淺談城市規劃修改工作中應重視的幾點問題

丁浩

（甘肅省城鄉規劃設計研究院，甘肅蘭州730000）

淺談城市規劃修改工作中應重視的幾點問題

丁浩

（甘肅省城鄉規劃設計研究院，甘肅蘭州730000）

城市規劃作為城市管理的重要抓手，對城市發展起著重要的控制、引導作用。城市總體規劃和控制性詳細規劃作為法定規劃，具有法定性、權威性和嚴肅性。城市發展的復雜性和不可預測性，決定了城市規劃編制和管理的動態性，當城市發展和城市規劃產生矛盾時，根據矛盾的具體情況，可考慮以對規劃進行修改。規劃修改必須需符合相關要求并嚴格遵守法定程序。同時在規劃修改工作中，應做好矛盾的甄別與處理工作，應重視規劃修改的必要性、可行性研究和規劃修改的影響因素分析，應明確并控制規劃修改的外延，應科學統籌規劃修改后城市功能績效的發揮，只要這樣才能保證規劃修改的科學性，促進城市的良性和可持續發展。

城市規劃；城市總體規劃；控制性詳細規劃；城市建設；功能績效

1 概述

城市作為我們賴以生存的重要空間載體，是一個復雜的巨系統，其發展受諸多因素的共同影響。特別是當今的城市，發展日新月異，具有很大的不可預測性。城市規劃工作對城市的發展起著重要的引導和控制作用，城市規劃工作者們孜孜不倦的工作，試圖通過對城市更加深入的了解、分析，揭示城市發展的客觀規律和軌跡，并為城市勾勒出一幅美好的發展藍圖，將其引入可持續發展的良性軌道。

城市發展的復雜性決定了城市規劃編制和管理工作必須要具有動態化的特征才能與之相適應，對已批城市規劃的修改正是這種動態化特征的具體體現，也是城市規劃編制工作的重要內涵之一。以下是我通過多年的工作實踐，對城市規劃修改工作中需要重視的幾點問題所做的總結，希望能夠借此引發更多思考和交流，進而通過更科學的規劃編制手段為城市發展提供更有力的支撐。

2 正確認識已批規劃與實際建設中產生的矛盾

城市規劃學科經過多年的實踐、探索，其理念和方法早已從目標導向型逐漸過渡為目標導向和過程控制相結合型。基于這種理念和方法，城市規劃成果中的空間模型雖然仍是規劃中的重要方面之一，但空間背后的立場和理念才是規劃的核心和實質，因而實現城市發展目標的路徑應該是多樣的，基于多路徑的城市空間模型結構也勢必具有多樣性的特征。因此，無論作為城市規劃編制者還是城市規劃的具體實施者，都應對城市規劃成果有清醒和理性的認識：作為法定規劃的城市總體規劃和控制性詳細規劃，其成果當然具有法定性、權威性和嚴肅性，決不能隨意修改，但當城市發展的具體問題與城市規劃產生問題和矛盾時，實事求是、因地制宜，以城市發展核心目標為導向，以推進城市健康良性發展為目標，積極尋求調整路徑，保證城市規劃的順利實施，也是城市規劃工作科學性的重要體現。

3 做好矛盾的甄別與處理工作

城市規劃在實施中遇到各種矛盾是不可避免的，但并不是所有的矛盾都應該和能夠通過修改規劃予以解決，在這里我們一定要做好矛盾的甄別工作，進而做好矛盾的處理工作。

矛盾的甄別包含兩個層面的內容：一個是矛盾的屬性問題，另一個是矛盾的范疇問題。矛盾的屬性取決于矛盾產生的基礎，決定著矛盾的指向。在對矛盾進行甄別是，作為規劃的編制和管理者，首先應該對矛盾產生根源進行深入分析，進而判斷這種矛盾是關乎社會公共利益還是和只某些利益群體有關，矛盾的解決是否有利于社會公眾，是否有利于城市的健康發展，如果僅僅是某些利益群體的訴求，且對城市整體發展有一定負面影響，那么就不應當通過規劃手段尋求解決。矛盾的范疇取決于矛盾的具體形式，決定著矛盾的解決路徑。《中華人民共和國城鄉規劃法》對城市總體規劃和控制性詳細規劃的修改是否涉及規劃的強制性內容提出了不同的修改要求和路徑，城市規劃工作者應當能夠明確界定修改是否涉及規劃的強制性內容，并根據具體情況嚴格按照法律規定的要求和程序進行。

4 重視規劃修改的必要性分析

當成是發展與城市規劃產生矛盾時，修改規劃雖然是解決矛盾的重要手段之一，但由于規劃的修改存在績效成本問題，是否有必要修改規劃需要進行分析論證。總體而言當城市發展與城市規劃產生矛盾時，解決矛盾的方法大致可總結為三種方式。一是以城市規劃為核心，圍繞規劃協調解決矛盾；這種方法的主要弊端在于當矛盾相對較難調和時，會在某種程度上影響城市發展進程。二是暫時擱置矛盾，等規劃實施的時機成熟時繼續實施，這種方法的缺陷在于易造成城市空間發展與城市經濟社會發展計劃的不匹配。三是以城市發展核心目標為導向，以推進城市健康良性發展為目標，積極調整城市空間模型結構。基于解決矛盾路徑的多樣性，因此規劃修改前應當對規劃修改進行必要性分析論證。

5 明確并控制規劃修改的外延

城市規劃的修改往往是因為規劃確定的各類用地布局無法滿足某些具體項目的建設需求，在以具體問題為導向對規劃進行修改時，應特別重視對修改外延的控制，鑒于以下幾個方面的因素，一般而言修改外延不宜過大。首先，修改的外延過大，勢必對原規劃的功能布局進行較大調整，調整幅度過大可能導致修改后的規劃在指導思想、規劃理念等原則等問題上與原規劃產生偏差；其次，修改外延過大會導致調整用地的數量增多，難以保證各項用地所承載的功能都能夠滿足城市發展需求。再次，修改外延過大涉及利害關系人數量增多，難以保證各利害關系人的權益都不受到損失。

6 重視修改后用地的功能績效分析

對于城市規劃的修改不應影響城市各類用地功能績效的發揮，各類用地所承載的功能是否能夠和城市發展相匹配是評價修改方案是否可行的重要因素。修改方案應保證調整后各類用地的功能績效不小于調整前方案或至少應滿足規劃期內城市發展對特定功能的相應訴求。各類用地功能績效的發揮受用地區位、用地面積、建設指標、用地形態、基礎設施配套情況、工程地質條件等各類因素的共同影響，其中用地區位、用地面積、建設指標等因素影響較大。在進行規劃修改時應對以上影響因素進行全面深入的分析，確保修改方案科學合理。

7 重視修改后用地建設時序問題

對于城市規劃中用地布局的修改應重視修改后各類用地的建設時序問題，特別是涉及公共服務設施用地或市政設施用地和其他商業性開發用地進行區位置換時，應根據具體情況對商業性用地的建設時序提出要求，避免城市規劃的修改成為某些利益團體的獲利途徑，城市規劃的公益性受到挑戰和損失。可根據具體情況在修改方案中提出：公共服務設施用地或市政設施用地為進行開發建設前，進行置換的商業性用地按發展備用地進行管理，不得進行項目建設。

8 結語

當城市規劃和城市發展過程產生矛盾或不能適應某些具體項目的要求時，在依法、合規的前提下對規劃進行適當修改是必要的。城市規劃的修改是一項牽一發而動全身的工作，因此更需具備科學性和嚴謹性。作為城市規劃編制人員，在規劃修改前，首先應對具體矛盾進行甄別，在確需修改時方進入規劃修改程序；在修改過程中，應了解原規劃的指導思想和編制原則并明確規劃修改的外延，避免修改方案在原則問題上與原規劃產生較大偏差，避免修改方案對城市空間布局產生重大影響；在修改方案成型后，應對修改后的各類用地進行功能績行分析，保證修改后的功能績效不小于修改前或至少應滿足規劃期內城市的發展訴求，同時根據具體情況，可對修改后用地的建設時序進行規定，以保證規劃的公益性特征。

[1] 吳志強，李德華．城市規劃原理[M]．北京：中國建筑工業出版社，2010-09.

[2] 李嵐．城市規劃與管理[M]．大連：東北財經大學出版社有限公司，2014-03.

[3] 程道平．現代城市規劃[M]．北京：科學出版社，2010-02.

[4] 周國艷，于立．西方現代城市規劃理論概論[M]．南京：東南大學出版社，2010-02.

[5] 李侃楨．城市規劃編制與實施管理整合研究[J]．北京：中國建筑工業出版社，2008-09.

[6] 李曉江．城市規劃編制中的空間分析與輔助決策方法[M]．北京：中國建筑工業出版社，2016-02.

[7] 孫施文．城市規劃法規讀本[J]．上海：同濟大學出版社，1999-02.

[8] 潘守文．城市土地開發與管理[J]．北京：中國建筑工業出版社，2006-07.

TU984