環境保護促進供給側結構性改革

夏 光

環境保護部環境與經濟政策研究中心主任/《環境與可持續發展》主編

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環境保護促進供給側結構性改革

夏 光

環境保護部環境與經濟政策研究中心主任/《環境與可持續發展》主編

跨地區環保機構，又稱區域環保機構，是指在現有中央環保機構與各省級環保機構之間，再增加一層跨越各省級行政單元的環保機構。這對于現有環保管理體制而言有較大改變，所以需要深入思考和探索。

為什么提出這個命題？因為近年來中央多次提出了這方面的要求。2015 年《生態文明體制改革總體方案》提出“在部分地區開展環境保護管理體制創新試點，統一規劃、統一標準、統一環評、統一監測、統一執法”。2015 年中共中央“十三五”規劃的建議提出“探索建立跨地區環保機構”。2016 年《中央全面深化改革領導小組2016 年工作要點》再次明確“按流域設置環境監管和行政執法機構試點方案”。2016 年《中央政治局常委會2016 年工作要點》提出“開展跨地區環保機構……試點”。

在當前我國強調簡政放權、精簡機構的大形勢下，中央一再提出要進行探索跨地區環保機構試點，表明探索建立區域環保機構具有特殊的必要性。從根本上說，這是因為國家提出的許多重大環保理念如生態文明、綠色發展等，在地方上缺少強有力的體制來貫徹執行。必須承認，在環境保護上是存在著中央和地方的博弈的，現有的環保體制中，看上去中央很強勢，實際上是地方自治性很強。中央的環保要求很高、下發的文件很多、環保法的規定也很嚴，但在具體執行落實中總有差距，很大的原因就是缺少一個中間環節，我們把它稱為“傳動機構”，就像汽車馬達的動力需要通過“掛擋”才能驅使車輪行動一樣。跨地區環保機構就是這種傳動機構。目前全國設立了六個環保督查中心，但這些體制安排仍然比較乏力，還不是真正意義上的區域環保機構。

跨地區環保機構的職能，一是要強化中央的環保事權和調控能力，二是監督并幫助地方政府履行環境保護法律責任，由此把過去相對比較虛置的中央環保職能落到實處，樹立權威。其發揮作用的途徑有兩個，一是通過管制、執法、強制的辦法，督查地方政府履責。二是通過引導和幫助的辦法，即通過國家安排的環保項目把地方環保的事情辦起來。從這個意義上說，區域環保機構應該是一個強勢的實體性執行機構，有法定授權，可以審批、環評、審查、檢查以及實施環保項目，不是一般性的協調機制或監督機構。

這樣的強勢區域環保機構，在國際上比較通行。美國聯邦環保局下設了十個區域辦公室，分片管理全國各個地方，擁有一些行政管理、監督執法和實施項目的職能。另外，法國、韓國、日本等也有類似機構。

推進區域環保機構的改革，是要增加國家行政支出的，但由于區域環保機構加強了基層的環境保護工作，通過加強環境督查和實施各種環境保護項目，由此帶來經濟發展方式轉向綠色化，減少污染排放和各種環境損害，這也會節約下來大量經濟成本，這個節約量可以抵消一部分建立區域環保機構所增加的行政成本，甚至還要超過。與此同時，區域環保機構將促進發展綠色產業，帶來新的經濟收益，這也會沖抵行政成本，更何況給老百姓帶來藍天碧水，其價值是難以計量的，因此不要因為會要增加行政支出就不敢搞改革。