戶籍制度改革的下一程

文輝

2015 年8 月5 日，江蘇省興化市南宋村，留守的姐弟倆在家門口玩耍

自中央出臺戶籍制度改革文件，宣布建立城鄉統一的戶口登記制度后，各省陸續出臺了取消城鄉戶口政策文件，統稱居民戶口。從技術上看，取消城鄉二元結構的戶口劃分很容易，但是要恢復戶籍人口的純登記功能、徹底消除依附在戶口背后的福利體系仍然很難。

實際工作中的諸多困難

在城鄉公共服務均等化制度沒有建立起來之前，取消城鄉戶口造成實際工作中的諸多困難。比如，城鄉社保、醫療、生育、土地承包等等都受到不同程度的影響。

筆者在地方調研中發現，衛計部門就對戶口取消后，無法區分農村居民，而導致新農合、生育兩胎（全面放開兩胎后，這個已經不是大問題了）等不好核實;住建部門對城市居民去農村購房建房也不好識別監管;教育部門的城鄉生源補貼不一致無法落實;土地承包法規定對在設市區落戶的農民要退出承包地等等;一些城市啟用居住證后，公安部門按規定無門檻無條件發放，但整體城市管理和服務跟不上，特別是醫療、教育、治安等基本公共服務的提供跟不上。

因此，這些部門大多請求公安部門在取消城鄉戶口后做個備錄留個后門，以便識別哪些是農村戶口，哪些是城市戶口，方便工作回到原有的軌道上去。

取消城鄉戶口，統一為居民戶口是一種進步，值得肯定。但戶籍制度改革是一個系統工程，戶口只是表，背后的福利體系才是里，表里合一才能達到最佳效果。

解決城鄉福利體系不均衡問題

破解當前城鄉福利體系不均衡有兩種辦法，一種是均等化，城鄉兩種福利體系取其高者為標準，低的向高的靠齊;一種是制度化，建立一套不分城鄉的、新的福利體系，來適應當前的一元化戶口登記制度。前者需要政府進行大量的投入，難度很大。后者需要政府進行改革，阻力重重，但是會產生制度紅利。具體而言，可以從以下幾個方面著手。

政策制定層面要注重公平性。出臺的政策要真正做到以人為本。各部委的政策要協調統一，不要各吹各的號、各唱各的調。

另外，各部委出臺各項優惠政策盡量不再城鄉分置，要以居民收入水平而不是居住地和戶籍類型來給予補助。可以對農村地區和農業進行補貼，但不是直接對農民，要把農民變成一種職業而不是一種身份，不是只在農村出生有農業戶口的就是農民，城市居民從事農業生產的也可以是農民。現在有些地區農業直接補貼變成一種普惠制補貼，土地已經流轉，承包者不從事農業生產但還享受直補。國家對農業免稅不等于對從事農業的個人或家庭的稅收減免，二者不能混為一談。

戶籍制度改革下一程重點

取消城鄉戶口開了個好頭，但如果不趁熱打鐵，繼續深化啟動戶籍福利背后的一系列制度改革，就會陷入“去皮存骨，進退兩難”的境地。

那么，戶籍制度改革下一程重點是什么？

首先，促進城鄉要素自由流動。在大量農業轉移人口進城的前提下，對農村要素資源仍然實行封閉式保護的話，并不能促進農村發展。

要讓農村的土地不再承擔保障功能和保險功能，而是真正發揮生產要素功能，在承認現有農村產權的基礎上，以法律的形式加以保障，通過個體產權確權頒證、集體產權折股量化等辦法，使之可流轉、可轉讓、可交易，鼓勵資本下鄉、人才下鄉，農村經營主體也要多元化，但要真正從事農業生產，防止圈地占地。

政府通過建立稅收機制來保護、確認所有權，界定承包權，放開經營權，打破城里土地政府管，農村土地集體管的模式。

其次，強化基本公共服務就地就近化。比如，重新認定城鄉標準，對達到一定規模如二千人集聚區域，在基礎設施、公共服務配置到位的情況下，可以認定為城鎮化地區。

在一些新型農村社區、旅游景區、工礦地區，從事非農業人口都可以統計為城鎮人口。貴州省安順市正在進行這方面的探索，提出以城鎮型基礎設施、公共服務設施延伸、就業類型為標準，劃分城鎮人口和農村人口。他們以村居為單位，凡勞動力非農就業在60%以上，城鎮性基礎設施和公共服務設施覆蓋60%以上人群的村，均納入城鎮人口統計。

除基礎設施等硬性條件之外，更重要的是基本公共服務等軟性條件要跟上。打破城鄉公共服務的分頭管理，既有城和鄉之間的，也有本區域和外區域的。如衛計部門的新農合與人社部門的社保要統一，建立覆蓋廣、可轉移、可接續、分地分段支付的社會保險制度。為防止行政人員和機構膨脹，可對這些地區實行城市社區自治管理。

除此以外，要繼續加大對農村地區的投入力度。一是農業生產基礎設施，包括硬件設施，如農田水利設施等要加大政府的投入，這些領域風險大、收益低、回報周期長，一般社會資本投不起、不愿投。二是農村地區交通基礎設施，特別是公共交通基礎設施的投入，可以適當引導社會資本參與。三是農村基本公共服務設施，教育、醫療、文化體育、治安等為主。

（作者系國家發改委城市和小城鎮改革發展中發展規劃部主任）