農村水利體制機制改革構想

王　鐵

(黑龍江省水利廳，哈爾濱 150001)

水利戰略

暨

科技成果

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農村水利體制機制改革構想

王鐵

(黑龍江省水利廳，哈爾濱 150001)

水利戰略

暨

科技成果

關鍵詞：農田水利；體制機制；總體思路；基本原則；主要任務；保障措施

水利是現代農業建設不可或缺的首要條件，是經濟社會發展不可替代的基礎支撐，是生態環境改善不可分割的保障系統。多年來，黑龍江省農村水利加快發展，為促進農業增產、農民增收和農村繁榮發揮了不可替代的作用。但隨著經濟發展進入新常態，農業發展的內外環境發生深刻變化，農村水利產權主體不清、資金投入不足、工程管理不善、經營機制不活、經濟效益不高等問題日益凸顯，嚴重制約了農村水利健康發展。加快農村水利改革發展，不僅事關農業農村改革，而且事關全省經濟社會發展全局；不僅是建立科學完善的水利體制機制的重要內容，而且是使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的必然要求。應把農村水利改革工作擺上全省農村發展更加突出的位置，通過深化農村水利體制改革，著力加快農村水利工程建設，推動農村水利實現跨越式發展，為農業生產提供更有力的水利支撐和保障。為此，提出如下農田水利體制機制改革設想。期待主抓這方面工作的同仁共思并及時返饋其看法。

1總體思路

1.1指導思想

全省農村水利體制改革要全面貫徹落實黨的十八大及其三中、四中全會精神和“兩大平原”現代農業綜合配套改革試驗總體實施方案的要求，根據“兩手發力”、“節水優先”的新時期治水思路，堅持政府與市場兩手發力并重、盤活存量與用好增量并舉，著力深化產權制度、投資體制、管理體制和經營機制改革，進一步明晰所有權、界定管理權、明確使用權、搞活經營權，建立起投資多元化、管理專業化、服務社會化、經營產業化的現代農村水利發展機制，切實增強保障農業現代化發展能力，實現轉變農村水利發展方式，破解體制機制障礙，鼓勵和引導社會資本參與農村水利工程建設運營，使農村水利發展更加充滿活力、富有效率，建立農村水利良性發展機制。

1.2基本原則

1)堅持政府主導，社會參與。發揮政府公共財政在農村水利工程建設中的激勵和引導作用，引導社會資本參與農村水利工程建設和運營，鼓勵新型農業經營主體投資農田水利建設和負責管護。

2)堅持效益吸引，市場補充。對于具備一定經營條件的農村水利工程，以深化改革向社會投資敞開大門，建立權利平等、機會平等、規則平等的投資環境和合理的收益機制，吸引社會資本參與工程建設和運營。

3)堅持因地制宜，分類改革。區分大型與小型、新建與續建、具有資源經營條件和不具有資源經營條件的不同類型，因地制宜推進農村水利改革，不搞一刀切。

4)堅持試點先行，以點帶面。積極開展農村水利社會化投資、建設、管護、運營的盈利模式試點，探索新路徑，建立新機制，通過試點積累經驗，以點帶面推進全省整體改革。

2改革主要任務

2.1改革農村水利產權制度

產權包括財產所有權與財產所有權有關的占有、使用、收益和處分等財產權利。選擇適宜的產權改制形式，建立多種經濟成分共同發展的農村水利資產體系，進一步調動和激發社會辦水利的積極性。

1)明晰產權。依法明晰農村水利工程的所有權、經營權、使用權，建立產權清晰、權責明確、監管有效的現代水利產權制度。按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰負擔”的原則，分類推進農村水利工程產權改革。對于大中型農村水利工程的產權，公益性部分政府投入形成的資本歸政府所有，政府不參與生產經營收益分配，可以實行所有權和管理權、使用權、經營權相分離，通過承包、租賃、特許經營等方式激活產權，可以交付具備條件的企業和合作組織持有和運營，國有投資收益平均量化給持有或運營者。對于小型農村水利工程和田間工程的產權，個人投資興建的工程，產權歸個人所有；社會資本投資興建的工程，產權歸投資者所有，或按投資者意愿確定產權歸屬；受益戶共同出資興建的工程，產權歸受益戶共同所有；以農村集體經濟組織投入為主的工程，產權歸農村集體經濟組織所有；以國家投資為主興建的工程，產權歸國家、農村集體經濟組織或農民用水合作組織所有。縣級人民政府或其授權的部門負責工程產權界定工作，向明晰產權的工程所有者頒發產權證書，載明工程功能、管理與保護范圍、產權所有者及其權利與義務、有效期等基本信息。

2)搞活產權。對于所有權無法流轉的農村水利工程，將經營權、使用權與所有權分離，采取租賃或者承包，建立產權活化機制。一是以投資換經營權。按照水利統一規劃，針對需要新建或者改造的農村水利工程，可以通過公開競標，選定投資主體，投資者可以獲得一定期限的經營權，包括水面開發、旅游、養殖等權益，誰投資，誰經營，用經營權換取投資，吸引社會資本。二是以管理換經營權。對于具有防汛、抗旱、排澇等公益性的農村水利工程，打破公益水利服務由國有水管單位提供的傳統慣例，鼓勵政府和社會資本合作，引導企業或者新型農業經營主體，通過簽訂合同，規范明確權利和責任，承擔防洪、保安等公益性管理和服務，誰管理，誰經營，以此換取工程的經營權。三是以特許權換經營權。對于周邊有土地的農村水利工程，可通過允許享有工程周邊土地增值開發收益權、種植和養殖特許經營收益，吸引社會資本對農村水利工程的建設和運營。社會資本獲得農村水利工程的經營權，縣級以上人民政府或其授權的有關部門應與經營主體通過簽訂合同等形式，對工程建設運營中的資產產權關系、責權利關系、建設運營標準和監管要求、收入和回報、合同解除、違約處理、爭議解決等內容予以明確。

3)出讓產權。堅持“誰購買、誰經營、誰受益”的原則，明確所有者和經營者的合法權益，進一步調動群眾參與產權流轉的積極性，推動所有權、使用權和運營權的交易流轉。依托省產權交易市場及其市地分支機制或縣級農村產權交易平臺，鼓勵支持各類經營主體采取承包、租賃、股份合作和拍賣所有權等多種形式交易和流轉農村水利工程。允許以資金、實物、土地、勞務、技術、設備等形式進行國家、集體、社會法人、個人之間的各種形式股份制聯合。允許各類經營主體跨行政區域購買經營農村水利工程。鼓勵經營者擴大投入，對農村水利工程和設備進行更新、改造、配套，提高擴大再生產能力。

2.2創新農村水利投資體制

以深化改革向社會投資敞開大門，建立平等的投資環境和合理的收益機制，鼓勵和引導社會資本參與農村水利工程建設運營，建立政府引導、市場補充、社會參與的多元化水利投資體制。

1)充分利用投融資平臺。鼓勵有條件的市、縣組建水利投融資平臺，通過資本注入、投資補助和農村水利工程優質資產重組等方式進行直接、間接融資。充分利用好國家水利投融資政策，不斷拓寬投融資渠道，吸引社會資本參與農村水利建設和管護。

2)大力推廣政府和社會資本合作(PPP)模式。除法律、法規、規章特殊規定或者涉及國家安全的情形外，農村水利建設一律向各類社會資本開放，農村水利工程管護運營一律向經營主體放開。盤活現有農村水利工程國有資產，選擇一批工程通過產權改制、股權出讓、委托運營、整合改制等方式，吸引社會資本參與，籌得的資金用于新工程建設。要建立健全PPP機制，鼓勵社會資本以特許經營、參股控股等多種形式參與農村水利工程建設運營。鼓勵企業辦水利、合作辦水利、集體辦水利。對經營性農村水利項目，可通過政府授予特許經營權，采用建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營—移交(BOOT)等模式推進。對準公益性農村水利項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用運用轉讓—運營—移交(TOT)、改建—運營—移交(ROT)、建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營(BOO)等模式推進。對公益性農村水利項目，可通過政府購買服務，采用建設—擁有—運營(BOO)、委托運營等市場化模式推進。

3)創新金融產品和服務

加大金融產品和服務模式創新，加強農村水利改革發展的金融支持和服務。金融機構要積極開發符合農田水利建設需求的信貸產品，對農田水利建設方面的信貸需求要優先安排，簡化手續，縮短審批時間。鼓勵金融機構聯合融資租賃公司、金融租賃公司發展農村水利設施設備、農田水利灌溉系統融資和租賃服務。加快小型農田水利項目與城鄉互助型農業、訂單農業等新型農業生產方式的結合，以農民專業合作組織、農業產業化龍頭企業、種養殖大戶等作為農田水利承貸主體，采取“合作社+農戶”、“企業+基地+農戶”等多種信貸模式，加大農村水利工程建設和運營的金融支持。地方法人金融機制要進一步加大對農田水利項目的支持力度，特別是農戶和小微企業農田水利建設的資金支持。允許以未來收費權、項目周邊土地開發收益權、工程資產、中央投資預期及經營性項目未來資產等作為抵押物進行貸款。建立水利工程資產評估體系，探索評估辦法，進一步拓寬農村水利工程的抵(質)押物范圍。

4)用好產權出讓資金。將盤活資產的收益用于建設新的農村水利工程，盤活存量，吸引增量，形成良性滾動開發的局面。農村水利工程進行產權交易出讓的資金，由產權所有者負責回收使用。個人所有的農村水利工程的轉讓收入歸個人所有。集體所有工程和國有工程出讓資金納入同級財政管理，根據需要用于農村水利工程建設和維護，任何單位和個人不得挪用和占用。

2.3改革農村水利管理體制

針對不同類型工程特點，探索專業化管理、合作化管理、社會化管理模式，實行管養分離，確定管理主體、明確管理責任、落實管護經費，建立科學高效的管理體制，提高管理水平和服務能力。

1)推行專業化管理。繼續深化國有水管單位體制改革,精簡管理機構，建立權責明確、管理規范、運轉高效、服務到位的專業化管理體制,利用信息化、科技化手段，提高工作效率、管理水平和服務能力,降低運行成本。積極推行國有農村水利工程管養分離，在對水管單位科學定崗和核定管理人員編制基礎上,將水利工程維修養護業務和養護人員從水管單位剝離出來，獨立或聯合組建專業化的養護企業,逐步通過招標方式擇優確定維修養護企業。各級政府和有關部門應當努力創造條件,規范維修養護市場環境,培育維修養護市場主體，各級財政部門應按規定合理安排公益性農村水利工程維修養護資金。

2)推行合作化管理。小型農村水利工程和田間工程，要推行農民用水合作組織管理。鼓勵農戶、新型農業經營主體等各類農村水利服務的提供者、利用者組建農民用水合作組織。政府通過以獎代補、先建后補、項目扶持、信貸支持等政策措施，調動農民群眾參與農田水利建設的積極性，鼓勵農民用水合作組織和新型農業經營主體承擔農田水利工程建設與管護。鼓勵農民用水合作組織為成員提供多方位、全過程、專業化服務，開展灌溉、排水、養殖、農業生產經營、水利技術和信息服務等涉農用水業務，改善自身經濟條件，增強服務和發展能力。

3)推行社會化管理。對適合市場、社會組織承擔的農村水利公共服務，要引入競爭機制，通過合同、委托等方式交給市場和社會組織承擔。現有農村水利工程，推行向社會買服務和“物業化”管理的新機制，實現日常運行管理和養護維修的外包化，提高管理效率，優化管理成本。最終目標是實現由國有水管單位專業化管理轉向由農民用水合作組織社會化、民主化、自主管理。要妥善安置改革后的國有水管單位職工，保障職工合法權益。新建的農村水利工程可以實行社會化管理，建立資產管理機構和民主決策機構，向社會公開選擇建設單位、運營單位、維修養護單位，購買公共服務，完全實現社會化管理。

2.4改革農村水利經營機制

建立市場化、商品化的經營機制，提高水資源利用效率，充分發揮農村水利工程效益。

1)深化農業水價改革。完善農業水價形成機制，實行總量控制、定額管理、計量供水、按方收費和超定額累進加價制度。建立地下水灌溉收費制度，加快地表水置換地下水步伐。大中型灌區骨干工程供水實行政府定價，供水價格逐步達到補償運行維護費用水平；大中型灌區末級渠系和小型灌區實行政府指導價，供水價格逐步達到成本水平，具備條件的地區可采取協商方式確定。政府制定價格既要考慮社會資本的合理回報，又要考慮用戶承受能力等因素。價格調整不到位時，各地可根據實際情況安排財政性資金，對運營單位進行合理補償。要綜合采取推廣節水灌溉技術、加強末級渠系改造、調整灌溉用水結構、培育用水合作組織等措施，建立農業用水精準補貼制度和節水激勵機制，調動農民群眾節約用水的積極性。

2)加快推進水權交易。培育和規范水權交易市場，搭建水權交易平臺，穩步開展水資源使用權確權登記，建立完善歸屬清晰、權責明確、監管有效的水權制度。積極探索多種形式的水權交易流轉方式，鼓勵地區間、用水戶間的水權交易，允許各地通過水權交易滿足新增合理用水需求，吸引社會資本參與水資源開發利用和保護。依法取得取水權的單位或個人通過調整種植和用水結構、采用節水技術、加強用水管理等措施節約水資源的，可在取水許可有效期和取水限額內，經原審批機關批準后，依法有償轉讓其節約的水資源。在保障公共利益、防汛安全、灌溉面積、灌溉保證率和農民利益的前提下，建立健全農業和工業用水水權轉讓機制。

3)培育水利經濟市場。充分發揮政府引導作用和水市場的主要配置功能，把水利經濟作為一個重要的農村產業加以扶持。積極發展水產養殖、水利旅游、農副產品、水電開發和其它行業供水的高附加值產業。發展水利產業，把農村水利工程的各種經營產業組裝打包，在一定期限內租賃或者承包，租金用于工程再建設，循環使用，滾動開發。在水利經營市場，社會資本投資建設或運營管理農村水利工程的，與國有、集體投資項目享有同等政策待遇，可以依法獲取合法的經營收益，不另設附加條件。社會資本投資建設或運營農村水利工程，可依法繼承、轉讓、轉租、抵押其相關權益。征收、征用或占用的，要按照國家有關規定給予補償或者賠償。在嚴格清產核資、落實項目建設與運行后續方案的情況下，允許社會資本退出，確保工程的順利實施和安全運行，維護社會資本的合法權益。

3保障措施

深化農村水利改革，政策性強，涉及面廣，情況復雜，必須在各級人民政府領導下，各級相關部門密切配合下組織實施。要做到既維護廣大群眾的利益，又要保證國有、集體資產不流失，同時也要保證參與改革者的合法權益。

1)加強組織領導。各市、縣(市、區)人民政府應加強組織領導，落實工作責任，把改革列入重要議事日程，納入年度目標考核內容。根據當地實際情況，制定切實可行、針對性強、可操作的改革實施方案，明確改革的范圍、目標、原則、年度計劃、工作流程、組織方式以及相關職責劃分等。各級水利、財政、發改、物價、農業等相關部門要建立有效的工作機制，加強指導，精心組織，密切配合，協調推進。

2)嚴肅改革紀律。農村水利體制改革要在法律、法規的框架內開展，不能違背現行法律和有關規定。應注意與已經出臺的相關政策相結合、相統一。要堅持公開、公平、公正原則，嚴肅改革紀律，完善相關公示制度，充分發揚民主和群眾監督，對改革中徇私舞弊違反工作紀律的實行責任追究。

3)加強監督指導。各級水行政主管部門應加強業務指導，有計劃地組織技術培訓，不斷提高管護人員素質，增強基層工程管理單位、農村集體經濟組織、新興農業經營主體和農民用水合作組織的管護能力。加強對農村水利工程管理與運行維護的監管和技術指導，保護農民用水權益，依法承擔防洪、抗旱、水資源節約保護等責任和義務，服從政府防汛抗旱、水資源統一調度，保障工程安全長效運行，有效防止水資源浪費和掠奪式經營。

4)做好信息公開。做好信息公開，水利、農業、發改、財政、物價等部門要及時向社會公開發布水利規劃、行業政策、技術標準、建設項目等信息，保障社會資本投資主體及時享有相關信息。加強項目前期論證、資金保障、建設管理等方面的工作，為工程建設和運營創造良好條件。積極培育和發展為社會投資提供咨詢、技術、管理和市場信息等服務的市場中介組織。

5)加強宣傳發動。各地應采取多種形式大力宣傳農村水利改革的政策、方案和措施，宣傳農村水利改革的重大意義，為社會資本參與工程建設運營營造良好社會環境和輿論氛圍。

編者按：“政策”和“策略是黨的生命”。文章提出的農田水利體制機制改革的總體思路，即省水利廳現今的政策，所提的基本原則，即相關政府部門實施此構想應持的策略；可以說屬于省一級的頂層設計。文中所及改革的主要任務及通過保障措施完成提出的任務，是著力加快農村水利建設，推動我省農村水利實現跨越式發展，為農業生產提供有力的水利支撐與保障的現實需要和可持續發展的必需，此文確實值得全省各級水利部門和涉及的農業部門決策者一讀，并返饋其看法。

文章編號：1007-7596(2016)04-0001-04

[收稿日期]2016-04-19

[作者簡介]王鐵(1962-)，男，黑龍江肇東人，碩士，教授級高級工程師，現任水利廳副廳長，曾任省水利水電勘測設計研究院副院長，本刊董事會董事長。

中圖分類號：TV93

文獻標識碼：A