論中國特色社會主義民主治理的平臺及其功能

段 治 文　石　然

論中國特色社會主義民主治理的平臺及其功能

段 治 文石然

提要：中國特色社會主義民主治理體系由中國共產黨黨內民主、人民代表大會民主、人民政協民主和基層民主四大平臺有機組成，是中國國家治理體系的上層建筑。中國共產黨的先鋒隊性質、核心樞紐地位及其群眾路線保證了黨內民主構成民主治理體系的核心平臺。人民代表大會的政體功能、骨架地位和主脈作用使得人大民主構成民主治理體系的主體平臺。人民政協民主作為由若干界別組成的社會主義協商民主專門機構構成了民主治理體系的多元要素平臺。基層民主作為人民民主的根基和最廣泛的實踐形式構成了民主治理體系的基礎平臺。關鍵詞：民主治理體系 四大平臺 有機構成

作者段治文，男，浙江大學馬克思主義學院教授，博士生導師；石然，男，浙江大學馬克思主義學院博士研究生（杭州 310028）。

“推進國家治理體系和治理能力現代化”的總目標，提出“緊緊圍繞堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一深化政治體制改革，加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，建設社會主義法治國家，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”①《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。。習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上講話明確強調：“發展社會主義民主政治，是推進國家治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。”②習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月6日。中國特色社會主義民主治理體系是中國國家治理體系的上層建筑。其中，中國共產黨黨內民主、人民代表大會民主、人民政協民主和基層群眾自治民主以其各自功能有機構成了中國特色社會主義民主的四大平臺。

一、核心平臺：中國共產黨黨內民主

中國共產黨的黨內民主，是指在民主集中制根本組織原則指導下，包括黨的代表大會制度、黨員權利保障制度、議事規則和決定程序、領導班子定期評議制度、黨內監督制度和旁聽列席制度等黨內民主制度體系的總稱。中國共產黨黨內民主已經超越了一般政黨黨內民主的功能，也超越了執政黨建設的意義。中國共產黨作為我國的執政黨，黨內民主本身就是中國特色社會主義民主治理體系的平臺，而且是核心平臺。

第一，中國共產黨是中國工人階級、中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國最廣大人民根本利益的忠實代表，黨內民主就是中國工人階級、中國人民和中華民族先鋒隊的民主。中國共產黨由中國工人、農民、知識分子和其他社會階層的先進分子組成，目前已經有8800多萬黨員，已經是世界上最大的執政黨。這樣一些先進分子以全心全意為人民服務為根本宗旨，以實現共產主義最高理想，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、三個代表重要思想和科學發展觀為行動指南，確保了黨的先進性。中國共產黨歷來強調，黨內民主是黨的生命，而共產黨的生命就是人民民主專政國家的生命。

第二，中國共產黨位于國家權力的核心樞紐，黨內民主就是中國國家權力核心的民主。中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，黨的重大決策和部署按照法定程序上升到國家意志，黨組織推薦的人選按照法定程序成為國家機關的領導人員，通過國家機關實施對國家和社會的領導，從而以政治領導、思想領導和組織領導的方式發揮總攬全局、協調各方的作用。吳邦國同志指出：“各國家機關分工不同、職責不同，都在中國共產黨領導下，在各自職權范圍內徹底貫徹落實黨的路線方針政策和憲法法律。”①《十七大以來重要文獻選編》（上），北京：人民出版社，2011年版，第927-928頁。只有黨內民主才能凝聚全黨力量，實現黨的團結，從而穩固地成為國家權力的核心樞紐。正如有學者指出的那樣，“中國共產黨全國代表大會與美國兩黨（共和黨和民主黨）的全國代表大會相比，中國領導人換屆與美國總統選舉相比，所花時間長得多，民主形式更加完備，民主選舉程序更加完備，民主內容更加豐富，民主實質更加有效，民主成果更加豐碩”②胡鞍鋼：《中國道路與中國夢想》，杭州：浙江人民出版社，2013年版，第1、8頁。；黨的政治報告“在集體領導下的組織起草……先民主、后集中，再民主、再集中，是集中國政治智慧之大成。首先是集世界最大政黨的集體智慧之大成……還是集民主黨派智慧之大成”③胡鞍鋼：《中國道路與中國夢想》，杭州：浙江人民出版社，2013年版，第1、8頁。。

第三，中國共產黨以群眾路線的方式凝聚人民民主，保證了黨內民主成為人民民主的核心平臺。“在人民群眾中，我們畢竟是滄海一粟，只有我們正確地表達人民的想法，我們才能管理。否則共產黨就不能率領無產階級，而無產階級就不能率領群眾，整個機器就要散架。”④《列寧選集》（第四卷），北京：人民出版社，2012年版，第695頁。黨的先鋒隊和人民忠實代表的性質不能簡單地以文字的形式加以規定，而且需要以群眾路線的方式貫徹落實；黨組織是國家權力的核心樞紐，就要以群眾路線的方式確保同群眾的血肉聯系，而不是凌駕于人民之上的“替民做主”的特殊組織。群眾路線是馬克思主義政黨實踐民主的優秀品格。正如列寧指出：“為了為群眾服務和代表他們正確地意識到的利益，先進隊伍即組織必須在群眾中開展自己的全部活動，毫無例外地吸收他們中間的一切優秀力量，并且要隨時隨地仔細客觀地檢查：是否同群眾保持著聯系，聯系是否密切。這樣，也只有這樣，先進隊伍才能教育和啟發群眾，代表他們的利益，教他們組織起來，使群眾的全部活動沿著自覺的階級政策的道路前進。”⑤《列寧全集》（第二十四卷），北京：人民出版社，1990年版，第41頁。群眾路線是中國共產黨實踐民主的優良傳統。毛澤東指出：“在我黨的一切實際工作中，凡屬正確的領導，必須是從群眾中來，到群眾中去。這就是說，將群眾的意見（分散的無系統的意見）集中起來（經過研究，化為集中的系統的意見），又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅持下去。如此無限循環，一次比一次地更正確、更生動、更豐富。”①《毛澤東選集》（第三卷），北京：人民出版社，1991年版，第899頁。新時期新階段，習近平總書記進一步指出：“我們要堅持黨的群眾路線，堅持人民主體地位，時刻把群眾安危冷暖放在心上，及時準確了解群眾所思、所盼、所憂、所急，把群眾工作做實、做深、做細、做透。要正確處理最廣大人民根本利益、現階段群眾共同利益、不同群體特殊利益的關系，切實把人民利益維護好、實現好、發展好。”②習近平：《全面貫徹落實黨的十八大精神要突出抓好六個方面工作》，《求是》，2013年第1期。群眾路線就是民主路線，群眾路線的方法就是我們黨實踐民主的方法，而黨內民主則把群眾的需要、利益、訴求以民主集中的方式凝聚起來，使得黨能否作出反映人民群眾主體地位的路線、方針、政策和各項具體工作部署。事實上，中國特色社會主義民主的人大民主、政協民主、基層民主平臺都“是中國共產黨的群眾路線在政治領域的重要體現”③習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月22日。，黨內民主則是群眾路線在黨內的集中反映和最高體現。

二、主體平臺：人民代表大會民主

人民代表大會民主，是指由全國人民代表大會和地方各級人民代表大會所組成的人大制度系統及與其配套的代表聯系群眾制度、國家權力機關組織制度等具體制度的總稱。民主是一種國家制度，一種國家形態。因此，人民代表大會民主是中國特色社會主義民主治理體系的主體平臺。

第一，人民代表大會民主是與人民民主專政國體相適應的政權組織形式，是我國國家權力機關，內容上規定它是民主治理體系的主體平臺。人民代表大會由不限制性別、信仰、財產、教育、黨派、界別的各方面人民群眾以無記名投票方式選舉產生，其中省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民代表大會代表由下一級的人民代表大會選舉；縣、自治縣、不設區的市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表由選民直接選舉。由此組織形成的人民代表大會行使立法、監督、決定、任免等國家權力，其中全國人民代表大會行使最高立法權、最高監督權、最高決定權、最高任免權。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人大產生，對人大負責，受人民監督。總之，人民代表大會由廣泛的真實的人民民主選舉產生、代表最廣大人民群眾行使國家權力，根本上體現了我國一切權力屬于人民、人民權力高于一切。

第二，人民代表大會民主是貫穿于國家上層建筑的一整套骨架，形式上規定它是民主治理體系的主體平臺。首先，人民代表大會制度是由全國人民代表大會和地方各級人民代表大會組成的國家權力機關制度系統。一是各級人民代表大會都是逐級遞進選舉而成。二是各級人民代表大會通過調研等方式相互連通。比如2013年全國人大委員長會議組成人員到地方調研，通過多種方式聽取地方人大常委會負責同志、各級人大代表的意見，了解情況，研究問題，推動相關工作。全國人大與地方人大的聯系和交流更加緊密、更加深入。其次，人大代表與人民群眾、人大常委會與人大代表是有機聯系的制度體系。2013年全國人大組建260個全國人大代表小組，支持代表小組積極開展活動，通過多種方式聽取和反映人民群眾的意見要求；部分委員長會議組成人員、常委會組成人員回到原選舉單位參加代表小組活動，同基層代表交流履職情況。組織1740名代表參加專題調研，1700名代表參加集中視察，形成調研報告110余份，為中央和地方決策提供了重要參考；組織港澳臺代表分赴廣東、廣西、吉林、江西等地開展視察調研，完善了代表聯系群眾制度；研究制定委員長會議組成人員聯系全國人大代表的意見，明確委員長會議組成人員分別直接聯系5名以上全國人大代表。這是常委會加強同代表聯系、轉變工作作風的一項重要舉措。進一步擴大代表對常委會、專門委員會工作的參與，列席每次常委會會議的代表人數增加至66名，同時邀請更多代表參加執法檢查、立法評估和調研等活動，認真聽取相關代表的意見和建議，健全了常委會聯系代表制度。再次，人民代表通過會議集體行使職權，而不是每個代表單獨處理問題，保證了各級人民代表大會構成有機整體。①參見張德江：《全國人民代表大會常務委員會工作報告——二〇一四年三月九日在第十二屆全國人民代表大會第二次會議上》，《人民日報》2014年3月17日。

第三，人民代表大會民主是打通頂層執政黨民主和基層民主的主脈。執政黨民主是人民民主的核心平臺，但人民的核心不能代替人民的整體；基層民主是人民民主的基礎平臺，但民主的基礎不能代替民主的整套國家制度。因此，人民民主的領導核心與基本力量的廣闊空間就需要一套完整的制度體系連通充實，那就是人民代表大會民主。首先，人民代表大會民主使得黨內民主完成的黨的路線、方針、政策和決策部署通過法定程序上升到國家意志；使得黨內民主產生的推薦人選通過法定程序成為國家政權機關領導干部；發揮人民代表大會黨組作用，打通了黨內民主和人民民主，確保了黨的主張和人民意志的統一。其次，人民代表大會制度作為國家權力機關，通過制定法律、完善制度、加強監督等方式確保了基層民主的有效運行。比如第十一屆全國人大常委會 “修改村民委員會組織法，完善村委會選舉和罷免程序，健全村民會議、村民代表會議等民主議事制度，強化信息公開、村務監督、民主評議等方面規定，保證基層群眾更好地行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的權利。檢查工會法實施情況，強調要全心全意依靠工人階級，健全企事業單位民主管理制度，保障職工的知情權、參與權、表達權、監督權”②吳邦國：《全國人民代表大會常務委員會工作報告——二〇一三年年三月八日在第十二屆全國人民代表大會第一次會議上》，《人民日報》2013年3月21日。。

三、多元要素平臺：人民政協民主

人民政協民主，就是以團結和民主作為兩大主題，以政治協商、民主監督、參政議政為主要職能的人民政協組織體系的統稱。人民政協民主，作為中國共產黨領導下人民民主的多元要素平臺，是中國特色社會主義民主治理體系的獨創。

第一，人民政協民主是中國共產黨領導下由若干界別組成的愛國統一戰線組織共商國是的民主平臺。根據《中國人民政治協商會議章程》規定，中國人民政治協商會議全國委員會由中國共產黨、各民主黨派、無黨派人士、人民團體、各少數民族和各界的代表，香港特別行政區同胞、澳門特別行政區同胞、臺灣同胞和歸國僑胞的代表以及特別邀請的人士組成，設若干界別。 中國人民政治協商會議地方委員會的組成，根據當地情況，參照全國委員會的組成決定。這樣的人員構成，按照大團結、大聯合的要求，涵蓋了新時期愛國統一戰線的方方面面。如果說人民代表大會民主體現了人民根本利益，那么人民政協民主體現了人民內部多元的具體利益。

第二，人民政協民主是社會主義協商民主的專門機構。社會主義協商民主是人民民主的兩種重要形式之一，涉及到多種渠道和多種方式，但其專門機構就是人民政協。事實上，社會主義協商民主就是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的輻射擴展。俞正聲同志指出：“人民政協的協商民主，以憲法、政協章程和相關政策為依據，以中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度為保障，集協商、監督、參與、合作于一體，實現了人民知情權、參與權、表達權、監督權的有機結合，體現了社會主義民主的本質要求，符合廣大人民群眾的根本利益。”①俞正聲：《在政協第十二屆全國政協委員會一次會議閉幕會上的講話》，新華網，2013年3月12日。習近平總書記指出：“人民政協要發揮作為專門協商機構的作用，把協商民主貫穿履行職能全過程，推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設，不斷提高人民政協協商民主制度化、規范化、程序化水平，更好協調關系、匯聚力量、建言獻策、服務大局。要拓展協商內容、豐富協商形式，建立健全協商議題提出、活動組織、成果采納落實和反饋機制，更加靈活、更為經常開展專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商，探索網絡議政、遠程協商等新形式，提高協商實效，努力營造既暢所欲言、各抒己見，又理性有度、合法依章的良好協商氛圍。”②習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月22日。

四、基礎平臺：基層群眾自治民主

基層民主，是指由城鄉社區群眾自治制度、基層公共事務群眾自治制度、公益事業群眾自治制度和企事業單位職工代表大會制度組成的履行基層群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督職能的民主制度、體制、機制的總稱。鄧小平指出：“把權力下放給基層和人民……這就是最大的民主。”③《鄧小平文選》（第三卷），北京：人民出版社，1993年版，第252頁。基層民主已經成為中國特色社會主義民主治理體系的基礎平臺。

第一，社會是民主的根基，要求基層民主成為政治民主的基本平臺。“任何解放都是使人的世界和人的關系回歸于人自身……政治解放一方面把人歸結為市民社會的成員，歸結為利己的、獨立的個體，另一方面把人歸結為公民，歸結為法人。”④《馬克思恩格斯文集》（第一卷），北京：人民出版社，2009年版，第46、46、313頁。一切社會民主都以公民和社會組織為基本要求，但只有社會主義社會才能避免社會的“異化”，實現其功能的真正履行，“只有當現實的個人把抽象的公民復歸于自身，并且作為個人，在自己的經驗生活、自己的個體勞動、自己的個體關系中間，成為類存在物的時候，只有當人認識到自身‘固有的力量’是社會力量，并把這種力量組織起來因而不再把社會力量以政治力量的形式同自身分離的時候，只有到了那個時候，人的解放才能完成”⑤《馬克思恩格斯文集》（第一卷），北京：人民出版社，2009年版，第46、46、313頁。。基層民主是社會的政治表現。馬克思指出：“現代國家通過普遍人權承認了自己的這種自然基礎本身。”⑥《馬克思恩格斯文集》（第一卷），北京：人民出版社，2009年版，第46、46、313頁。而“普遍人權”在當前時期的實現方式就是基層民主。列寧指出：“生氣勃勃的創造性的社會主義是由人民群眾自己創立的。”⑦《列寧全集》（第三十三卷），北京：人民出版社，1985年版，第53頁。當代中國，由四部分組成的基層民主的平臺確保了人民群眾自主的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，人民群眾最密切、最直接、最現實的利益得到有效落實，民主的社會基礎和主體素質得到充分培育。

第二，基層民主是最廣泛的民主實踐形式，打牢了人民民主的基礎。馬克思指出：“平等應當不僅僅是表面的，不僅僅在國家的領域中實行，它還應當是實際的，還應當在社會的、經濟的領域中實行。”①《馬克思恩格斯選集》（第三卷），北京：人民出版社，2012年版，第484頁。在我國，包括農村村委會和城市居委會在內的城鄉社區基層自治組織最廣泛地管理公共事務和公益事業，已經成為協調利益、化解矛盾、排憂解難的樞紐。民政部公報指出，截至2014年底，我國基層群眾自治組織共計68.2萬個，其中村委會58.5萬個，村民小組470.4萬個，村委會成員230.5萬人；居委會96693個，居民小組135.8萬個，居委會成員49.7萬人。全年共有33.0萬個村（居）委會完成選舉，參與選舉的村（居）民登記數為4.3億人，參與投票人數為3.4億人。“十二五”規劃又特別指出把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。根據民政部社會服務發展統計公報，截至2014年底，全國共有各類社區服務機構31.1萬個，社區服務機構覆蓋率45.5%。社區志愿服務組織10.9萬個。社會組織包含社團、行業組織和社會中介組織等，發揮了提供服務、反映訴求、規范行為的作用。就像有學者提出：“中國社會組織的發展，既是中國公民社會成長的一種標志，同時也推動著中國公民社會進一步成長。”②陸學藝：《當代中國社會結構》，北京：社會科學文獻出版社，2010年版，第364頁。2006年4月的《國務院關于加強和改進社區服務工作的意見》。其中強調，要培育健全民間社會組織。《意見》指出：“健全社會組織，增強服務社會功能。堅持培育發展和管理監督并重，完善培育扶持和依法管理社會組織的政策，發揮各類社會組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用。”③《國務院關于加強和改進社區服務工作的意見》，中央政府門戶網站，2006年4月9日。截至2014年底，全國共有社會組織60.6萬個：其中社會團體31.0萬個，基金會4117個，民辦非企業單位29.2萬個。企事業職工代表大會是企業實行民主管理的基本形式，是職工行使民主管理權力的機構。總之，我國由基層民主的廣泛實踐，已經涉及到經濟社會領域的方方面面，這些都深入了最廣大人民群眾，打牢了人民民主的根基。

中國共產黨黨內民主、人民代表大會民主、人民政協民主和基層群眾自治民主這四大平臺有著各自不同的角色功能，同時有著有機統一的內在聯系。縱向層面，四大平臺按照執政黨民主、國家民主、基層民主三層金字塔結構共同構筑了中國特色社會主義民主治理體系。中國共產黨黨內民主作為執政黨民主，構成了中國特色社會主義民主結構的核心；人民代表大會民主和人民政協民主彼此鑲嵌，由鄉鎮到全國逐級鋪墊，作為國家民主構成中國特色社會主義民主的中堅；基層民主則構成中國特色社會主義民主的基礎。橫向層面，四大平臺又是相互滲透、不可分割的統一整體。黨內民主需要以群眾路線的方式反映基層群眾的利益訴求，以多黨合作和政治協商的方式保證科學決策，最終以人民代表大會民主的審議加以確證；人民代表大會民主需要把黨內民主的形成成果納入其法定程序上升到國家意志，需要把人民政協民主成果納入決策程序，需要聯系基層群眾保證基層民主成果向上反饋；人民政協民主需要以黨內民主形成的理論、路線、方針、政策為指導，需要與人民代表大會民主密切配合，需要聯系各界各方面基層群眾反映其具體利益；基層群眾自治民主需要貫徹落實黨和國家民主決策形成的重大決定，需要充分進行民主協商，需要發揮黨的基層組織的戰斗堡壘作用。

責任編輯：孫艷蘭