中國環境衛生標準體系評估研究*

宋國君 孫月陽 耿建斌 陳殷源

(1.中國人民大學環境學院，北京 100872；2.北京市環境衛生設計科學研究所，北京 100028)

環境衛生標準體系是指環境衛生管理領域的國家、行業標準按其內在聯系形成的管理系統，涉及生活垃圾及建筑垃圾管理、道路清掃保潔、公共廁所清掃保潔、糞便收運消納等領域。

國外研究主要關注標準的制定過程和標準帶來的成本、效益。STRACHAN[1]從環境管理標準的目標出發，評估標準的內容和管理方式，認為標準體系應只是個框架，可以采用開放的管理方式制定。PALMER等[2]認為環境衛生標準過嚴會造成較大的成本，應進行成本效益分析。國內主要研究了村鎮環境衛生標準體系[3]以及上海[4]、北京[5]1326等地方性環境衛生標準體系。對我國的環境衛生標準體系目前還缺乏全面系統的研究和評價。本研究從目標、定位、體系框架和體系結構4個方面對我國環境衛生標準體系進行了全面評估，并提出了改革建議。

1 評估要求

根據《標準體系表編制原則和要求》(GB/T 13016—2009),標準體系要目標明確、全面成套、層次適當、劃分清楚，內容要包括結構圖、明細表及統計表[6]。本研究評價的體系框架就是指結構圖，體系結構就是指明細表及統計表所反映的標準數量、比例、關系等。同時，標準體系還應有合理的定位。

1.1 以環境保護為最終目標

根據《城市市容和環境衛生管理條例》(2011)，環境衛生管理包括生活垃圾及建筑垃圾的清掃、收集、運輸、處理，公共廁所管理及糞便處理，市容道路清掃保潔，由城市建設行政主管部門負責[7]，主要以市容維護為目標，以設施建設維護、污染末端處理為主要手段，但隨著城市化的發展和生態環境的惡化，這種管理方式已經不能滿足固體廢棄物管理、水和空氣污染防治等環境保護方面的需要。隨著國家環境保護部專業化程度的加深，環境衛生標準體系納入環境保護標準體系已成為可能。

在中國的臺灣，環境衛生管理的有關規定都屬于環境保護體系，管理職責也屬于環境保護部門。在美國的紐約,環境衛生工作由環境衛生部(DSNY)負責，目標為通過固體廢棄物管理和環境友好的長期計劃，維護一個健康的環境[8]。因此，無論從環境保護工作專業化趨勢還是臺灣、紐約的經驗來看，我國的環境衛生標準體系應向以環境保護為最終目標的方向轉變，納入環境保護標準體系之中，由環境保護主管部門負責。

1.2 以強制性標準法律化，推薦性標準自主管理為定位

目前，我國標準管理體制為強制性標準和推薦性標準并存的二元結構體制[9]。為與《世界貿易組織貿易技術壁壘協議》接軌，環境衛生標準體系應定位為將支撐環境衛生管理的強制性標準上升為法律、法規，而推薦性標準則應逐步實現由行業協會、社會團體、企業等市場主體自主管理。

1.3 體系框架要體現專業化、流程管理和質量管理

專業化、流程管理、質量管理是提高管理績效的系統方法，我國環境衛生標準體系框架可以借鑒這些方法。首先，要專業化，生活垃圾、建筑垃圾、道路清掃保潔、公共廁所清掃保潔、糞便收運消納等均具有不同的業務特點，應分類進行專業化的標準制定；其次，要實現流程管理，垃圾等廢棄物應符合生命周期管理，清掃保潔應符合“計劃—執行—評價—改進”的流程管理；最后，在各流程環節的質量管理上，要以結果為導向，對影響質量的要素進行嚴格控制。

1.4 體系結構要分布合理，避免交叉重復

合理的體系結構要有助于實現體系目標，沒有缺失標準、冗余標準和交叉重復標準。強制性標準應根據環境衛生的有關法律、法規制定，滿足其對不同專業方向的分類、測量、收費和管理等方面的需要，體現結果導向；推薦性標準則應根據市場主體的需求制定。

2 評估結果分析

2.1 現有標準體系與環境保護目標相脫節

第一，注重工具性目標，忽視環境保護為最終目標。國內主要有上海和北京對環境衛生標準體系進行過研究。上海對市容環境衛生標準體系的目標中提出，市容環境衛生標準體系可以“有效促進市容環境衛生標準結構優化”、“指導標準制(修)訂立項及科學管理”、“有利于市容環境衛生管理水平和設施設備質量提高、環境保護、安全、衛生”、“高新技術推廣應用”、“市容環境衛生事業發展”。可見，環境保護的最終目標只是在工具性目標中一筆帶過。北京對環境衛生標準體系[5]1325-1329也沒有明確提出以環境保護為最終目標。

第二，在城市建設行政主管部門負責下，主要為城市市容管理服務。2008年，住房與城鄉建設部將環境衛生管理職責交給城市人民政府，但市容環境治理的發展戰略、中長期規劃的職責仍由城市建設行政主管部門負責，因此環境衛生標準體系仍以城市市容的整潔、衛生服務為主要目標。

第三，目標中對空氣逸散性污染源和水的非點源污染源控制不夠重視。中國的臺灣在空氣逸散性污染源管理上有《固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防治設施管理辦法》，并配有《街道揚塵洗掃作業執行手冊》。而我國大陸沒有對空氣逸散性污染源進行有效的控制。同時，水的非點源污染源控制措施也不足。

2.2 暴露方式及部位 暴露方式：銳器傷82名、占68.91%，黏膜暴露17名、占14.29%，皮膚暴露15名、占12.60%，其他5名、占4.20%；暴露部位：手指95名、占79.83%，手臂17名、占14.29%，眼7名、占5.88%。

2.2 體系定位模糊

現行環境衛生標準體系定位為強制性標準和推薦性標準并存的二元結構體制，存在強制性標準與推薦性標準界限模糊、強制性標準法律效應不明確、推薦性標準管理層級多等問題。

第一，強制性標準與推薦性標準界限模糊。目前，我國環境衛生標準體系共有標準177項，其中強制性標準76項，強制性標準比例為42.9%，從質量維度來看多為設施標準和技術工藝標準，使政府過多地干預市場，承擔了額外的決策負擔，強制范圍過寬。另外，對于有些相同或相似的管理對象，同時存在強制性標準和推薦性標準對其進行管理，說明標準的界定模糊。

第二，法律、法規對標準的引用不明確。環境衛生領域的主要行政法規有《城市市容和環境衛生管理條例》(2011)、《城市生活垃圾管理辦法》(2007)、《建筑垃圾管理規定》(2005)、《城市公廁管理辦法》(1991)，其中對有關環境衛生標準的提法多為“應當符合國家及地方相關標準”，沒有明確標準制定主體的層級、范圍和對象。中國的臺灣在有關環境衛生的規定中提及標準時，都將責任落實到標準制定主體，使得標準具有明確的法律效應。

第三，推薦性標準的管理層級多、周期長。推薦性標準與強制性標準一樣，均采用“統一管理、分工負責”[10]的模式，管理層級過多。推薦性標準制(修)訂的流程也執行“征集—申報—協商—發布計劃—制(修)訂—批準—發布”，使得推薦性標準的制(修)訂周期長，影響市場主體的使用，不利于行業的發展。

2.3 體系框架未體現專業化，流程管理和質量管理程度不夠

第一，通用標準與專用標準界限不明。通用標準是在某個領域內具有概括性的標準，是專用標準的共性和提升；而專用標準是針對具體標準化對象編制的標準，是通用標準的細化與補充。通用標準和專用標準界限不明確，給標準的查找帶來困難。如《生活垃圾轉運站技術規范》(CJJ 47—2006)與《生活垃圾轉運站運行維護技術規程》(CJJ 109—2006)名稱及內容相似，但分別屬于通用標準和專用標準，容易在查找時造成混淆。

第二，專業劃分粗略。目前，環境衛生標準體系共分成4個專業領域，分別為綜合、生活垃圾、保潔作業、公共廁所與糞便處理。根據不同業務專業化管理的需要，從專業維度，標準體系可以進一步細化為總則、生活垃圾、建筑垃圾、市容道路、掃雪鏟冰、公廁與糞便6個類別。其中，總則為對其他各專業具有指導價值的專業。

第三，未體現流程管理。生活垃圾收集、運輸和生活垃圾轉運、處理上已基本體現了生命周期管理。但廢棄物的源頭管理和清掃保潔方面，流程管理程度還遠遠不夠。從流程維度，標準體系可以進一步細化為綜合、產生、清掃保潔、收集運輸、轉運、處理處置6個類別。其中，綜合對其他各流程均有指導作用。

第四，未按質量管理要求對標準進行分類。一方面，質量管理把控時對質量控制要素把控不全；另一方面，標準名稱和管理范圍存在歧義，導致質量管理無法落實。從質量維度，標準體系可以進一步細化為基礎、技術工藝、設備工具、設施、材料、產品(服務)質量要求、監測檢驗、資源管理和評價改進9個類別。其中，基礎指對術語和符號、圖形和標志、量值和單位、結構和形式的規定。

2.4 體系結構不合理

目前，我國環境衛生標準體系結構中共有強制性標準76個，推薦性標準101個，另外計劃修訂標準64個，按專業、流程、質量3個維度分別進行數量和比例統計，結果如表1所示。

從專業維度上看，各個類別的標準數量和比例差異很大，需要進一步整合或調整。生活垃圾類標準占總量的58.5%，比例最大，表明生活垃圾管理已經比較成熟；總則類標準占總量的20.3%，比例已基本合理，但應加強梳理、整合，增強其統籌性和指導性；公廁與糞便、市容道路類標準分別占總量的10.0%、7.9%，應進一步梳理、整合，進行適當補充；建筑垃圾、掃雪鏟冰類標準相對較少，說明對這一塊的管理還不夠重視和成熟。

表1 我國環境衛生標準體系結構1)

注：1)數據來自中國知網國家標準全文數據庫及環境保護部、住房與城鄉建設部、工業和信息化部標準系統。

從流程維度上看，存在嚴重地向末端處理傾斜的情況。由表1可見，處理處置類標準占到了總量的61.0%，且有大量該類標準在計劃制(修)訂；產生類標準僅占總量的4.6%，說明在源頭管理上力度還不夠。下一步應重點加強產生、收集運輸和轉運類標準的制(修)訂，以減少末端處理的壓力。

從質量維度上看，存在重技術、輕結果、缺管理的情況。第一，設備工具、設施、技術工藝類標準較多，分別占總量的31.9%、17.8%、15.4%，且計劃制(修)訂標準分別占總計劃制(修)訂標準數的43.8%、12.5%、17.2%；第二，產品(服務)質量要求類標準較少，僅占總量的10.0%，說明對結果的質量控制還不夠規范化；第三，資源管理類標準更少，僅占總量的1.2%。

3 建 議

(1) 加強環境衛生強制性標準的法律效應，明確環境保護目標在環境衛生標準體系中的重要地位，將無害化、減量化、資源化、低成本化的責任、要求、措施落到實處。

(2) 建議借鑒印度標準化理論與實踐家魏爾曼提出的標準體系三維結構思想，重新設計專業、流程、質量3個維度的體系框架。

(3) 在體系結構上應該重新進行梳理、整合和補充，避免標準交叉重復，同時要對目前來說相對薄弱的領域的標準開展制(修)訂工作。

[1] STRACHAN P.Should environmental management standards be a mechanistic control system or a framework for learning?[J].The Learning Organization，1994，4(1):10-17.

[2] PALMER K，OATES W，PORTNEY P.Tightening environmental standards:the benefit-cost or the no-cost paradigm?[J].Journal of Economic Perspectives，1995，9(4):119-132.

[3] 陳曉艷.我國村鎮環境衛生專業標準體系研究[J].環境衛生工程，2015，23(2)：6-8.

[4] 陳光榮.上海市容環境衛生標準體系研究[EB/OL].(2006-12-09)[2015-12-11].http://www.huanke.com.cn/08/article.asp?articleid=165.

[5] 陳日暉.北京市市政市容環境衛生標準體系研究[R].北京：中國標準化協會，2014.

[6] GB/T 13016—2009，標準體系表編制原則和要求[S].

[7] 佚名.城鎮市容環境衛生專業工程建設標準體系[J].環境衛生工程，2004，12(3)：188-190.

[8] Department of Sanitation of New York.About DSNY[EB/OL].[2016-06-13].http://www1.nyc.gov/assets/dsny/about/inside-dsny.shtml.

[9] 韓丹丹，洪生偉.我國強制性標準的由來和發展趨勢研究[J].標準科學，2009(11)：59-64.

[10] 朱宏亮，張君.我國工程建設標準及其管理制度現狀分析[J].標準科學，2011(1)：10-14.