淺析韓國行政中心復合型都市規劃

金相郁+張東哲

摘 要：近年來，隨著經濟的快速增長，韓國區域經濟發展不均衡現象日顯突出。為緩解首都圈的人口擁擠和區域經濟的均衡發展，韓國國會經過多次的協商最終決定，在距首爾115公里、釜山225公里、大田30公里的忠清南道燕岐郡與公州市交界處建設行政中心復合型都市。世宗市位于韓國國土的幾何中心，具有天然的地理優勢。因此，就影響世宗市規劃與目前建設過程的因素，即政治·社會因素、居民和諧、公務員通勤，以及行政機構搬遷后可能會出現的行政效率低下問題進行了分析。

關鍵詞：行政中心復合型都市;城市建設;韓國首都圈

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A ? 文章編號：1673-291X（2015）23-0078-02

引言

近年來，隨著經濟的快速增長，韓國區域經濟發展不均衡現象日顯突出。韓國首爾經濟圈的形成主要緣于首爾和仁川兩大城市緊密的地理位置以及資源優勢。首爾、仁川經濟圈經歷了產業擴張、產業轉移、產業抑制以及產業升級等發展階段，最終形成目前以現代服務業、現代制造業和交通運輸業為主導的產業格局。為緩解首都圈的人口擁擠和區域經濟的均衡發展，韓國前總統盧武鉉于2003年韓國第16屆總統選舉上提出了建設新行政首都的政綱，即將位于韓國首爾以南約120Km的世宗（市）建設成行政中心復合型都市（Multifunctional Administrative City，MAC）的構想，欲通過強有力的地方分權化政策解決首都圈經濟過度集聚的問題，實現地域均衡發展的目標。

本文就影響世宗市規劃與目前建設過程的因素，即政治·社會因素、居民和諧、公務員通勤，以及行政機構搬遷后可能會出現的行政效率低下問題進行了分析。本研究對城市規劃與建設具有重要的借鑒意義。

一、韓國區域經濟

據韓國國家統計網站數據顯示，韓國首都圈的GRDP（Gross Regional Domestic Product）占韓國GDP的比重由1985年的42.0%，增長為2012年的47.1%，而非首都圈則由58.0%降低為2012年的52.9%;首都圈的人口占韓國總人口的比重由1985年的39.1%增長為2012的49.3%，非首都圈的人口則由60.9%減少到50.7%，首都圈和非首都圈的產值與人口分布極不均衡（見表 1）。

韓國區域經濟發展不均衡不僅體現在GRDP和人口分布，還體現在區域產業結構的變化。隨著經濟發展水平的提高，以標準化生產技術為主的制造業逐漸向地方，甚至向海外轉移，而服務業以及文化產業等近2/3的高附加值行業則集中在首都圈。除此之外，全國存款的70.2%、R&D開發的67.1%、財產稅的66.5%都集中在首都圈。①總之，行政、政治、經濟、文化、教育等國家核心功能和財富的80%以上集中在首都圈。銷售額前10位大企業的90%、前100位企業的84%、前1000位企業的70.7%、全國排名前20位的大學中16所大學都集中在首都圈。首都圈企業的股價總額占KOSPI的87.7%，占KOSDAQ的74.3%。

二、選址及規劃

為緩解首都圈的人口擁擠和區域經濟的均衡發展，韓國國會經過多次的協商最終決定在忠清南道燕岐郡與公州市交界處建設新行政中心復合型都市，即世宗市。從選址來看，世宗市位于韓國國土的幾何中心，距首爾115公里、釜山225公里、大田30公里，通過高速公路、航空、鐵路在兩小時內可達全國大部分地區，具有天然的地理優勢。

根據2014年世宗特別自治市公布的《2030世宗都市基本規劃》，世宗特別自治市的規劃面積為465.23平方公里，約首爾市的3/4。該規劃主要包括六個功能區：中央行政功能區、城市行政區、文化和國際交流區、大學和研究區、新興知識區、醫療和福利區（見圖1）。從城市總體規劃來看，城市建設分三個階段：第一階段是2007—2015年，主要完成城市的中央行政功能、城市行政功能、政府部門研究功能、國際交流和文化功能，以及大學功能。第一階段的人口規劃規模為15萬人左右。其主要建設項目以引導初期集中開發、完成大眾交通中心道路為主。第二階段是2016—2020年，主要完成城市的新興知識功能、醫療和福利功能。第二階段的人口規劃規模為30萬人左右。其主要建設項目以擴大自足功能的開發、城市基礎設施的擴充為主。第三階段是2021—2030年，主要完善并加強前階段所建設的六個功能區，人口規劃規模為50萬人左右，主要建設項目為擴充住宅區、進一步完善城市的基礎設施。

（a）六個功能區布局

（b）中央行政區布局

三、影響城市規劃的因素

1.政治·社會因素

韓國的行政中心復合型都市的城市規劃不是對原有城市的改造規劃，而是在一片農地上建造新城市的規劃。每一個執政黨都有自己的執政理念，對其行政中心復合型都市的規劃會產生不同的影響。盡管韓國行政中心復合型都市的規劃有法律制度的保障，但法律也可以修改。行政中心復合型都市最初是行政首都，后來受到各種不確定性因素的影響，改成行政中心復合型都市。

按照《2030世宗都市基本規劃》，2030年世宗市的城市人口將會達到50萬人左右。暫不考慮這一數據是怎么計算出來的，假設到2030年世宗市的城市人口超過50萬人，那么，這一規劃則是失敗的。城市人口規模是城市規劃中非常重要的因素，牽涉到如住宅、交通等的問題。因此，城市規劃會受到政治因素和社會因素等不確定性因素的干擾。

2.居民和諧

隨著新城市的建設，必然引來外來人口的大量流入，不排除原居民和外來人口發生沖突的可能。建設行政中心復合型都市的目的是均衡國家區域經濟的發展，并進一步提高國家的競爭力。但由于移居行政中心復合型都市的公務員大部分是中央政府的公務員，具有相當的社會地位，而原居民則大部分都是農民，無論是文化水平還是經濟水平差距較大，盡管政府保為證原居民的住居權，在建設行政中心復合型都市的初期賦予原居民優先購房權，但由于外地資金的涌入，部分原居民將其優先購房權轉讓給外地人，使得世宗市的房地產價格飆升，引起了一些原居民的不滿。同時，隨著高級公務員的移居，為滿足高級公務員子女的教育需求，必將建設高水平的教育機構，而這必然吸引周邊地區，尤其是大田市居民的移居。因此，原居民和移居民融合并和諧相處將成為世宗市的社會問題。

3.公務員通勤

城市規劃是城市在一定時期內的發展目標和計劃，是城市的合理布局和綜合安排城市各項工程建設的總體部署，即城市發展藍圖。韓國18個中央行政部門（以2005年為準）中12個部門被列入這次搬遷名單，搬遷規模空前。行政中心復合型都市（世宗市）啟動初期，因大部分公務員居住在首爾市或京畿道等首都圈，政府專門配備了通勤車，但由于數量有限，遠遠滿足不了需求。并且大部分公務員家庭因孩子上學難等問題只能從首都圈上下班，或一個人居住在世宗市，短期內不會移居世宗市。這就造成兩地分居的局面，而兩地分居可能會帶來更復雜的社會問題。

4.行政效率

由于行政機構遷移世宗市后部級行政機構分散在首爾市和世宗市，難免產生部級之間的工作不協調等效率低下問題。行政效率低下問題可能主要體現在各部級間、國會行政和國民溝通等方面，其中，國會和中央部級機構之間的效率最為明顯。部級長官需經常到國會參加會議作報告，但因部級長官的辦公室又在世宗市，所以難免會產生行政效率低下問題。盡管政府鼓勵采取視頻會議等高科技手段解決這一問題，但行政業務效果肯定遠不及面對面方式。因此，有專家提出國會也應搬遷到世宗市。同時，也有專家提出應在世宗市建立國會辦事機構緩解行政效率低下問題，但這些想法還需進一步的論證。

結語

韓國首都經濟圈的形成是市場經濟發展的必然結果。韓國中央行政機構的遷移在社會上引起強烈反響。但無論是新行政首都還是行政中心復合型都市，從經濟均衡發展角度來看，都具有很重要的意義。由于韓國的行政中心復合型都市的城市規劃并不是對原有城市的改造規劃，而是在一片農地上建造新城市，因此，韓國世宗市建設過程中凸顯出來的若干問題具有重要的借鑒意義。

參考文獻：

[1] ?Susan S.Fainstein and Scott Campbell （ed）.Readings in Urban Theory.Cambridge，Mass，USA：Blackwell Publishers，1996.

[2] ?Peter Hall，Urban and Regional Planning.London：New York：Routledge，2002.

[責任編輯 ? 王 佳]