填海造地的社會經濟效益與生態環境影響及對策建議

田海燕，李楊帆，2，薛雄志，2

(1.廈門大學環境與生態學院 廈門 361102；2.廈門大學海洋與海岸帶發展學院 廈門 361102)

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填海造地的社會經濟效益與生態環境影響及對策建議

田海燕1，李楊帆1，2，薛雄志1，2

(1.廈門大學環境與生態學院 廈門 361102；2.廈門大學海洋與海岸帶發展學院 廈門 361102)

沿海地區是我國面向東南亞、中亞、中東等地區重要的經貿文化交流窗口，是我國“一帶一路”戰略的重要樞紐。隨著沿海地區的快速城市化，用地需求逐漸增加，填海造地是解決這一問題的重要途徑。文章論述填海造地的社會經濟效益及其生態環境影響；在此基礎上對填海造地的綜合損益研究進行分析，提出加強填海造地社會經濟效益的量化研究、探索填海造地社會經濟效益與生態環境影響的權衡研究、關注填海造地的海岸帶社會生態系統穩定性研究等3個未來研究趨勢；最后針對目前填海造地管理提出對策及建議，以期為我國海岸帶綠色可持續發展提供依據。

填海造地；海岸帶管理；生態環境；基于生態系統的綜合管理

隨著我國城市化與工業化的快速推進，沿海城市用地需求日益加劇，填海造地是解決這一問題的重要途徑。填海造地具有發展農業、吸引投資、解決就業、促進貿易、改善交通等社會經濟效益，在國家東部沿海率先發展的戰略背景下，適當的填海造地對緩解沿海地區快速城市化導致的人地矛盾有重要貢獻。填海造地在創造良好社會經濟效益的同時也給海岸帶生態環境造成負面影響，破壞海岸帶生態系統功能，造成累積且不可逆的自然屬性改變，最終導致海岸帶生態系統功能退化、生產能力下降。沿海地區是我國面向東南亞、中亞、中東等地區重要的經貿文化交流窗口，是我國“一帶一路”戰略的重要樞紐，既要保證社會經濟的持續增長，又要確保海岸帶生態環境的可持續發展，因此，如何權衡社會經濟發展與生態環境保護是當前海岸帶管理中的熱點問題，實施何種措施來實現海岸帶可持續發展是沿海城市發展亟須解決的重要問題。

1 填海造地的社會經濟效益

李禺等[1]以廈門市為例，選取工業總產值、人口、港口貨物吞吐量等統計數據作為填海造地的社會經濟驅動因子進行回歸分析，研究提出政策導向、工業快速發展、人口增加等是其主要驅動因素；陳鳳桂等[2]研究提出福建省填海造地的驅動因子是人口與經濟、農業經濟和產業結構；高梅等[3]研究提出土地資源供需矛盾和港口工程建設是導致海岸帶劇烈變化的主要驅動力。我國在工業化后期經濟發展主要聚集在沿海省份，快速城市化背景下的人地矛盾日益突出，為保障社會經濟的持續增長，“向海洋要地”是沿海城市發展的必經之路。

填海造地對促進沿海城市農業、建設、經濟發展等具有積極作用。沿海城市人多地少，農業發展受限，通過填海可擴充農業用地、圍海可擴充漁業養殖場所；沿海城市城鎮化率高、工業發達，尤其是勞動密集型工業聚集，通過填海造地增加工業城鎮建設用地是解決人地矛盾的重要途徑；張翠萍等[4]對我國2002—2010年填海造地面積與海洋產值數據的分析表明，填海造地面積與海洋生產總值呈正相關。填海造地具有吸引投資、促進就業的積極效應。據估算，每公頃填海造地可吸引投資0.5億元；2008—2012年我國填海造地共帶動沿海地區就業約98萬人，帶動涉海就業人數約占其中的1/10[5]。

2 填海造地的生態環境影響

研究表明，填海造地會對海洋生態環境產生明顯的負效應，在局部地區其負效應甚至超過社會經濟正效應。填海造地的生態環境影響總體包括生態影響和環境影響，其中生態影響表現為海岸帶生態系統、海洋生物棲息地、典型資源受損和破壞等，環境影響表現為因海岸、海灣和河口等自然屬性改變所引發的水動力環境、沖淤環境等的變化以及環境污染壓力。

2.1 生態影響

2.1.1 侵占沿海濕地，導致沿海和海洋生物多樣性下降

濱海濕地被譽為“自然之腎”，具有多種生態功能和社會經濟價值，沙丘、珊瑚礁、海草灘和紅樹林等典型沿海生境能夠減少風暴潮，颶風等災害影響[6]；其中紅樹林是我國海岸帶典型濕地生境，調查數據顯示我國紅樹林面積由新中國成立初期的15萬hm2降至2009年的2.2萬hm2[7]，填海造地是造成紅樹林面積減少的主要原因。填海造地對浮游生態系統造成間接影響，表現為海區浮游植物、浮游動物生物多樣性的普遍降低以及優勢種和群落結構的變化[8]；由于大面積填海造地，羅源灣內浮游植物、浮游動物和底棲生物的總種數、優勢種種數、數量和豐度都呈下降趨勢[9]。

2.1.2 破壞海岸帶生態系統服務功能

大量研究表明，填海造地帶來的生態系統服務損害觸目驚心且存在累積性。索安寧等[10]通過對曹妃甸一期填海造地工程環境損益的分析得出，生態系統服務中生物多樣性的損失最大，占總損失的46.52%；填海造地改變海岸帶土地利用方式，導致區域生態系統脆弱性增加[11]；鮑姍姍[12]研究得出1986—2012年間羅源灣生態系統的系統脆弱性從“微度脆弱”上升到“輕度脆弱”，且脆弱性得分逐漸上升；于洋等[13]通過對羅源灣各種填海方案的效益費用進行分析，發現生態損失是工程投資的4～8倍；雖然我國實施海域使用補償制度，但這種補償方式只是一種成本補償，生態補償結果遠小于海洋生態系統服務的損失[14-15]；Peng等[16]得出廈門填海造地的生態損害價值為279元/m2，遠遠高于現行填海造地海域使用金征收標準(30～60元/m2)。

2.1.3 影響區域景觀

海濱城市是國內外旅游的熱門區域，填海造地后人工景觀取代自然景觀，海岸帶美學和經濟價值受損，景觀生態系統的穩定性受到極大干擾。青島第一海水浴場因一側小碼頭的建設導致部分沙灘變成淤泥質海岸，浴場面積減小近1/2[17]。在自然景觀減少的同時景觀破碎度增加，使其抗干擾、自我調節和恢復能力下降[18-19]。

2.2 環境影響

2.2.1 對海灣地形地貌的影響

填海造地改變海岸線長度和形狀，導致部分海岸線消失、海洋資源受損。姚月等[20]利用遙感技術提取1994—2006年福建省海岸線，發現12年間福建省海岸線縮短128.5 km；肖康等[21]提取福建省1990—2009年的遙感影像，發現填海造地后海岸線縮短情況更為嚴重；隋玉正等[22]提取洞頭縣的遙感影像，得出2004—2010年洞頭縣岸線形態逐漸趨于平直。

2.2.2 對海水動力和海洋環境的影響

海洋水動力會隨著海岸線的變化而變化，填海造地改變海灣屬性，從而改變水流速和潮汐，導致納潮量減少，影響海洋生物索餌、育肥、越冬的洄游[23-24]。王勇智等[9]模擬福建省羅源灣填海造地后海洋水動力變化，在極端的填海造地情境下，海洋納潮量減少20.2%；賈怡然[25]認為海域面積和潮通量對環境容量呈正相關，即海域面積和潮通量越大則環境容量越大，反之亦然。海洋納潮量減少直接導致海水物理自凈能力降低、水質下降，如2000—2002年廈門西港和同安灣海域發生8次赤潮、造成巨大經濟損失，舟山海域2002—2007年填海后水質嚴重污染且污染面積逐年增加[26]。

2.2.3 對沿海局地氣候的影響

填海造地改變海岸帶的土地利用方式。填海前水面和濕地通過蒸發大量水分降低周邊陸域氣溫，起到城市綠島效應；填海后海域轉變為陸域，水泥、瀝青構成的下墊面增加，熱島效應顯現。此外，填海造地后自然海灘變成狹長區域，進而引起局部氣候變化，加劇海平面上升[27]。李禺等[28]提取廈門市1993年和2006年的遙感影像，發現填海區氣溫平均上升0.55個城市熱島等級、填海區變為弱熱島；Li等[29]在連云港進行同樣的實驗，證實填海造地確實能夠增加城市熱島效應。

3 填海造地綜合損益研究與未來研究趨勢

3.1 綜合損益研究

填海造地的綜合損益是對填海造地的社會經濟效益與生態環境影響的綜合評估，以分析填海造地中二者的關系。目前國內外關于填海造地的損益研究主要集中在生態環境損失[30-32]，而關于綜合損益的研究尚處于探討階段；其原因之一是生態環境影響的準確量化評估仍然是研究難點，此外大規模填海造地涉及工程項目繁多，無法準確量化各項目的成本與收益。一些學者應用經濟學模型構建填海造地綜合損益評價體系，重點權衡填海造地的社會經濟收益和生態環境損失。蔡悅蔭等[33]將填海工程投資與其外部性結合，構建基于外部效應的填海造地經濟損益分析框架和評價體系，并提出填海造地效益和費用的計量方法；劉大海等[34]利用會計學和環境經濟學方法構建填海造地的綜合損益評價體系；以上2種評價體系仍處于探討階段，沒有實證研究。羅希茜[35]對瑯岐島填海造地綜合損益的分析得出，瑯岐島圍墾沿海灘涂的生產利用率和直接經濟效益比圍墾前有所提高，但從長遠來看，由于其他生態服務功能損失較多，其綜合效益有所降低；該研究雖然量化瑯岐島圍填海的綜合損益指數，但研究區域較小，且在研究中將填海造地的經濟效益折算為填海區的養殖利潤，對填海造地的經濟效益有所低估，因此不能完全闡明填海造地的社會經濟效益與生態環境影響的關系，填海造地的綜合損益研究仍需進一步探討和實踐。

從總體來看，盡管目前研究無法明確回答填海造地的社會經濟收益是否大于其生態環境損失，但填海造地的一些成功案例說明其并非洪水猛獸。通過科學合理的規劃以及嚴格評估和監測填海項目，可以最大限度削減其生態環境損失，甚至從長遠來看隨著填海造地社會經濟收益的增加，有利于改善填海區域的基礎設施、綠化與景觀分布，從而減少填海造地對生態環境的負面影響，更好地推動沿海地區社會經濟的可持續發展。

3.2 未來研究趨勢

國內外學者雖已從不同層面、不同角度對填海造地的社會經濟效益和生態環境影響做了大量研究，但我國海岸帶人口多、密度大，填海造地活動規模大、工程復雜、對海岸帶的影響更加深遠，因此在我國海岸帶管理中對填海造地影響的研究應更加深入，主要表現在：① 在研究方法上，目前學者應用GIS等技術和各種量化方法對填海造地的生態環境影響進行多尺度研究，但對填海造地的社會經濟效益研究僅停留在定性認識上，未來需要加強量化研究，使決策者更好地權衡填海造地的利弊；②在研究內容上，“權衡(trade-off)”是近年來國內外研究熱點，填海造地背景下的權衡研究更是未來海岸帶管理中的難點，目前國內對于權衡的研究僅停留在理念上，未來需要進一步推進；③在研究趨勢上，海岸帶是人-地耦合的復雜區域，我國海岸帶存在大規模圍填，開展填海造地的社會生態系統脆弱性研究尤為重要，因而填海造地對海岸帶社會生態系統穩定性的研究將是未來研究的重要方向。

4 填海造地管理對策及建議

4.1 制定專門法律，完善法律制度

為規范用海行為，我國已出臺一系列相關法律法規，如《中華人民共和國海域使用管理法》《防治海洋工程污染損害海洋環境管理條例》等，但涉及填海造地的內容較少且不健全，顯著滯后于目前我國填海造地的實踐形勢，亟須形成一套完整、系統、有針對性的填海造地法律法規體系，規定填海造地建設各環節的法律責任、合理控制工程規模和布局、確立完善工程環境影響評價和公眾參與等相關制度，同時解決相關法律法規之間的協調統一問題。

4.2 加強監管力度，構建監測網絡

目前我國填海造地管理工作的重點放在前期立項與審批階段，而后期項目追蹤和監管力度不足，導致超額非法填海或改變填海用途的事件頻發。同時，存在對填海后新土地和周邊區域的保養與生態修復監管的疏忽，造成填海區域生態環境損失增加。因此，應對填海造地項目的建設進展全過程進行監督，對違法違規行為要強制制止并給予相應處罰；監督項目實施單位，確保其嚴格按照該項目環境影響評價執行填海后的新土地維護、保養以及填海周邊生態修復；構建國家與地區填海造地監測信息系統，利用GIS、RS等空間監測技術，實時跟蹤和監測各個填海項目的進展情況，并及時反饋給管理部門。

4.3 建立綜合管理機構，推進沿海城市“多規合一”

在填海造地法律制度的保障下，合理的總體規劃是實現科學填海的重要手段。目前我國填海造地的總體規劃主要體現在海洋功能區劃中，采用三級規劃模式，由國家主導規劃，各省市在國家規定的份額下根據區域發展需求設計填海規劃。然而現階段我國的填海造地規劃還比較粗略，存在上下脫節、總體把握不足的現象，降低海陸資源的利用效率。針對這一弱勢，應設立專門的填海造地綜合管理機構，以銜接國家、省、市三級規劃機構，杜絕重復交叉管理，提高填海造地管理效率。同時，由于填海造地涉及部門眾多、各部門之間缺乏協調合作，應鼓勵在沿海城市推進“多規合一”，即將沿海城市重要的專項規劃合成統一體系，建成涉及面更廣的規劃方案并實施戰略布局，以協調各部門的利益和規劃，實現更合理、有效的填海管理。

4.4 擴展公眾參與形式，加強反饋力度

公眾參與作為填海造地管理的一項基礎手段，參與方式和程度相比以前有很大進步，但仍處于弱參與階段。在填海造地建設中，我國的公眾參與主要是政府對公眾單方面的主導關系，即通過公告的形式公布填海造地的相關信息和政策，公眾參與程度較低，不利于填海造地建設的協調和開展。建議擴展公眾參與形式，將其與填海造地項目建設各環節緊密結合，在項目立項、實施、環評等階段均設置公眾參與，讓公眾掌握與自己利益相關的項目動態；除傳統的電話、問卷調查、聽證會等方式外，應加強互聯網媒介的應用；加強對公眾參與的反饋力度，避免流于形式，如收集公眾意見后應及時歸納與分析，意見采納與不采納都給予充分說明，對公眾關心的問題認真答復、及時處理，從而真正實現社會監督管理的作用。

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The Countermeasures and Suggestions Based on Social Economic Contribution and Ecological Environment Influence of Sea Reclamation

TIAN Haiyan1，LI Yangfan1，2，XUE Xiongzhi1，2

(1.College of the Environment and Ecology，Xiamen University，Xiamen 361102，China;2.Coastal and Ocean Management Institute，Xiamen University，Xiamen 361102，China)

Coastal areas are important windows for China’s economic，commercial and cultural communication with Southeast Asia，central Asia and Middle East areas，which are the core regions for “One Belt and One Road” national strategy.With the rapid development of coastal urbanization，the sea reclamation is becoming an indispensable means to meet the demand for land-use.This paper is an overview about social economic contribution of sea reclamation.Meanwhile，the ecological environment impact of sea reclamation was discussed in detail.Then，based on the research of comprehensive profit and loss of sea reclamation，three constructive suggestions were proposed，as increasing the quantitative research on social economic contribution，exploring the research on trade-off between social economic contribution and ecological environment impact，and focusing on the stability of social-ecosystem in the future.Four countermeasures and suggestions for sea reclamation were also proposed to provide theoretical

for the green sustainable development of coastal cities.

Sea reclamation，Coastal Zone Management，Ecological environment，Integrated management based on Ecosystem

2016-05-04；

2016-08-22

國家海洋局海洋咨詢中心-廈門大學聯合研究項目“我國典型沿海大城市圍填海生態影響評估及總量控制技術研究”.

田海燕，博士研究生，研究方向為海岸帶環境管理，電子信箱：thybelle@qq.com

李楊帆，副教授，博士，研究方向為海岸濕地環境與生態城市，電子信箱：yangf@xmu.edu.cn

F205；P748

A

1005-9857(2016)10-0021-05