我國基礎教育管辦評分離問題探析

王鑫

摘 要： 管辦評分離是當前教育體制改革的趨勢和方向。管辦評分離有助于克服現行教育管理體制的弊端，還可以調動社會和市場的力量參與教育事業。當前管辦評分離在推進過程中仍存在原有教育體制束縛、學校自主發展能力差、社會專業組織發展滯后等困境。為了推進管辦評分離，必須轉變政府職能，進行體制創新；完善學校治理結構，促進學校自主發展；大力發展社會專業組織；不斷完善保障機制，實現協同共治。

關鍵詞： 基礎教育 教育管理體制 管辦評分離

管辦評分離是教育體制改革的重要環節和核心內容之一，也是教育發展的必然趨勢和方向。隨著我國基礎教育“管辦評分離”改革的逐步深入，如何實現政府治理與學校辦學、社會評價的良性互動，將直接關系我國教育改革的成效。

一、實施管辦評分離的原因

長期以來，我國政府對基礎教育領域實行行政集權式的管理體制，政府同時扮演教育的管理者、舉辦者、評價者等眾多角色，使管辦評完全合一，形成了三位一體的教育管理格局。由于政府、中小學校、社會的權責職能界定不清晰，因此政府往往管辦評一手抓，既在宏觀上管理整個行業，又在微觀上具體舉辦和評價學校，致使自身出現職責模糊、效率不高、職能分散、過度管理等諸多問題。在日常管理中，政府教育主管部門主要運用行政手段，對基礎教育單位進行了全面且嚴格的行政管理。過多過細的行政干預，造成中小學校對政府產生絕對依賴，變得缺乏自主發展意識和改革創新能力。這種政府包辦的管理體制在很大程度上抑制或禁錮了民間力量興辦教育的積極性。過高的準入門檻和政府公私不分的管理方式，導致這些社會力量舉辦的私立中小學校和教育專業組織在市場上難以生存與發展。

實施管辦評分離，除了有助于克服以上弊端外，還可以極大地調動市場、社會力量涌入基礎教育領域興教辦學的積極性。基礎教育涵蓋層次多、涉及面廣，如果只依靠政府一方的投入，顯然就無法滿足所有的教育供給需求。該領域內的教育既有公共性的一面，又有市場化的一面，在政府提供基本的教育資源和服務以外，社會力量無疑在教育供給上發揮重要的補充作用。培育社會組織參與中小學校舉辦、管理、評價的各個環節，是基礎教育管辦評分離的內在要求。管辦評分離客觀上需要社會專業機構的參與，非政府的專業教育機構不僅活躍了教育資源要素的生長與發展，而且有助于促進教育資源的優化配置[1]。

二、推進管辦評分離的現實困境

（一）以政府為主導的教育行政管理體制一時難以打破。

長期以來，政府對管辦評職能的定義和劃分非常模糊，對基礎教育事務總是大包大攬，經常以管代辦，以管代評。這種教育管理體制一方面造成政府負擔過重，容易出現決策失誤、忽視公平、效率低下等問題，另一方面抑制了中小學校自主辦學的活力。由于決策、執行、評價高度一體化，缺乏有效的監督和制約，因此容易導致基礎教育領域腐敗等問題的產生。雖然存在諸多弊端，但我國這套教育管理體制已經運行多年，相關的管理模式和管理思維早已固化，很難被觸動。在管理體制的改革中，需要對政府、中小學校、社會的職能和責任范圍進行明確劃分，確定管辦評各自職能的歸屬。如何厘清管辦評的職責范圍，使他們各安其位，一個時期內仍將是困擾基礎教育體制改革的難題。

（二）我國大部分中小學的自主發展意識和能力欠缺。

在我國現行的教育體制中，政府在辦學中居于絕對的支配地位，學校只能被動地接受政府的行政管理。政府幾乎包攬了辦學的所有事務，中小學的設立與調整均由政府決定，教學活動方向和內容全部按照政府計劃實施，教育經費全部由政府財政直接提供支付，學校內部組織運行方式及其人員管理都采取行政方式，對各級中小學校的教育評價統一由政府作出。這種過寬過細的管理方式嚴重制約了中小學校的辦學自主性，使學校囿于固有的辦學模式中，不能結合自身實際探索適合自己發展的道路。學校總是習慣于按照上級主管部門的指令開展活動，缺乏一個辦學主體應有的活力和個性。

（三）社會專業組織發展滯后。

通過管辦評分離，政府和中小學校讓渡出了部分權利，因此需要大量社會專業組織參與進來，承擔起教育評估、決策咨詢、信息管理、辦學等職責。然而當前我國社會上服務于中小學校的專業組織總量上相對較少，且質量普遍不高，在生存與發展中仍存在一些問題，無法擔負起上述職責。主要有以下幾方面問題：（1）獨立性不夠。由于大多數教育中介組織是在政府主管部門的推動或組織下建立的，受隸屬關系、經費來源等因素制約，普遍對行政部門的依賴性較強，無法保證公正與客觀。（2）專業性不強。不少中介組織由于專業人員數量不足，缺乏管理、評估等方面的專業知識和技術，導致權威性不高。（3）發展不平衡。我國現有的大部分專業組織都集中在經濟、教育較為發達的地區，在偏遠落后的地區很稀缺。

三、助推管辦評分離的對策

（一）轉變政府職能，進行體制創新。

基礎教育管辦評分離的關鍵是重新界定地方政府、中小學校、社會的權責范圍，明確政府角色，使政府從管辦評三位一體的格局中解放出來，回歸到單純作為管理者的初衷上。要實現這個目標，政府必須在管理上簡政放權，切實轉變政府職能，對原有管理模式和管理理念進行創新。教育行政部門要懂得自己的職權所在，改變過去那種以行政集權的方式統管一切的做法，逐漸由微觀管理向宏觀管理轉變。

政府的職能應該定位在當地基礎教育階段的教育事業規劃、教育政策的設計、教育資源的合理配置、教育經費的投入、教育質量的監控、行業監管、教育公平保障等方面，不再直接介入學校具體的辦學和評價活動。政府退出直接參與辦學的同時，還應大力鼓勵社會力量興辦教育。提供基礎教育公共服務是政府的法定責任，但政府不應壟斷這種權利，教育公共服務的供給方式可以是多元的，完全可以通過政府購買公共服務的方式實現。此外，政府需要摒棄陳舊的管理觀念和權力意識，以服務取代管理。

（二）完善學校治理結構，促進學校自主發展。

學校是辦教育的主體，具有獨立的法人地位，為了提高中小學校的自主發展能力，必須給予其真正的辦學自主權，不斷完善學校治理結構。一是逐步在有條件、有自主辦學能力的學校創新學校法人制度，通過建立學校理事會（董事會）和民主管理等形式，建立起自主辦學、管理科學、職責分明、權力制衡的法人治理結構[2]。二是改革現有的中小學校人事制度，按照市場規律吸納和管理專業人才。這需要從體制上進一步去除基礎教育的行政化傾向，把辦學權授予教育家，尊重教育管理的專業性。三是引入家長、校友、社區代表等利益相關者，監督學校辦學行為，協作管理學校，共同研究和解決學校發展中遇到的問題，為學校提供更多外部支持。四是要建立合理的評價體系，依據學校的實際情況制訂不同的考核評估標準，為中小學校的自主發展創造寬松適宜的外部環境。

（三）大力發展社會專業組織。

社會專業組織的發展需要政府和社會的大力培育和扶持。首先，政府必須建立健全教育專業組織法規，對其準入資格、組織形式和職能、運作方式、法律責任等進行規范。其次，制定相關扶持政策，創造有利于發展的環境。例如，設立民辦基礎教育專項基金，對民辦教育專業組織在設立、培訓、開展業務等方面予以政策支持，增加政府對優質教育服務的購買量。再次，應降低準入門檻，完善社會投資的激勵機制，推動民間資本參與社會基礎教育事業，保障民辦與公辦教育專業組織享有平等的地位。此外，政府主管部門要對社會專業組織的能力和績效進行評估，公開、公平、公正地選擇合作對象，整個合作過程要做到事前有審查、事中有跟蹤、事后有評估，形成有進有出的動態激勵機制。

（四）不斷完善保障機制，實現協同共治。

推進基礎教育管辦評分離，需要一整套系統完善的配套政策措施與制度進行保障。這一保障體系應涵蓋為基礎教育領域改革而制定的相關法律法規，對政府職能和中小學校管理權限的規范，政府對社會專業組織的扶持政策，向專業組織購買服務的具體實施細則，政府對社會專業組織的準入、甄選和監督制度等。為了基礎教育管辦評分離的順利推進，除了在各個環節有制度規范外，還應建立政府、中小學校、社會之間的聯動機制，實現三方協同共治。

管辦評分離改革是一個長期而復雜的過程，在基礎教育領域內由于涉及面廣就變得更加繁復，有太多的細致入微的工作需要做。目前我國多地都在基礎教育的管辦評分離上進行了有益嘗試，也取得了許多成果，但在這項教育改革的道路上仍有很長的路要走，需要不斷進行探索與實踐。

參考文獻：

[1]任仕君.可欲與可能：學校“管辦分離”的合理性與實踐挑戰[J].當代教育科學，2011（4）：3-6.

[2]胡伶.我國教育行政職能變革：趨勢、難點和對策—透析上海浦東新區“管辦評”分離與聯動改革的實踐[J].教育實踐與研究，2008（22）.