電視傳媒產業發展中政府規制問題研究

尚小虎

摘要：伴隨社會主義市場經濟改革深化，電視傳媒在社會生活和政治領域發揮的作用也越來越重要。然而由于缺乏完整的規制體系，我國對于廣電產業主管機構的職責與管理手段，運營與規范等基本問題都還沒有科學的界定。因此，構建一個既能保證電視傳媒輿論導向正確，又能促進電視傳媒產業化健康發展的規制體系顯得特別重要。本文對這一問題進行分析，并提出了一些對策。

關鍵詞：政府規制 電視媒體

一、對電視媒體規制的理解

西方發達國家習慣將政府對廣播電視媒體進行的監管稱為“規制”（public regulation）。對于政府對電視媒體規制的含義，筆者認為，政府對電視媒介的規制不同于一般的管理，而是政府作為國家行政權力主體對具有社會公共職能的電視媒介的監管，是一種監督與管理的概念總和。當前世界各國政府都對電視媒體進行嚴格的規制，政府對電視媒體規制的內容可劃分為經濟性和社會性兩個方面。

1.電視媒體的經濟性規制。電視媒體的經濟性規制內容主要是對電視媒體行業的準入和退出進行規制。政府通過設立電視媒體行業準入門檻或行政審批制度來賦予一定數量的電視機構以電視節目制播權。政府對電視媒體的準入規制還體現在政府對電視行業某些人員的執業進行監督，比如，政府為了保障廣播電視節目的水準，會對新聞采編人員進行一定的執業規制，如編輯記者需考取記者證，播音員主持人需進行播音資格認證等。

2.電視媒體的社會性規制。監管電視媒介傳播中的低俗不雅現象一直是社會性規制的重要內容。在國外，許多國家對低俗不雅節目的控制主要是通過立法監管實施，比如英國1998年實施的《獨立電視委員會節目準則》，對電視傳播中可能出現的低俗不雅色情現象，進行了十分詳細規定。韓國2000年通過的《廣播法》，規定廣播電視臺不應播出助長犯罪、不道德行為和對少年兒童的健康成長造成消極影響的淫亂、頹廢、暴力等節目。我國的《廣播電視管理條例》第四章中也明確規定：廣播電臺，電視臺應當提高廣播電視質量，增加優秀節目數量，禁止制作、播放有危害國家統一，主權和領土完整的，誹謗他人的，宣揚淫穢，迷信或暴力等內容的節目，廣播電視新聞應當真實，公正等。電視媒體是政治主體的社會輿論導向工具，電視媒體通過對社會公眾輿論進行引導，使人們樹立正確的思想意識，價值觀念和行為規范，政府必須對它進行監控，否則就可能出現輿論導向偏失，政府政權動搖。

二﹑電視傳媒發展中政府規制存在的問題

1.規制機構不科學。美英等發達國家的規制機構都是通過立法形式建立的，而我國則是通過國務院行政決定的。國務院頒布的《廣播電視管理條例》規定了我國的廣電媒體接受中央和地方的雙重領導，廣電行政管理部門充當著宣傳，建設和管理的三重角色，實行“三位一體”的管理體制。隨著我國廣播電視產業體制改革的深入，盡管全國各地廣電媒體機構都進行了不同嘗試，然而由于地方局臺體制的決定權在地方黨委政府，因此我們看到許多由地方政府部門主導建立的廣播影視集團，不但沒有實現政事分離，反而成為集行政，事業，企業等多重性質的混合體，體制混亂現象問題比較突出。

2.規制欠缺完整立法體系。目前，我國電視媒體規制的立法體系缺乏系統性，真正涉及廣播電視管理的法律大都是行政法規和行政規章。除了憲法和一些和部門法有涉及電視規制規定的內容外，其它的如《廣播電視管理條例》《關于引進、播出境外電視節目的管理規定》《廣播電臺電視臺設立審批管理辦法》等法規、規章大多只能分別對廣播電視某一方面進行規制，而無法規制廣播電視整體，而且效力低，缺乏力度，實際執行起來存在許多困難。因此盡快制定并出臺一部完整的廣播電視立法勢在必行。

3.規制主體單一，行業自律薄弱。我國廣電規制體系主體過于單一，盡管我國也成立有中國廣播電視協會，但與其它發達國家不同的是，我國的行業自律組織大多是從行政機構轉制而來，獨立性不夠。盡管中國廣播電視協會能制定行業規定，但只有經國家廣電總局通過行政手段向行業下發命令才能得以實施。因此，這種政府主導、獨立性不強的行業自律組織很難做到維護和發展行業的利益，起到規制作用。

三﹑對我國電視媒體規制問題的改善對策

1.創新規制體制，實現三分開。在電視媒體政府規制中，主要涉及的主體有三類，即政府、廣電事業單位，廣電企業單位。規制改革就應特別注意實現政企，事企，政事之間的分離，明確三者之間的責權利。理論上說，政、事、企不同的職能與分工定位應該是，政府對廣電事業監管，廣電事業負責宣傳與公共服務，廣電企業負責產業創收贏利，而這一目標有來賴于政企分離，政事分離的真正實現。政府在對電視媒體進行規制的過程中，還應尊重電視媒體產業的市場規律，運用必要的經濟手段和行政手段，調節電視市場供求關系，營造適宜的市場環境，努力建立服務型政府。

2.借鑒發達國家經驗。西方發達國家對廣播電視產業普遍實行規制，這種規制最主要是通過各國法律來實現的。身處改革的我國廣播電視行業，借鑒這些發達國家的成功經驗非常有意義。比如，美國的傳媒產業是世界上最發達的，美國對傳媒行業主要采取分業監管，在美國大多數廣播電視機構為私人所有、具有獨立的經營管理權，廣播電視機構只對法律負責，政府無權干涉其日常運營。盡管一個電視臺或廣播電臺的設備可為私人所有，但它所播放廣播電視節目的權利，卻受到美國政府設立的獨立行政機構“聯邦通信委員會” 的許可限制。日本的廣播電視規制體系是公營媒體和民營媒體體制并存，嚴格說屬于混合型的政府監管體制。對于民營媒體來說自主監管主要通過民營媒體內部的自律性機構及其規章來實現。日本新聞協會是日本廣播電視行業權威的行業自律組織，它有全國的報社，通訊社，廣播電視公司等代表組成，協會下設廣播電視委員會等11個常設委員會。委員會制定有《新聞倫理綱領》《新聞工作準則》等行業人員共同遵守的行為準則，審查部門如發現會員單位傳播內容有違反準則，將會被開除會籍。韓國對廣播電視行業監管實行分類監管，政府對公共媒體進行必要的資金扶持并限制其過渡商業化，對商業廣播電視臺則積極依靠社會力量進行管理，韓國“廣播電視委員會” 行業自律協會還設有評議委員會，評議委員會邀請專家學者和公眾參與，并廣泛聽取公眾意見。通過分析美國，日本，韓國等發達國家對廣播電視媒體的監管經驗，我們不難看出，世界主要發達國家都實行公共電視媒體和商業電視媒體共存的市場體制，政府對電視媒體的規制都注重依照專門法律，監管體系也比較完善，除政府規制外，還有社會監督，行業自律及媒體自我約束機制相互配合，真正實現了監督的作用。

3.逐步建立符合我國電視行業發展趨勢的規制體系。借鑒國外經驗，筆者覺得我國電視行業逐步建立混業監管和分類監管相結合的體系比較符合發展趨勢，即整合現有傳媒監管行政主體的職權，建立一個統一的傳媒監管機構，并在行業內部進行分類監管。這種體制不僅可以避免分業多頭混業監管的弊端，而且可以精簡機構，防止監管越權和缺失現象的發生。2005年4月，我國國務院頒布了《國務院關于非公有資本進入文化產業的若干決定》的文件，文件中指出國家鼓勵、支持非公有資本進入電影電視劇制作發行等文化產業領域，廣播電視臺的音樂，科技，體育，娛樂方面的節目領域非公有資本也可進入。我國今后傳媒監管體制改革要順應這一趨勢，首先鼓勵電視傳媒產業融資和投資渠道多元化，形成整個傳媒的開放式競爭。其次，構建完善的法律規制體系，改變過去以行政命令為主要手段的方式為以法律為主要手段的監管方式，從而使政府的規制有法可依。最后，探索建立協調統一傳媒監管體系。在現階段，可先有國家構建獨立的傳媒規制機構，并逐步建立和完善傳媒行業自律組織制度，只有通過媒介自律與政府性管制相結合，才能使我國的電視媒介規制體系更有效。

綜上所述，面對當前新媒介互相融合激烈競爭的態勢，作為文化支柱產業的電視媒體要立于不敗之地，電視媒體應以傳媒發展觀為指導，既要尊重電視傳媒產業的市場規律，又要強化政府規制和行業自律功能，這樣才會迎來電視傳媒產業繁榮發展的可喜局面。

參考文獻

[1]陳曉寧.廣播電視新媒體政策法規研究[M].中國法制出版社

[2]魏遠征.西方傳媒的法制，管理和自律[M].中國人民大學出版社