地使用該權(quán)利并能激勵(lì)他們?nèi)缡鞘褂玫娜耍覒?yīng)通過法律的清晰規(guī)定以維持這種權(quán)利的分配，能夠使權(quán)利順利讓渡的法律要求也不應(yīng)太繁重，而且權(quán)利讓渡的成本應(yīng)比較低。[12]這有助于加深我們對(duì)淘汰落后產(chǎn)能的認(rèn)識(shí)，尤其是如何看待落后產(chǎn)能的價(jià)值替代問題。以北京市為例，為進(jìn)一步推進(jìn)北京市不符合其首都功能定位的高污染產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)工藝和設(shè)備的調(diào)整與退出，2013年全年計(jì)劃關(guān)停退出高排放企業(yè)200余家。不可否認(rèn)的是，淘汰落后產(chǎn)不僅會(huì)涉及企業(yè)的資產(chǎn)損失、債務(wù)處理等直接損失，也會(huì)影響當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入，對(duì)職工重新就業(yè)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生一定影響。[13]如果用短期的視角來衡量落后產(chǎn)能淘汰政策，我們會(huì)得出該政策不可取的錯(cuò)誤結(jié)論。然而從長遠(yuǎn)的視角來看，國家淘汰了高污染、高排放的落后產(chǎn)能，不僅可以減少污染物排放，而且為節(jié)能減排和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的落戶提供了地域空間，進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)。一般來說，節(jié)能減排和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益的能力要高于傳統(tǒng)的“兩高”產(chǎn)業(yè)，同樣可以提供大量的就業(yè)崗位。節(jié)能減排企業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)運(yùn)行得越好，國家和地方可獲得的稅收也就越多。同樣的空間資源如果由節(jié)能減排和高新技術(shù)企業(yè)占有不僅能夠獲得更大的環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益，國家和地方也可以相應(yīng)獲得更多的稅收收入，何樂而不為？為深化大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，應(yīng)著重做好以下兩點(diǎn)工作：第一，當(dāng)“兩高”產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)、節(jié)能減排產(chǎn)業(yè)通過市場(chǎng)手段就退出、進(jìn)入問題無法達(dá)成一致時(shí)，為克服過高的交易成本對(duì)市場(chǎng)交易的阻礙作用，政府應(yīng)采取必要的行政手段和經(jīng)濟(jì)手段，賦予節(jié)能減排、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展的權(quán)利，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足。第二，假定區(qū)域內(nèi)同級(jí)地方人民政府之間就同一大氣污染問題所作的立法內(nèi)容發(fā)生沖突，彼此間無法就協(xié)調(diào)問題達(dá)成共識(shí)又缺乏有效的上位法，即發(fā)生在政府間的成本過高而阻礙了管轄權(quán)的交易時(shí)，應(yīng)將管轄權(quán)授權(quán)給最珍視大氣環(huán)境的地方政府。何謂“最珍視”，可從各自的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、大氣污染程度、污染貢獻(xiàn)程度、公眾參與程度等因素綜合比較考量。[14-23]

注釋：

① “五個(gè)統(tǒng)一”指統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評(píng)估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

〔1〕 王金南,寧淼.區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制路線圖[N].中國環(huán)境報(bào)，2010-09-17(002).

〔2〕 嚴(yán)昊,葛熔金,吳志剛.找回‘世博經(jīng)驗(yàn)’：長三角大氣污染協(xié)治機(jī)制最快寫越啟動(dòng)[N].東方早報(bào)，2013-12-27(A12).

〔3〕 國務(wù)院關(guān)于印發(fā)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知.中國政府網(wǎng)[EB/OL][2014-08-25].http://www.gov.cn/zwgk/2013-09/12/content_2486773.htm.

〔4〕 國務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署大氣防治污染十條措施[J].決策導(dǎo)刊,2013(6):6.

〔5〕 “關(guān)于印發(fā)能源行業(yè)加強(qiáng)大氣污染防治工作方案的通知”，國家發(fā)展和改革委員會(huì)網(wǎng)[EB/OL][2014-08-25].http://bgt.ndrc.gov.cn/zcfb/201405/t20140516_611844.html.

〔6〕 陳靖.“陳健鵬：大氣污染聯(lián)防聯(lián)控亟須提高環(huán)境監(jiān)管有效性”.中國經(jīng)濟(jì)新聞網(wǎng)[EB/OL][2014-08-25].http://www.cet.com.cn/wzsy/gysd/1186536.shtml.

〔7〕 能源行業(yè)大氣污染防治方案發(fā)布[J].中國石油和化工,2014(6):41.

〔8〕 馮玉軍.法經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2013:94.

〔9〕 陸新元,Daniel·J·Dudek,秦虎.“中國環(huán)境行政執(zhí)法能力建設(shè)現(xiàn)狀調(diào)查與問題分析”[J].環(huán)境科學(xué)研究,2006(S1):2.

〔10〕 “推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作 改善人民群眾生活環(huán)境質(zhì)量——環(huán)境保護(hù)部副部長張力軍談《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作 改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》”[N].中國環(huán)境報(bào)，2010-06-22(001).

〔11〕 常紀(jì)文.大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控應(yīng)實(shí)行共同但有區(qū)別責(zé)任原則[J].環(huán)境保護(hù),2014(15):43.

〔12〕 R·H·科斯.生產(chǎn)的制度結(jié)構(gòu)[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，1992(2)，56-57.

〔13〕 蘇汝劼.建立淘汰落后產(chǎn)能長效機(jī)制的思路與對(duì)策[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究,2012(5):81.

〔14〕 周珂，等.環(huán)境法[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2013.

〔15〕 王樹義.環(huán)境法前沿問題研究[M].北京：科學(xué)出版社，2012.

〔16〕 常紀(jì)文.環(huán)境法前沿問題：歷史梳理與發(fā)展探究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2011.

〔17〕 曹明德.環(huán)境與資源保護(hù)法[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2013.

〔18〕 陳泉生，等.環(huán)境法哲學(xué)[M].北京：中國法制出版社，2012.

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〔20〕 PETER S MENELL et al.EnvironmentalLawandPolicy[M].New York:Little,Brown & Company Limited,1994.

〔21〕 FATTORE E,PAIANO V,BORGINI A,et al.HumanhealthriskinrelationtoairqualityintwomunicipalitiesinanindustrializedareaofNorthernItaly[M].Environ Res 2011.

〔22〕 楊朝飛.健全環(huán)境法制是解決大氣污染的根本途徑——談《大氣污染防治法》的修改[J]．環(huán)境保護(hù)，2013(16):36-40.

〔23〕 何淵.美國的區(qū)域法制協(xié)調(diào)——從州際協(xié)定到行政協(xié)議的制度變遷[J]．環(huán)球法律評(píng)論，2009(6):87-94.

(責(zé)任編輯吳星)

Predicament and Countermeasures of the Joint Prevention and Control in Law of Beijing, Tianjin & Hebei

REN Feng-zhen1, GAO Gui-lin2, JIANG Bei-chen1

(1. Hebei GEO University, Shijiazhuang, Hebei 050031; 2. Capital University of Economics and Business, Beijing 100070)

Haze-based regional complex air pollution is a major problem of air pollution in the region of Beijing, Tianjin & Hebei at present and even for some time, and which cannot be solved in current environmental management system with the "territorial" features. The new "Environmental Protection Law" stipulates that the establishment of joint prevention and control coordination mechanism of important areas of environmental pollution and ecological damage across regions. Though the region of Beijing, Tianjin & Hebei have also been carried out the joint prevention and control of legal practice in varying degrees, but there are still existing some problems such as unclear guidelines, confusion responsibilities positioning, institutional failures, lack of funds and the lack of security measures to balance the interests of the region etc., and which require targeted countermeasures.

the region of Beijing, Tianjin & Hebei; air pollution; joint prevention and control coordination; dilemma

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.02.017

2016-02-20

河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“京津冀大氣污染治理的法律協(xié)調(diào)機(jī)制研究”(HB15FX009)；河北省教育廳高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“河北省環(huán)境污染問題研究”(SD151003)。

任鳳珍(1968—)，女，河北青縣人，河北地質(zhì)大學(xué)社會(huì)科學(xué)部主任，教授，碩士研究生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)椋涵h(huán)境法學(xué)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)交易。

D922.68

A

1007-6875(2016)02-0093-05

網(wǎng)絡(luò)出版地址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.02.017.html網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2016-04-2015：30