完善我國(guó)城市社會(huì)救助制度初探

趙躍進(jìn) 楊堯

【摘 要】 文章分析了我國(guó)社會(huì)城市救助制度實(shí)施現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題：社會(huì)救助理念存在偏差，救助標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，“進(jìn)入-退出”機(jī)制不完善。探討促進(jìn)社會(huì)救助體系完善的對(duì)策：加快社會(huì)救助制度標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè);轉(zhuǎn)向發(fā)展型社會(huì)救助政策，提高制度效率性;完善社會(huì)救助法律體系。

【關(guān)鍵詞】 社會(huì)救助;訪談;發(fā)展型救助政策

伴隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程深入，我國(guó)的社會(huì)救助制度獲得了長(zhǎng)足發(fā)展，建立了較為完整的救助框架體系，有效保障了貧困群體基本生活權(quán)益和社會(huì)發(fā)展權(quán)益。然而也應(yīng)看到，作為全面建成小康社會(huì)的“安全網(wǎng)”和“減震閥”的社會(huì)救助制度，[1]總體上仍然滯后于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，實(shí)踐中還存在著許多需要進(jìn)一步研究解決的問(wèn)題。

筆者參于2014-2015年在成都市開(kāi)展的面向低保群體生存狀況的調(diào)查研究，其中個(gè)案訪談面向成都市兩個(gè)城區(qū)的21名低保對(duì)象和6名相關(guān)工作人員。現(xiàn)主要從社會(huì)救助制度的實(shí)施現(xiàn)狀及社會(huì)救助制度的改進(jìn)建議兩方面對(duì)訪談結(jié)果進(jìn)行分析。

一、成都市社會(huì)救助制度實(shí)施現(xiàn)狀

1、社會(huì)救助理念存在偏差

主要問(wèn)題在于：傳統(tǒng)的社會(huì)救助往往被作為一種慈善事業(yè)，領(lǐng)取社會(huì)救助金被認(rèn)為是對(duì)窮人的一種施舍和恩賜。[2]低保救助對(duì)象則顯現(xiàn)一種感恩戴德的欠情心態(tài)，容易缺失自尊、自強(qiáng)、自立、自主的精神，漸漸衍生出等、靠、要的惰性心態(tài)。這種制度設(shè)計(jì)過(guò)多強(qiáng)調(diào)了政府的權(quán)利本位和公民的義務(wù)本位。

社會(huì)救助理念的偏差所導(dǎo)致不利影響表現(xiàn)在：一是不利于政府有效履行職能。社會(huì)救助工作人員T女士表示：社區(qū)能夠給低保戶(hù)提供的崗位有限，對(duì)于低保戶(hù)重新就業(yè)缺乏吸引力，政府也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)開(kāi)展針對(duì)低保戶(hù)的就業(yè)培訓(xùn)。二是不利于社會(huì)救助工作人員形成正確的工作理念，工作方法容易忽視低保戶(hù)的感受。低保戶(hù)資格認(rèn)定流程中某些程序（比如張榜公示等）會(huì)使得低保戶(hù)被貼上負(fù)面社會(huì)標(biāo)簽，形成低人一等的心理包袱產(chǎn)生，產(chǎn)生“污名化”效應(yīng)。三是不利于救助對(duì)象正確認(rèn)識(shí)自身的權(quán)利和義務(wù)。訪談中低保戶(hù)紛紛表示很感激政府社會(huì)救助政策，他們對(duì)于接受低保救助更多的是理解為是政府、社會(huì)對(duì)自身不幸狀況的一種恩惠，沒(méi)有覺(jué)得領(lǐng)取低保是自己應(yīng)有的公民權(quán)利。

2、救助標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低

雖然各級(jí)財(cái)政近年來(lái)都不同程度地加大了救助資金投入力度，但由于救助對(duì)象的覆蓋面在擴(kuò)大，救助項(xiàng)目在拓展，新納入對(duì)象在增加，救助資金投入不足的問(wèn)題仍然十分突出。以成都市為例，雖然社區(qū)按政策給低保戶(hù)購(gòu)買(mǎi)了最低檔次的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和大病保險(xiǎn)，有住房需要的基本提供了廉租房以解決住宿問(wèn)題，但目前的低保金給付水平還是難以滿(mǎn)足低保戶(hù)的日常開(kāi)支，尤其是對(duì)于那些患病或殘疾的低保戶(hù)來(lái)說(shuō)，普遍都還要靠親戚朋友接濟(jì)度日。雖然低保救助標(biāo)準(zhǔn)近幾年經(jīng)過(guò)多次調(diào)整上漲，但并沒(méi)有建立起低保金標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)指數(shù)或最低工資標(biāo)準(zhǔn)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，也就是待遇調(diào)整缺乏規(guī)律性。

3、“進(jìn)入-退出”機(jī)制不完善

低保救助對(duì)象一旦進(jìn)入了社會(huì)救助體系，[3]就多少帶有剛性，進(jìn)易出難，容易衍生成為一種長(zhǎng)期性福利依賴(lài)。就算有個(gè)別低保救助對(duì)象，通過(guò)各種措施擺脫了貧困狀況，也沒(méi)有意愿去積極主動(dòng)提供個(gè)人和家計(jì)信息，自愿退出低保救助體系。究其原因，是由于缺乏行之有效的監(jiān)督和核查手段。

社會(huì)救助的最終目的是幫助救助對(duì)象重回正常的社會(huì)生產(chǎn)生活當(dāng)中，而不是缺乏流動(dòng)性的長(zhǎng)期停留在社會(huì)救助體系內(nèi)。此次進(jìn)行訪談涉及21名低保戶(hù)中，領(lǐng)取低保金達(dá)十年以上的就有7人。十分直觀的表明我國(guó)社會(huì)救助制度缺乏有效的動(dòng)態(tài)管理體制機(jī)制。

二、社會(huì)救助制度的改進(jìn)建議

1、加快社會(huì)救助制度標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)

《社會(huì)救助暫行辦法》規(guī)定申請(qǐng)最低生活保障，程序主要為救助對(duì)象申請(qǐng)、相關(guān)部門(mén)核實(shí)及批復(fù)三個(gè)步奏。在實(shí)際操作中，[4]由于各部門(mén)利益不同，在社會(huì)救助的管理和決策上經(jīng)常發(fā)生矛盾，這在客觀上影響了社會(huì)救助制度的運(yùn)行效率。使得申請(qǐng)對(duì)象獲得救助資格的時(shí)效性大大降低。此外，由于缺乏統(tǒng)一的測(cè)定貧困的評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)定方法，針對(duì)救助申請(qǐng)者的經(jīng)濟(jì)狀況核查存在一定的困難，另外一些勞教釋放人員也被納入低保范圍。要解決上述問(wèn)題，就要求相關(guān)部門(mén)必須加快社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)化、信息化管理系統(tǒng)建設(shè)步伐，加快提升救助審批、決策過(guò)程等方面的信息化管理水平。

2、轉(zhuǎn)向發(fā)展型社會(huì)救助政策，提高制度效率性

發(fā)展型社會(huì)政策理論自20世紀(jì)90年代以來(lái)逐步形成并產(chǎn)生重大影，[5]核心是將社會(huì)政策看成一種社會(huì)投資行為，社會(huì)政策對(duì)提高勞動(dòng)力的素質(zhì)有直接的作用并關(guān)系到國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展。目前我國(guó)的社會(huì)救助制度還主要是以生存型救助為主，僅能滿(mǎn)足低保救助對(duì)象的適應(yīng)當(dāng)?shù)叵M(fèi)水平地最低生存需求。因此，[6]“發(fā)展”與人力資本投資的價(jià)值理念是中國(guó)社會(huì)救助制度應(yīng)該包含的。要切實(shí)發(fā)揮社會(huì)救助的發(fā)展功能，這就需要政府推行積極地勞動(dòng)力市場(chǎng)政策，以鼓勵(lì)和支持更多的低保救助對(duì)象進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng);同時(shí)整合引導(dǎo)社會(huì)組織積極參與到社會(huì)救助事業(yè)中來(lái)，探索更多適合低保救助對(duì)象的就業(yè)途徑，開(kāi)展更有針對(duì)性的就業(yè)培訓(xùn)，以建立起就業(yè)救助和勞動(dòng)力市場(chǎng)的良性互動(dòng)體制機(jī)制。

3、完善社會(huì)救助法律體系

1999年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《城市居民最低生活保障條例》，標(biāo)志我國(guó)社會(huì)救助制度開(kāi)始進(jìn)入法制化建設(shè)軌道，此后國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了一系列相關(guān)政策規(guī)定。2014年2月，國(guó)務(wù)院又頒布《社會(huì)救助暫行辦法》，并于5月1日正式實(shí)施。社會(huì)救助制度法律逐步完善，并走向規(guī)范。但目前我國(guó)的社會(huì)救助立法還沒(méi)有成體系，《社會(huì)救助暫行辦法》規(guī)定的八項(xiàng)救助制度較為籠統(tǒng)而沒(méi)有具體實(shí)施細(xì)則指導(dǎo)，各項(xiàng)具體救助制度等的實(shí)施還缺乏相應(yīng)的配套單行法律法規(guī)。因此，制定詳細(xì)、具體、可操作的專(zhuān)項(xiàng)社會(huì)救助法規(guī)，從法律制度層面上，使得社會(huì)救助措施落到實(shí)處，才能充分發(fā)揮社會(huì)救助的應(yīng)有功能，使得低保救助對(duì)象擺脫生活困境。

可見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的轉(zhuǎn)型發(fā)展任重而道遠(yuǎn)，還有很長(zhǎng)的路要走。只有加快救助制度標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、[7]建立完善的鼓勵(lì)社會(huì)救助對(duì)象就業(yè)的措施、加快社會(huì)救助法制化進(jìn)程才能構(gòu)建起以物質(zhì)救助為基礎(chǔ)，以服務(wù)性救助、發(fā)展型救助為主體的全面、規(guī)范、高效的社會(huì)救助體系。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 張黎黎，談志林.構(gòu)建我國(guó)普惠型社會(huì)救助體系的戰(zhàn)略思考[J].理論與改革，2009.1.

[2] 熊鳳水.傳統(tǒng)與現(xiàn)代：建國(guó)后我國(guó)社會(huì)救助理念的嬗變[J].理論觀察，2007（2）.

[3] 談志林.關(guān)于構(gòu)建我國(guó)普惠型社會(huì)救助體系的思考[J].中國(guó)民政，2009（2）.

[4] 同[1].

[5] 張浩淼.中國(guó)發(fā)展型社會(huì)救助制度建設(shè)：國(guó)際視野下的分析與啟示[J].改革與戰(zhàn)略，2013.3.

[6] 張浩淼.中國(guó)社會(huì)救助制度改革的新思考—基于發(fā)展型模式的視角[J].黑龍江社會(huì)科學(xué)，2011.4.

[7] 丁建定.構(gòu)建我國(guó)新型城市社會(huì)救助制度的原則與途徑[J].東岳論叢，2009.2.

【作者簡(jiǎn)介】

趙躍進(jìn)（1990-）男，漢族，河南許昌人，四川大學(xué)公共管理學(xué)院2014級(jí)社會(huì)保障專(zhuān)業(yè)碩士研究生，研究方向：社會(huì)保障理論與實(shí)務(wù).

楊 堯（1991-）女，漢族，四川樂(lè)山人，四川大學(xué)公共管理學(xué)院2014級(jí)社會(huì)保障專(zhuān)業(yè)碩士研究生，研究方向：社會(huì)保障理論與實(shí)務(wù).