重新思考職業教育定位

張力

重新思考職業教育定位

張力

導言

改革開放以來，我國職業教育培養培訓了大批中高級技能型人才，為提高勞動者素質、推動經濟社會發展和促進就業做出重要貢獻，1996年的 《職業教育法》為職業教育及培訓定位提供了法律依據。

隨著我國綜合國力和國際競爭力不斷提升，國內國際人力資源市場需求格局發生顯著變化，社會不滿足于僅限于應屆學生的職業學校教育，也不太滿意分散的職業培訓，近年來黨和國家相繼出臺一系列建設現代職業教育體系的重大決策，為職業教育可持續發展注入了強勁動力。

在2020年前全面建成小康社會決勝階段乃至到2030年，迫切需要對職業教育及培訓進行準確定位，采取更為協調的推進步驟，有以下四個方面需要重點考慮。

一、重新定位·終身學習

職業教育及培訓應置于終身學習體系和學習型社會框架之中——若一個國家或地區僅全面普及普通教育，而沒有面向人力資源市場需求的職業教育，很難想象如何支撐起經濟社會持續發展。

進入21世紀以來，人類社會發生了兩大根本性轉變，一是工業化社會向知識經濟社會的轉變，這是生產生活方式的轉變；二是人們一次性學歷教育向終身學習的轉變，這是學習方式的轉變。為了適應上述轉變，世界銀行報告提出K4D （Knowledge for Development，譯為 “知識為了發展”）理念，認為并非所有知識都能促進發展，只有經過市場配置資源機制發揮作用，并在整個社會形成良好自洽結構。基于這一考慮，教育分流和將來謀生取向很好結合，才能同時促進人的發展和國家發展。否則，要么教育不足 （under educated），要么教育過度 （over educated），若一個國家或地區僅全面普及普通教育，而沒有面向人力資源市場需求的職業教育，很難想象如何支撐起經濟社會持續發展。

面對新世紀的新形勢，黨的十八大報告明確提出， “辦好學前教育，均衡發展九年義務教育，基本普及高中階段教育，加快發展現代職業教育，推動高等教育內涵式發展，積極發展繼續教育，完善終身教育體系，建設學習型社會。”并要求“加強職業技能培訓，提升勞動者就業創業能力，增強就業穩定性。”也就是說，在終身學習體系和學習型社會的框架結構當中，職業教育作為貫穿人一生的學習 “六大支柱”之一，應發揮縱橫交叉、起承轉合的樞紐作用，各級各類職業學校教育一定要與職業培訓有機結合起來。尤其是根據黨的十八屆三中全會文件關于 “構建勞動者終身職業培訓體系”的要求，十八屆五中全會文件關于 “推行終身職業技能培訓制度”的部署，都需要職業院校的深度參與和積極貢獻。

相應地，2014年的 《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》明確要求，鞏固提高中等職業教育發展水平，專科高等職業院校要密切產學研合作，培養服務區域發展的技術技能人才，重點服務企業特別是中小微企業的技術研發和產品升級，加強社區教育和終身學習服務。探索發展本科層次職業教育。建立以職業需求為導向、以實踐能力培養為重點、以產學結合為途徑的專業學位研究生培養模式。研究建立符合職業教育特點的學位制度，而且要求引導普通本科高等學校轉型發展、完善職業教育人才多樣化成長渠道、積極發展多種形式的繼續教育。

在 “十三五”教育規劃研制和實施過程中，需要堅持創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念為統領，政府教育、科技、人力資源和社會保障、工業信息化、農業等行政部門最好能加強部門之間政策協作、措施協同、管理協調，統籌貫徹黨和國家的重大戰略意圖，盡可能多地凝聚共識，避免出現部門規劃 “幾張皮”相互分割、各自為戰的狀況，努力實現學校學歷職業教育與非學歷職業培訓一體設計和推進，在省域范圍內完全需要全面統籌安排，主動適應國民經濟和社會發展各行各業對人力資源開發的多樣化需要，更好滿足數以億計勞動年齡人口謀生發展的實際需求。

二、重新定位·協調發展

職業教育及培訓將與高等教育、繼續教育“混搭”協調發展——職業教育將是教育體系中同外部勞動力市場聯系最為直接和緊密的一個領域。推進學習型社會建設，需要形成有利于從業人員接受職業教育培訓的靈活制度，實際上就像四通八達的 “立交橋”，即使人們錯過某一階段學習，也有補償機會。

職業教育將是教育體系中同外部勞動力市場聯系最為直接和緊密的一個領域。綜觀國際上不同教育分流模式，主要由各國或地區教育體系和勞動力市場之間的關系所決定，如果中間環節不夠協調，則職業教育發展動力和社會認可度都會降低。推進學習型社會建設，需要形成有利于從業人員接受職業教育培訓的靈活制度，實際上就像四通八達的 “立交橋”，即使人們錯過某一階段學習，也有補償機會。黨的十八屆五中全會文件在部署現代職業教育體系的基礎上，要求優化學科專業布局和人才培養機制，鼓勵具備條件的普通本科高校向應用型轉變。這直接涉及職業教育與高等教育的溝通銜接。

注：本圖引自教育部、發改委、財政部、人資社保部、農業部、國務院扶貧辦六部委2014年6月16日聯合發布的 《現代職業教育體系建設規劃》。

新中國成立以來有史料可查的政府發布的學制圖，只有1951年中央人民政府頒發的學校系統圖，1995年全國人大通過 《教育法》，關于教育基本制度的規定僅是文字表述。2014年教育部、國家發改委、財政部、人力資源和社會保障部、農業部、國務院扶貧辦六部委聯合發布 《現代職業教育體系建設規劃》，再次公布新的教育體系基本框架示意圖，重點是在義務教育后分流，把普通教育、職業教育、繼續教育勾連起來，既有高中階段普通高中和中職，也有對普通本科、專科層次高職和應用型本科的確認，再往上的研究生階段，分為學術學位與專業學位，各條渠道之間雙向銜接，且同人力資源市場中的培訓進修連接。一般而言，普通教育體系主要以學科及分支為導向，職業教育體系以崗位及崗位群為導向，繼續教育體系以人力資源市場變化及公民個性化需求為導向 （見下圖）。與專家學者繪制的教育體系圖相比，此圖表達了中央部委在教育與人力資源開發領域形成的基本政策共識，為搭建終身學習資源平臺和制度建設相關政策措施的跟進定下了基調。

考慮到十八屆五中全會文件首次提出 “建立個人學習賬號和學分累計制度”，類似 “零存整取”的 “學分銀行”制度。今后，著力建設這一制度，有 “落實并深化考試招生制度改革和教育教學改革”作基礎，以 “推進教育信息化，發展遠程教育，擴大優質教育資源覆蓋面”為依托，旨在暢通繼續教育、終身學習通道，努力使所有具備學習愿望和基本能力的人通過普通教育、職業教育、繼續教育不同路徑，獲得的學習成果納入被認可、累計和轉換的制度。為此，特別需要各級政府部門、教育系統、企業和社會各界通力合作，協調共建職業教育培訓與其他教育學習活動相互融通的制度環境，不斷推動國民素質顯著提升、人力資源開發整體水平邁上新的臺階，這將集中體現職業教育及培訓促進人的全面發展的政策基點和以人民為中心的發展思想，努力使億萬人民群眾安居樂業，能夠自主選擇自己及家人成長、成才、成功的路徑與方式。

三、重新定位·融合合作

職業教育及培訓必須走好產教融合、校企合作之路——目前，大概沒有看到有什么國家地區的職業教育，能在政府完全放任不管、單靠企業需求驅動的情況下取得良性發展。同時，也很少見到由政府包辦職業技術學校、完全沒有行業企業參與的成功范例。

國際經驗表明，政府的主導作用往往甚于市場需求的調節作用，多數國家在法律政策層面明確政府、學校、企業和社會各方面對職業教育的辦學體制、成本分擔的責任。目前，大概沒有看到有什么國家地區的職業教育，能在政府完全放任不管、單靠企業需求驅動的情況下取得良性發展。同時，也很少見到由政府包辦職業技術學校、完全沒有行業企業參與的成功范例。尤其是在經濟全球化廣泛深入發展大潮之中，各國搶占國際產業分工鏈有利位置的競爭日趨激烈，許多發達國家和后發國家的職業教育及培訓正在彰顯前所未有的生機活力，不僅成為傳統產業如制造業升級的基礎條件，而且成為發展新興產業培育新業態的強勁動力，可以說，任何一個國家宏觀教育政策對此都高度重視，而且都在致力于提高職業教育及培訓的質量 （用戶獲得有用性）和效率（資源配置合理性），甚至把職業教育體系打造成為國家和社會可持續發展的重要基石。

現代職業教育體系建設，是黨中央和國務院在 《國家中長期教育改革和發展規劃綱要 （2010-2020年）》中重點部署的，基本要求是 “到2020年形成適應經濟發展方式轉變和產業結構調整要求、體現終身教育理念、中等與高等職業教育協調發展的現代職業教育體系，滿足人民群眾接受職業教育的需求，滿足經濟社會對高素質勞動者和技能型人才的需要。”相應地，十八屆三中全會文件強調， “加快現代職業教育體系建設，深化產教融合、校企合作，培養高素質勞動者和技能型人才。”十八屆五中全會文件也重申， “建設現代職業教育體系，推進產教融合、校企合作。”習近平總書記對于職業教育一直寄予厚望，要求牢牢把握服務發展、促進就業的辦學方向，深化體制機制改革，創新各層次各類型職業教育模式，堅持產教融合、校企合作，堅持工學結合、知行合一，引導社會各界特別是行業企業積極支持職業教育，努力建設中國特色職業教育體系。因此，評價職業教育質量，歸根結底是看用戶認可，看能否有助于學習者獲得相對穩定和比較體面的工作。

我國建設現代職業教育體系，根本之策是產教融合、校企合作，不同類型職業學校都有條件創建國際國內一流，而產教融合、校企合作就像生命線一樣。為此，六部委2014年聯合發布的《現代職業教育體系建設規劃》把 “堅持產教融合發展”作為基本原則之一，明確要求， “走開放融合、改革創新的中國特色現代職業教育體系建設道路，推動職業教育融入經濟社會發展和改革開放的全過程，推動專業設置與產業需求、課程內容與職業標準、教學過程與生產過程對接，實現職業教育與技術進步和生產方式變革以及社會公共服務相適應，促進經濟提質增效升級。”可以說，走好產教融合、校企合作之路，將直接關系2020年服務需求、開放融合、縱向流動、雙向溝通的現代職業教育體系框架和總體布局如期實現，直接關系加快建設制造強國，構建現代農業產業生產經營體系，扎實發展現代服務業、推進基于互聯網各類創新等目標如期達成，直接關系確保全面建成小康社會、為 “第二個一百年”奮斗目標奠基的歷史進程。

四、重新定位·多樣業態

職業教育及培訓將成為多樣化教育新業態的活躍領域——預計未來職業教育用戶需求將成為一切服務供給模式生存發展的參照系，職業教育及培訓行為將從免費普惠的公益服務直到精準定位的收費服務，需要更為積極地鎖定、適應、引導、激發甚至 “制造”用戶需求，必將形成 “高成本分擔”連帶 “高個人收益”的職業教育及培訓項目，出現為行業企業量身定制高技能專才和大師級專家的模式機制。

關于服務屬性分類，以往的世界銀行就是“兩分法”，即公共服務、非公共服務兩種，我國政策導向創新為 “三分法”，即基本公共服務、非基本公共服務、非公共服務，依法確定政府、學校、社會 （市場）的行為邊界。其中，對非排他性的基本公共服務，政府幾乎要負全責，主要通過公辦機構提供；對于有部分排他性的非基本公共服務，政府可以通過財政支持以及選擇性購買，通過公辦或非營利民辦的方式提供，政府還要對困難群體接受非基本公共服務予以重點資助及補貼；對排他性的非公共服務，政府不直接介入，可能會有表彰獎勵性的支持，要營造很好的市場秩序和環境，允許營利運作和非營利運作，提供多樣性服務。

對此，十八屆三中全會文件首次確認教育服務業領域有序開放，十八屆五中全會文件首次提出 “鼓勵社會力量和民間資本提供多樣化教育服務”。也就是說從純公益到純營利教育之間有個“光譜”，中間可能有準公益、半公益、非營利、準營利的教育。而且，十八屆五中全會文件強調，在增加公共服務供給的基礎上，創新公共服務提供方式， “能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與。”各級政府及其不同行政部門，將逐漸不再看重提供服務的機構類型，而是看重只要提供這類服務，就施行有差異化的資助、補貼、購買的政策。隨著法律法規的健全，期望將來在多樣化教育服務新業態中，職業教育及非學歷職業培訓成為多種服務并存、融合、競爭、混業經營的平臺。

預計未來職業教育用戶需求將成為一切服務供給模式生存發展的參照系，職業教育及培訓行為將從免費普惠的公益服務直到精準定位的收費服務，需要更為積極地鎖定、適應、引導、激發甚至 “制造”用戶需求，必將形成 “高成本分擔”連帶 “高個人收益”的職業教育及培訓項目，出現為行業企業量身定制高技能專才和大師級專家的模式機制。

回顧數千年中國古代封建社會，5世紀至15世紀曾有過經濟總量雄踞全球之首的幾百年，同時是國人的生產工具、日用器物、陶瓷絲綢、手工藝品及藝術品推陳出新的年代，還是在天文、地理、物理、化學、生物等一系列領域為人類文明作出明顯貢獻的時期，而這些恰恰都不全是科舉制度驅動下讀書人研習典經的產物，而更是民間無數能工巧匠不懈探索創新、帶徒傳藝、世代相承的結果，完全可以探索可進入產業鏈的傳統工藝手工藝、民族民間文化傳承特別是非物質文化遺產項目代表性傳承等相關項目，引入中高端職業教育及培訓領域，當今中國的職業教育及培訓，有理由也有條件重塑輝煌。

習近平總書記在2013年聯合國 “教育第一”全球倡議行動周年紀念活動上的視頻賀詞中指出，“努力發展全民教育、終身教育，建設學習型社會，努力讓每個孩子享有受教育的機會，努力讓13億人民享有更好更公平的教育，獲得發展自身、奉獻社會、造福人民的能力。”并在2015年9月代表中國政府對參與國際社會 《2030年可持續發展議程》中作出鄭重承諾，同年10月，黨的十八屆五中全會文件明確提出我國將 “主動參與2030年可持續發展議程”，這意味著，在未來15年國家政策框架內要對聯合國系列倡議 （包括教育在內）作出響應，立足我國基本國情實際向前推進。為此，展望21世紀中國人的教育與學習，應該更有質量、更加公平、更為有用、更可持續，這將成為衡量教育服務新業態健康持續發展的非常重要的尺子，也是職業教育及培訓進入新的發展階段的必然要求。為了滿足未來中國社會高度分化的教育和學習需求，特別是在 “互聯網+”時代打造職業教育及培訓升級版，不僅需要法治政府和服務型政府履行好支持教育培訓的法定責任，而且需要學校、企業、社區、社會以及學習者個人等共同努力，多方籌措和有效配置資源，為提供多樣化教育和學習服務創設更好的條件，期望我國盡快成為創新性國家、人才強國、人力資源強國，并可以成為 “能工巧匠強國”。

聯合國教科文組織國際教育標準分類

國際上公認，職業教育是通過職業學校為人們從事某特定行業作準備的教育，直接培養相關技術技能及各行各業所需科技專長，因運用程序性知識而分類，通常被稱為 “職業和技術教育（career and technical education，簡稱CTE）”或“技術和職業教育與培訓 （technical and vocational education and training，簡稱TVET）”。綜觀各國關于教育層次類別的定位，包括職業教育與其他教育的分流，固然由不同國家國情所決定，但其中一些共性的制度設計，值得我國參考借鑒。

聯合國教科文組織的國際教育標準分類最新版

聯合國教科文組織2011年11月推出新修訂的 “國際教育標準分類 （International Standard Classification of Education，簡稱 ISCED）”2011年版，對學習和教育作出新的定義： “學習（Learning）”是個人通過經歷、實踐、研究或授課而獲取或改變信息、知識、理解力、態度、價值觀、技藝、能力或行為。 “教育 （Education）”則是社會有意地將積累的信息、知識、理解、態度、價值、技藝、能力或行為從上一代傳給下一代的過程，牽涉到學習交流。ISCED2011年版延續了區分普通教育與職業教育的模式，而且把非正規教育首次納入標準之中，認為教育標準分類應“涵蓋一個人一生中的任何階段所接受的正規和非正規教育課程……正規或非正規教育包括按照國情所設計的各種教育課程，如初期教育、常規教育、二次機會課程、掃盲課程、成人教育、繼續教育、開放和遠距離教育、實習、技藝或職業教育、培訓或特殊需要教育。”

出于兼顧各國職業教育類型多樣化的需要，ISCED2011年 版 對 職 業 教 育 （Vocational education）的最新定位是， “主要為學習者掌握在某一特定的、或某類職業或行業從業所需的知識、技藝和能力而設計的教育課程。這樣的課程可能有基于工作的成分 （即實習）。成功完成這類課程后，可獲得由相關國家主管當局和 （或）勞務市場以從業為目的而認可的與勞務市場相關的職業資格證書。”從ISCED2級 （相當于我國初中階段）開始，逐漸延伸到3級高中階段乃至5-7級高等教育。由于國際教育標準分類具有彈性，不同國家指標和數據的可比性應該不是很強。

（作者系國家教育發展研究中心主任、國家教育咨詢委員會秘書長 來源：光明微教育2016-03-10）

以供給側改革促進教育公平(二)