我國航道和錨地用海管理政策探討

黃杰，孫戰秀，王權明，梁雅惠

(1.國家海域管理技術重點實驗室 大連 116023；2.國家海洋環境監測中心 大連 116023；3.大連海事大學交通運輸管理學院 大連 116026)

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我國航道和錨地用海管理政策探討

黃杰1，2，孫戰秀3，王權明1，2，梁雅惠1，2

(1.國家海域管理技術重點實驗室 大連 116023；2.國家海洋環境監測中心 大連 116023；3.大連海事大學交通運輸管理學院 大連 116026)

文章深入分析航道和錨地用海的基本特點、現狀、發展趨勢，總結我國航道和錨地用海管理的相關經驗，結合公益性用地補償管理的啟示及相關法規依據等，提出加強航道和錨地用海管理的對策建議。

航道；錨地；海域使用管理；港口建設

1 航道和錨地用海的特點

《全國海洋功能區劃(2011—2020)》規定港口航運區是指適于開發利用港口航運資源，可供港口、航道和錨地建設的海域。航道區是指供船只航行所使用的海域，包含燈樁、立標及浮式航標燈等海上航行標志所使用的海域，用海方式以專用航道及其他開放式為主；錨地區是指供船舶候潮、待泊、聯檢、避風以及進行水上裝卸作業所使用的海域，用海方式以專用航道、錨地及其他開放式為主。與其他類型用海相比，航道和錨地用海有比較明顯的特點[1]。

1.1 強弱差異的公益性

《新華詞典》中將“公益”的基本語意界定為“公共的利益”。土地管理中涉及的“公益性”主要是指供居民生活和社會活動公共使用的空間，包括非營利性的郵政設施用地、市政設施用地和公益性教學科研機構用地等各類城市用地，其本質屬性為一種公共產品和準公共產品，強調非營利性和明顯的福利傾向[2-4]。

海域資源與土地都屬于公共產品，二者的公益性具有相似特點。由于港口、航道、錨地這3個二級用海類型的經營性與非經營性存在差異，表現出的“公益性”強弱就有較大的區別。①港口區多具有經營性質，基本不具備公益性，一般已經過確權，按規定征用海域和繳納海域使用金。②企業專用航道也具有一定的經營性質，其公益性并不明顯；國家航道和地方航道的用海主體是社會公眾，海域使用主體不確定，具有不確權的非經營性質，其公益性也比較明顯。③錨地區同樣允許其他船舶在空閑的海域航行或開展其他不影響航運秩序與航運安全的活動，海域使用主體不確定，具有不確權的非經營性質，具有一定的公益性。

1.2 程度不同的排他性

綜合經濟學、物權法、土地管理以及海域使用管理對“排他性”的定義，對于資源利用的排他性具有共性，即資源歸某一主體使用、其他主體不可使用；但是區別在于，經濟上的排他性是指所有權上的排他，而在我國資源歸國家所有、并非私有產品，因此個人或組織獲取的是資源的使用權而非所有權[5-6]。海域資源有其自身的特點，如海域使用范圍不能劃定清晰、固定的邊界，且海域空間是立體的，有些開發利用活動只在海面進行，而有些可能不對海面產生影響等[7]。因此，港口航運用海的港口區、航道區、錨地區等3類用海因其主要利用方式及確權方式有差別，其排他性的程度也不同。

港口區包括堆場、碼頭、港池，用海方式以填海造地、建設非透水構筑物、港池蓄水為主，其中填海造地、建設非透水構筑物將永久性改變海域性質，破壞其他活動的海域利用空間。從空間布局上，港口區范圍無法兼容從事其他海域利用活動，港口海域管理中也規定不得建設港口基礎設施以外的其他永久性設施或破壞港口岸線的構筑物。此外，港口活動頻繁且專業性強，對專業設施與活動環境要求較高。從時間尺度上，其他海域利用活動無法與港口區活動交替使用海域。因此，港口區排他性最強。

航道區用于船舶航行，航行安全與通暢是航道管理的首要目標。鑒于航道區管理要求，傾倒活動、需要設置養殖設施的養殖活動以及礦產能源開發、工業城鎮建設活動等不宜在航道區海域進行。由于港口經營狀況及航道等級狀態不同，航道的使用頻率有所差異，對于等級較高、使用頻率較高的航道海域基本不可進行其他海域使用活動，而對于等級較低、使用頻率較低、船舶間隔時間較長的航道海域可適當進行捕撈或旅游娛樂等活動。因此，航道區可部分兼容其他海域使用活動，其排他性較港口區低。

錨地區用于船舶候潮、待泊、聯檢、避風以及進行水上裝卸作業。港口根據吞吐量及貨物構成一般設置多個錨地，并將油類、危險品船舶與一般船舶分開進行錨地設置。油品、液貨、化學品船舶錨地危險系數較高，對錨地安全要求高，排他性強；一般船舶錨地尤其是港外錨地通常供船舶候潮、待泊、聯檢或避風使用，船舶停留時間不長，對海域環境影響不大，可以進行部分底播增養殖活動，旅游娛樂活動在不妨礙船舶錨泊的情況下也可以在錨地區進行。因此，錨地區可兼容的海域使用活動多于港口區和航道區，其排他性較港口區和航道區低。

1.3 3類用海間的聯系

港口是基礎性服務設施，其經濟效益和社會效益是通過運輸貨物實現的；港口建設是社會經濟發展的派生需求，而航道和錨地用海又是港口建設的派生需求。因此，港口區、航道區、錨地區3類用海在布局和面積比例等方面具有密切復雜的聯系。

首先，港口區、航道區和錨地區需要統一規劃布局。一般情況下，港口區的選址將決定配套航道區和錨地區的布局，由于船舶大型化的趨勢明顯，航道條件對港口選址的影響在逐漸加大。其次，港口的類型影響航道區和錨地區的選劃要求。大型集裝箱、礦石、石油等專業碼頭對配套航道和錨地的條件要求嚴格，而散雜貨碼頭、客運碼頭等則要求不嚴格。最后，港口建設規模與錨地區面積的關系比較復雜。一般情況下，港口規模大則配套的錨地面積也比較大，但是如果港口規模不能滿足貨運需要而造成壓船時，可能需要的錨地面積更大。

2 我國航道和錨地用海的總體情況

根據《關于〈中華人民共和國航道法(草案)〉的說明》，截至2013年年底，我國沿海航道通航里程有8 000 km余；作為水路運輸的基礎，航道承載約占社會貨運總量11%和貨物周轉總量47%的貨運量。因我國航道和錨地的數量多、用海面積大，且缺乏統計來源，本文以沿海12個特大型港口為例，對其航道和錨地用海情況進行統計。

2.1 沿海主要港口的航道和錨地用海情況

新中國成立初期僅有6個沿海港口，改革開放以來我國沿海港口基礎設施建設規模明顯擴大、吞吐能力顯著增強，目前已經建設有沿海港口有150余個，初步形成環渤海地區、長江三角洲地區、東南沿海、珠江三角洲地區和西南沿海等五大港口群的空間格局。根據《中國港口年鑒(2014年)》，截至2013年年底我國沿海有特大型港口33個、大型港口5個，如表1所示。

表1 我國沿海地區規模以上港口

對其中12個沿海特大型港口規劃矢量圖進行處理，采用Mapinfo軟件對港口航運用海面積構成進行分解(表2)。沿海12個港口總涉海面積為2 548.71 km2，其中錨地區的用海面積為1 345.66 km2、占總用海面積高達52.80%，航道區的用海面積為660.03 km2、占總用海面積的25.90%。

表2 沿海13個港口航運用海面積構成

注：由于錦州港、深圳港及東莞港的用海布局圖很難清晰區分錨地區與航道區，上表數據有缺失，但是總體對港口航運用海的構成比例影響不大.

2.2航道和錨地用海的發展趨勢

進入21世紀以來，伴隨著世界經濟不斷趨于一體化，全球貿易量以大約每年7%的速度增長，航運市場開始蓬勃發展。船舶大型化具有明顯的規模經濟效應，即隨著船舶載重的增加，邊際成本(包括單位運力的船舶造價和能源消耗)不斷降低，同時運輸效率提高，船舶大型化已經成為造船界和航運界的共識。在船舶大型化帶來規模效益的同時，對港口建設也提出新的要求，并對與之相配套的航道等級規模、通航條件、錨地選劃等也提出新的要求。

2.2.1 深水航道建設步伐加快，航道規模不斷擴大

深水航道是可供大型船舶進港通航的水域，港口碼頭的等級和航道的等級是相對應的，否則船舶到港必須減載進出港將造成船舶虧載，勢必影響港口吞吐量的快速增長和大型泊位能力的充分發揮。從這個意義上說，航道的等級決定碼頭的等級，從而也就決定沿海港口的類型和規模。為適應國際船舶大型化的發展趨勢，我國交通運輸部及沿海各級管理部門越來越重視深水航道建設并加大投資力度，如2011年3月天津港和連云港港先后啟動30萬噸級深水航道一期工程、預計總投資超過90億元，2012年3月南通海域30萬噸級深水航道開發建設工作啟動，2012年10月青島港深水航道完成浚深、具備30萬噸級超級油輪進出能力。

2.2.2 錨地選劃標準及規模受進出港船型影響

在船舶大型化、快速化及港口建設跨越式發展的背景下，錨地布局、容量及功能合理性調整不僅要充分考慮錨地與港口水域通航密集區、進出港航路之間的關系，更要滿足和適應碼頭、航道等級要求，保障進出港的超大型船舶安全錨泊。為避免現有錨地水域面積、水深條件均無法滿足大型船舶錨泊需要從而制約港口運營生產的狀況，沿海地區港口錨地也呈現出選劃深水和大面積區域的特征。如，2009年連云港港進行錨地調整，新增錨地面積較之前擴大80%，保證滿足和適應30萬噸級航道建設的要求；2012年唐山港京唐港區錨地選劃獲批，錨地總面積由原來的52.8 km2增至294.63 km2，并規劃20萬～30萬噸級大型散貨、危險品船舶錨地。

3 我國航道和錨地管理概況

3.1 航道和錨地的經營模式

《中華人民共和國港口法》第二十條規定“縣級以上有關人民政府應當保證必要的資金投入，用于港口公用的航道、防波堤、錨地等基礎設施的建設和維護。具體辦法由國務院規定。”公共航道和錨地一般由政府投資，由航道和錨地所在涉海功能區的國有企業負責具體的建設、營運和維護管理工作；但部分地區政府由于財政困難，港口基礎設施建設和維護目前只能由企業承擔，政府給予相應補助，從而使之作為具有公益性的公用航道，允許港區內其他公司的進出港船舶通行。

3.2 航道和錨地建設的管理

航道的批準涉及多個行業主管部門。發改部門負責航道的立項審批；交通部門負責航道建設的監督管理，具體包括航道建設項目在前期工作和設計文件審批、招標投標、開工備案、竣工驗收等實施過程中的監督管理工作；海洋部門負責海域使用審批；海事部門負責對航道和錨地水域的交通安全和污染防治進行監督管理。

錨地的批準主要涉及海事和海洋部門，不涉及立項和初設。

3.3 我國沿海地區航道和錨地用海的管理方式

沿海各地區航道和錨地的海域使用管理方式多樣。主要有3種方式：①對企業投資建設的航道和錨地進行確權，海域使用權人為企業；大型公共航道和錨地不確權。②對近岸航道(港池、內航道)尤其是新建航道進行確權，對年代久遠和遠海公用主航道未納入海域使用管理；對錨地尚未實施有效管理，由于大部分錨地所在海域位于12海里之外、超出省級管轄范圍，由用海企業申請、建設和維護，由海事部門進行四至坐標公告發布。③根據企業申請，僅對航道和錨地的建設和維護進行海域使用工程備案登記，使用期限也只是航道施工期，在航道建成后尚未進行航道海域權屬管理；錨地經海事部門劃定并公告使用，一般沒有辦理海域使用確權手續。

4 加強航道和錨地用海管理的建議

4.1 一并管理專用航道、碼頭和港池用海

企業專用航道(由軍事、水利電力、林業、水產等部門以及其他企事業單位自行建設、使用的航道)作為企業自建碼頭的配套設施，主要是為滿足本企業進出船只的需要，并由企業投資建設和管理，對于其他用?；顒雍痛贿M出有一定排他性。因此，企業專用航道是各類航道中排他性最為顯著的，由于企業一旦確定申請海域使用權就意味著擁有私權，可將航道作為固定資產流轉或抵押。為提高效率和效能，建議一并審批和管理企業碼頭、港池和專用航道用海。

4.2 公共航道用海不設置海域使用權

公共航道具有公益性用海特征，用海主體為社會公眾，海域使用主體不確定；從用海特征上看，非專用航道用海對其他活動并未造成完全排他性影響，且用海面積一般有幾千公頃，一旦確權發證將會在該海域形成大規模的排他性用海區，增加與其他開發利用活動的協調難度。此外，航道是港口的咽喉，決定整個港區是否能夠進出船舶，如果航道確權，港區內企業建設航道需要與先建成的航道進行產權談判、交易，則相關利益者數量之多、難度之大、產權劃分之難可想而知。因此，為保障公共利益，公共航道不宜設置海域使用權，航道和錨地申請用海規模必須符合港口規劃和實際通航要求、不能隨意改變。

4.3 重點研究規范地方航道用海的管理流程

在地方政府債務風險加劇的大背景下，需要加強對航道用海的管理、規范管理流程。目前尚無航道用海管理規定，需要重點研究制定。

4.4 加強錨地用海的信息統計

港口外錨地面積比較大，具有不確權的非經營性質，海域使用主體不確定，具備一定的公益性特征；基本位于深水遠岸區，目前用海矛盾并不突出，且自然水深即滿足船舶錨泊需要，基本不存在改變海域自然屬性的工程建設或單位投資，納入海域管理有一定難度。建議海洋行政主管部門重視收集錨地信息，包括錨地的用海圖件(位置圖和界址圖)、坐標文檔等，為進一步加強錨地管理創造條件。

[1] 李文君，黃杰，于永海，等.我國港口航運用海管理對策研究[J].海洋開發與管理，2014，31(11)：14-17.

[2] 曾望軍.論城市公共用地的公共屬性與效用維度[J].城市管理前沿，2012(6)：22-25.

[3] 陳佳驪.城市公益性用地問題初探[D].杭州：浙江大學，2004.

[4] 劉太剛.公共利益的認定標準及立法思路：以公共利益的概念功能為視角[J].國家行政學院學報，2012(1)：67-71.

[5] 韓立民，陳艷.共有財產資源的產權特點與海域資源產權制度的構建[J].中國海洋大學學報：社會科學版，2004(6)：122-127.

[6] 樊靜，張欽潤.海域使用權問題研究[J].煙臺大學學報：哲學社會科學版，2004，17(1)：42-47.

[7] 梅宏，鄧一峰.海域國家所有權的實質[J].山西省政法管理干部學院學報，2006，12(19)：24-29.

Study on China’s Channel and Anchorage Managing Policy

HUANG Jie1，2，SUN Zhanxiu3，WANG Quanming1，2，LIANG Yahui1，2

(1.Key Laboratory of Sea-field Management Techniques，SOA，Dalian 116023，China；2.National Marine Environmental Monitoring Center，Dalian 116023，China;3.Transportation Management College，Dalian Maritime University，Dalian 116026，China.)

This paper analyzed the status and developing trend of the basic characteristics of the channel and in-depth，summed up the Chinese channel，anchorage management experience.Combined with the public revelation of the compensation management and relevant regulations，the paper put forward countermeasures and suggestions to strengthen the channel and anchorage sea area usage management.

Channel，Anchorage，Management of sea area use，Port construction

2016-04-26；

2016-08-11

黃杰，工程師，博士，研究方向為海洋資源綜合管理，電子信箱：huangjie1015@126.com

F205；P75

A

1005-9857(2016)10-0036-05