成都試驗：統籌城鄉改革如何走向系統化

陳融雪

成都崇州隆興鎮黎壩村美麗的田園花海---- 通過發展現代農業，實現了生產、生活、生態三大功能的統一，是成都深入實施城鄉統籌戰略，積極構建城鄉一體化發展新格局的生動案例。（劉朝偉/攝）

作為中國最早實踐統籌城鄉改革的地區之一，成都獲批在“重點領域和關鍵環節”先行先試，為解決中國城鄉二元結構這個制度性難題探路。2014年，國家發展改革委備選推廣的47條試驗區成熟經驗，成都貢獻了9條。

不過，隨著改革的深入，成都的試驗亦進入了新階段。和以往一個領域的改革措施單兵突進不同，如今的成都，開始打造統籌城鄉改革“升級版”，以整鎮成片示范試點，以此實現更加系統化的改革，為進一步深化統籌城鄉改革探路。

“小組微生”幸福美麗新村

成都崇州市白頭鎮五星村，初秋雨后的早晨，75歲的村民王全科端著一杯茶和街坊們在家門口擺龍門陣。

擺龍門陣是四川方言，意思就是聊天侃大山。成都以舒適聞名，懂生活的成都人很會忙中偷閑。泡一碗清茶，和朋友聊聊家常是最好不過的舒緩方式。現在的王全科，沒有過多的生活壓力，統籌城鄉改革釋放的紅利讓他的幸福感指數不斷上升。

王全科住著120平方米的小樓，4畝農地已流轉到合作社。在5月、8月和10月的農忙季節，他會騎上15分鐘的自行車，到地里推收割機。

“一天做9個小時，一年做100天，能賺6000多元。合作社每年還給我300斤大米。”王全科指著門口寬敞潔凈的小區道路和小菜園子告訴《瞭望東方周刊》，這樣的新生活是從2014年年底搬進新居開始的。

兩年前的五星村，還是省級貧困村。晴天一把灰，下雨一身泥，道路窄得兩輛三輪車都要找地方錯車。那時，王全科住著老舊的磚瓦房，辛勤種地，一畝地一年也就賺500元。

如今，五星村不僅摘掉了貧困帽子，還成了成都統籌城鄉綜合改革示范片的一部分。全村878戶農民，已有751戶和王全科一樣，住進了白墻青瓦的小樓。

值得注意的是，五星村的房屋布局很有特色，小樓不僅有道路環繞，還自帶菜園子。這就是成都著力打造的“小組微生”新農村形態，即“小規模聚居、組團式布局、微田園風光、生態化建設”的農村居、景、產三合一空間，合理控制建設規模，方便農民生產生活，還要“體現背山、面水、進林盤的鄉土味道和農村特點，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁”。

目前，成都全市建成和在建的“小組微生”幸福美麗新村達123個。在成都，類似于崇州五星村這樣的新村聚居點并不是一星半點，而是已成規模。成都市按照“典型引路、示范帶動、整鎮打造”的思路，優選出一批基礎設施、產業發展、改革創新等方面具有較好基礎的鄉鎮，作為統籌城鄉綜合改革示范鎮（片），集中試驗改革新舉措，集成推廣改革已有經驗，突出“創新性、集成性、可推廣性”。成都注意將城市和農村作為一個有機整體，對全域范圍內空間布局、資源分配進行綜合設計、統籌規劃，建立了城鄉一體、有機結合的規劃體系。據介紹，包括全市2000多個村莊的發展規劃均在這個大盤子之中。

除了村居建設，村經濟發展更是新農村建設的重中之重。在這方面，當地的思路是一三產業融合發展。通過實施全域高標準農田建設，大力發展設施種植、立體養殖、種養循環等高端農業，推出了“五星”品牌有機大米、有機草莓、健康豬肉等農產品，成功引進盤古有機農業綜合體等3個高端鄉村旅游項目，協議投資共21億元。

2014年，成都出臺了《關于加快推進家庭農場發展的指導意見》，2017年，成都市家庭農場將發展到1500家以上。

成都還創新推出了農產品價格保險，扶持農業發展。種了的菜賣不掉導致虧損，居然還能領到保險賠償？這對都江堰市興農蔬菜種植農民專業合作社負責人蒯世軍來說是“從沒想過的事情”。可當他接過一張102.2萬元的賠付支票時，那種興奮勁兒讓他至今難忘。

2013年，成都在全國副省級城市中率先推出了蔬菜價格指數保險，以此避免“菜貴傷民、菜賤傷農”。而此后，成都還推出了雜交水稻制種保險和小家禽保險，目前，全市農業政策性保險險種達到9大類30多個險種。

農業政策性保險只是成都創新農業經營機制的一個縮影。近年來，成都著力推進農村產權制度改革，培育新型農業經營主體，創新農業經營方式和機制，加快推動一三產業互動融合發展，農村產權交易所、農業職業經理人、“家庭農場”、農產品信息化平臺等一批具有成都特色的都市現代農業產物，正從成都大地生發出來。

現代都市農業也在統籌城鄉過程中加速發展，釋放著改革的紅利。在蒲江的復興鄉，聯想佳沃集團建成的一萬畝核心示范基地內，物聯網、大數據分析等IT前沿技術被運用于獼猴桃的精耕細作。2014年，成都全市農業增加值比2007年增長了1.6倍，農民人均純收入達14478元，城鄉居民收入比從2007年的2.63：1降低到2014年的2.26：1，縮小速度和幅度均位居副省級城市前列。

成都崇州有著“西蜀糧倉”美譽，田間地頭一派豐收景象

“銀行挨家挨戶求農戶貸款”

問題是，建設新村的資金從哪里來？

“我們充分尊重群眾意愿，通過城鄉建設用地增減掛鉤項目，農民以建設用地使用權入股成立土地股份合作社，僅在白頭鎮，就將項目節約的464畝集體建設用地指標向成都農商銀行抵押貸款5500萬元，解決了錢從哪里來的問題。”崇州市統籌城鄉工作委員會負責人這樣告訴《瞭望東方周刊》。

成都市的土地股份合作社目前在各區（市）縣都有分布，崇州市推進力度較大，數量也較多。

土地股份合作社，是按照農戶入社自愿、退社自由和利益共享、風險共擔的原則，引導農戶自愿將承包土地經營權折股加入土地股份合作社，由土地股份合作社統一經營。如今，這一方式在各地已不鮮見。

土地入股后形成比較大的經營規模，或者土地轉為經營高經濟價值的作物后，需要金融支持。國務院發展研究中心學術委員會秘書長劉守英等人曾對成都土地股份合作社進行過調查，其中提到，這項試驗中的一項重要安排是，試驗區嘗試以土地經營權作為抵押物獲得貸款，解決農業經營資金問題。

彭州葛仙山鎮黨委副書記田維勇告訴《瞭望東方周刊》，以前農村土地承包經營權之所以無法實現抵押貸款，原因就在于《擔保法》、《物權法》都規定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”。

“這有保護農戶權益的一面，但也有影響了農村土地資源的合規合理流動的一面。”田維勇說，“一個現實的問題是，以土地承包經營權作抵押發放貸款，一旦發生‘壞賬，銀行無法實現其權利。”

成都試驗的解決方案是，在現有土地承包經營權證書基礎上，再向入社農戶發放一份土地經營權證。合作社在以土地抵押貸款時，先對合約期內土地經營收益作評估以后，再到銀行獲取貸款。也就是說，合作社抵押物是土地經營收益，不涉及到土地承包權。

“通過土地承包權、經營權分割辦證，用承包權穩定農村土地承包關系，放活經營權實現抵押貸款。”田維勇說。

而在此前，成都市還出臺了農村房屋抵押融資管理辦法，這為農民融資提供了可能。

田維勇說：“彭州自2012年開始‘鄉村旅游提檔升級，力圖打造春品花、夏嘗果、秋看紅葉、冬泡湯（溫泉）的全季旅游線路。正是為了鼓勵百姓融資貸款發展農家樂，當地政府對首批‘吃螃蟹的五家農戶貸款貼息。何清富便是這五戶之一。”

何清富家住花園溝。到三月的時候，山上開滿了一層層的油菜花、桃花和李花，大地就像個調色板。“這個時候，許多城里人就來賞花了！”田維勇說，根據交通局的數據，旅游高峰時，一天有3.8萬輛汽車入鎮。

“提檔一家農家樂，包括配套住宿、休閑亭和停車場，大約需要100萬元，通過房屋產權和經營權抵押，最多可以貸60萬元。”何清富向本刊記者算了筆賬，“以前，一年能賺12萬元，升級后，一年賺個30萬元沒問題。”

“我們這里最大的一個變化是，以前農民貸款難，現在銀行挨家挨戶求農戶貸款。” 何清富告訴本刊記者，“從2014年開始，民生村鎮銀行和成都農商銀行都派工作組上門服務了。只要是經營農家樂三年以上的當地居民，就可以向銀行申請貸款三四十萬元。”

他說，鎮里經營農家樂的農戶已由2012年的46家發展為現在的62家。

成都原創：村公資金

相較于土地增減掛鉤和產權制度改革等為人熟知的試驗創新舉措，成都市近年來正在著力推進的另一項工作也頗有新意：成都市在全國率先把村級公共服務和社會管理經費納入財政預算。

“我們的財力并非名列前茅，但仍堅持逐年加大撥付力度，2013年就達到每個村不少于40萬元，目的就是為了逐步平衡城鄉公共服務的二元鴻溝。”成都市委統籌委相關負責人告訴《瞭望東方周刊》。

2015年4月30日，習近平總書記在中共中央政治局集體學習時提出，推進城鄉一體化“目標是逐步實現城鄉居民基本權益平等化、城鄉公共服務均等化、城鄉居民收入均衡化、城鄉要素配置合理化，以及城鄉產業發展融合化。”

其中前三項均是著眼于農村的民生建設。

成都在這方面已有大量探索。譬如統籌城鄉低保和醫療救助方案，成都已于2013年實現了同一區（市）縣城鄉居民最低生活保障標準統一，按照十八屆三中全會提出的“推進城鄉最低生活保障制度統籌發展”的要求，2014年，成都又實現了三圈層低保標準統一，并將于2015年全面實現分圈層統一低保標準。

醫療救助方面，成都建立了以門診救助、全額資助參加城鄉居民基本醫療保險、一般住院救助、大病住院救助、補充醫療救助和“一站式結算”為主要內容的城鄉統籌“5+1”醫療救助模式。

不過，與低保、醫保等各地均有涉及的“必選”動作相比，成都市設立“村級公共服務和社會管理專項資金”，則是少見的創新之舉。

上述成都市委統籌委相關負責人說，成都的2700多個村或涉農社區都有。截至目前，市縣兩級財政投入資金58億元。

成都濛陽鎮（鄭杰/攝）

從59項到負面清單

這筆專項資金如何使用？成都市委統籌委社會處負責人告訴《瞭望東方周刊》：“為了防止政府的缺位和越位，我們原本劃定了59個項目，分別確定了供給主體。”

譬如農民體育健身、文化活動和村內園林綠化以村自治組織為主;農業科技推廣、農村義務教育、廣播電視村村通以政府為主;農村客運、農村就業服務和農產品流通則以市場為主。

但實踐中發現，這樣的管理方法還是存在資金限制過多、范圍過死的問題。為了讓群眾使用資金更靈活有效，2015年，成都市委統籌委推出了升級版的“禁止項目清單”。

“法無禁止即可行。禁止的項目我們列出了20項，譬如村干部補貼、差旅費、生產經營等。清單之外，經民主決議等環節討論通過的項目，都可以使用。”上述成都市委統籌委社會處負責人表示，“除了負面清單，我們還根據需求列出了一個優先清單，將群眾訴求比較集中的農村社會治安維護、環境衛生、代辦村民事務等5個項目列入其中。”

這筆專項資金在實踐中頗為靈活。譬如溫江區萬春鎮先鋒村，便以每年的村公資金進行融資，獲得了180萬元貸款，修通了全村的6723米組道。

“這是成都原創。”成都市民政局基層政權處處長江維說。

村公資金做“藥引”

村級公共服務和社會管理改革這一創新舉措不僅在提升農村公共服務上起到了實實在在的作用，而且還具有更為重要和深遠的意義。

“既要有錢辦事，也要培養農民的自主意識和民主議事的習慣。”成都市委組織部相關負責人接受本刊記者采訪時稱，“我們在農村做的公民教育、公平教育，是辦了件大事情。”

這件大事情，即村民議事會。

事實上，村民議事會在中國已覆蓋逾29個省、市、自治區。但不少地區皆遭遇瓶頸。

成都的一個重要訣竅就在于用下撥的村公資金做“藥引”，使得議事會有事可議，以此調動村民的自主性。

上述成都市委組織部相關負責人曾在彭州駐村兩年，做過村支部副書記。“在村民議事會推行之前，村民大會往往開不起來。但現在，村里公示村公資金使用情況時，來看的村民人山人海。”

一位議事會成員告訴他，以前村民從來不進村委會大門，但自從通過投票表決把村上的路修好了之后，便按時參加村民議事會。

在葛仙山鎮建新村，本刊記者旁聽了2015年第十次議事會。

此次議事會上的一項重要議程是，村黨支部書記黃曉江向村民公開村上的財務賬目。從其具體的公開情況，不難看出賬目的細致程度：“2015年6月29日，佳木斯舞蹈訓練購買礦泉水5件85元;7月14日，4組青苗費39910.5元……”

在黃曉江公布賬目后，不時有村民發言，討論每筆經費使用的情況。

議事會后，黃曉江帶著本刊記者察看村道，他指著電線桿上的一個告知牌說：“我們通過民主決議，花錢修了這條路，還要在這里公示，接受村民的監督。”

在大邑縣蘇家鎮香林村9月底的議事會上，村民們對村上聘請的10位保潔員進行了工作測評。村支書杜月說：“我們會通過宣傳欄、微信、微博等提前公示議題內容，鼓勵村民自愿列席議事會。”

在新都區龍橋鎮瑞云社區，用村公資金購買的8輛巡防用摩托車也被貼上了特定的標識。“看到有這個標識就知道這輛車是用村公資金買的。”工作人員說，這樣一來，這輛車的使用就能接受所有村民監督。

以民主促民生

更重要的是，與之配套，成都還推出了專門的議事制度。

據介紹，成都專門出臺文件規定，每個村的村民議事會成員不得少于21個人，10名以上村民聯名即可提出議題。文件要求，村黨組織不得無故拖延議題審查，也不得以“暫時不具備實施條件”為由否決議題上會。為了防止村組干部權力“壟斷”，村組干部不超過議事會成員總數的一半。

上述組織部負責人說：“村支書是村議事會的召集人，定期開會，每季度不少于一次。議事會決策、村委會執行。以議事會的形式既可以更好地聯系群眾，問需于民，問計于民，又避免了黨組織什么都沖在前面，大權獨攬，包辦代替。”

以此為契機，成都市從制度設計上，構建“一核多元、合作共治”的基層治理機制，即以村級黨組織為領導，村民（代表）大會或村民議事會決策、村委會執行、村務監督委員會監督、集體經濟組織市場化運行、其他經濟社會組織參與，既有力推進了基層矛盾的化解，又明顯增強了基層黨組織的影響力、凝聚力，推動了政治引領和服務凝聚“雙強”型基層黨組織建設。

中央黨校黨建教研部主任王長江在接受媒體采訪時曾說道，從過去若干年的經驗來看，村民自治最大的問題，就是一旦選出村委會，村委會就掌握了很大權限。村民議事會制度的嘗試，可以規避 “村委會一言堂”弊端。

回溯起來，村民議事會乃是由農村產權制度改革倒逼產生。改革之初，關于土地確權和流轉，村民不理解甚至有抵觸，村民議事會代表村民的利益，既對村民進行政策宣傳，也代表村民監督基層政府。

“從建立農村產權制度到完善鄉村治理機制，再到推進城鄉公共服務均等化，我們的改革是全面、系統推進的。”成都市委統籌委相關負責人告訴《瞭望東方周刊》。

該負責人說：“2014年以來，成都市按照‘典型引路、示范帶動、整鎮打造的思路，做整鎮成片示范試點，探索成都進一步統籌城鄉改革發展的樣本。”

2014年底，崇州白頭鎮-集賢鄉示范片、大邑斜源鎮-出江鎮-花水灣鎮示范片等7個統籌城鄉綜合改革示范片入選，郫縣古城鎮等7個鎮則成為了統籌城鄉綜合改革示范鎮。

以《大邑縣建設成都市統籌城鄉綜合改革示范片工作方案》為例，《方案》明確了場鎮改造群眾自治機制創新、院落自治管理機制建立、集體建設用地開發利用等4大類19項改革舉措，并將時間節點和工作任務明確到人，確保各項改革在示范片全域內整體推進。

“整鎮成片地系統推進，就是為防止改革‘碎片化，避免改革內容單一。”

成都彭州寶山村民居（龍門山鎮提供）