地方法制視野下的環境保護研究

鄒娟盧宇

（1.佛山科學技術學院，廣東佛山，528000；2.武漢大學法學院，湖北武漢，430072）

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地方法制視野下的環境保護研究

鄒娟1盧宇2

（1.佛山科學技術學院，廣東佛山，528000；2.武漢大學法學院，湖北武漢，430072）

【摘要】保護生態環境早已成為社會不斷深入探討的議題。在法制層面上，國家出臺了諸多法律，但因我國生態環境法制的特殊性和諸多問題的存在，如何實現生態環境的保護依然是一個亟待解決的難題。法治之難不在于立法，而在于法之必行。在中國特色社會主義法律體系初步建成的背景下，現實迫切需要一種全新的視角來指導我國生態環境保護的法治工作。因法治和環境保護工作的特殊性，地方法制在生態環境保護層面具有其理論依據和實證基礎，同時，生態環境保護的需要和地方法制也具有其內在的邏輯性。

【關鍵詞】生態環境保護；地方法制；地方法治；約束條件

一、地方法制在生態環境保護上的概念闡釋

（一）地方法制與法治地方

從“法制”邁向“法治”，是中國法治建設過程中一個巨大的進步，也是理論界對于法治建設的一個重大認識突破［1］。近年來，理論界撰文寫作將“法制”替換為“法治”逐漸成為一種潮流。眾所周知，“法制”是“法治”的基礎，故在強調“法治”之時，“法制”之重要性亦尤為重要。

地方法制，著眼于從“地方”的角度去審視和考察法治進程；同時，亦強調“法制”，即強調法律制度的運行和落實。所謂“地方”，主要是從政治的角度與“中央”相對而言。在管理和職權上，“中央”與“地方”是領導和被領導的關系，在像我國的單一制國家，這種相對性顯得尤為突出。但是，大多數人在探討“中央”和“地方”時，多傾向于強調“中央”的領導，卻忽視了“地方”的自主性，其對于國家治理是有害的。道理亦復如是，在強調“地方法制”的地方性時，忽視“中央”的領導也是有害的。所謂“法制”，是區別于“法治”的。“法治”強調法律運行的狀態，而“法制”則更加突出法律制度的建設和實施。在治理國家具體事務時，強調“地方”在法律運行過程中形成自身的、符合法治原則的規則和具體制度的總和，是地方治理的應有之意，也是“法治”的必然要求［2］。

法治地方，著眼于地方的法治程度，即法律制度在地方運行的狀態。有學者認為，法治是治國的原則和方略，從這個意義上而言，法治明顯不是地方所能決定的。但筆者認為，法治并非“地方”所能決定，亦非“中央”所能決定，而是中央和地方共同達成的治理國家的狀態。殊不知，一個國家的地方毫無法治而言，更無法說明國家的法治程度；地方的法治離開中央的領導，很大程度上可能是一盤法治散沙。

地方法制和法治地方是統一的。法治，是統領法律建設過程的理念之一；法制，是建設法治國家和法治地方的基礎。從這個意義上而言，兩者不可偏廢其一。法治地方的實現，離不開地方法制的發展，而地方法制的發展亦離不開法治地方的指導和推動。

（二）生態環境保護語境下的地方法制

生態環境保護有其自身的特殊性，這也決定了在此語境下的地方法制不再是抽象的概念，而是在社會事務具體處理過程中的法治進程，即如何對各種紛繁復雜的生態環境保護問題進行法律制度的運行以及形成自身的、符合法治精神的原則和制度。

地方法制是在解決具體問題中所形成的。我國幅員遼闊，各地經濟發展不平衡，各種糾紛、矛盾、爭議等呈現的諸多問題不盡相同，因而地方法制在不同地域也有著不同的運行過程，在生態環境保護層面尤其如此。具體而言，不同地域的法律主體對于法律所統一規定的權利的理解和關注點不盡相同，統一的規范在廣闊的國土范圍內也存在難以普遍適用的問題，地方必須在遵守統一規范的同時，在各自管轄區域內創造新鮮經驗來解決現實問題［3］。另一方面，各地方的國家機關在具體適用法律時，所產生的與當地情況不相適應的問題，則成為了積極推動中央根據憲法和法律賦予的權力并結合當地的具體情況進行法制的完善和健全，即“自下而上”因素推動的地方實施法律的規則和制度［4］。

就生態環境保護這一具體事務的治理而言，地方法制不僅僅存在上述的“自下而上”因素推動的地方實施法律的規則和制度，更應該包括從左往右的橫向對比和借鑒因素推動的地方實施法律的規則和制度。

二、地方法制在生態環境保護層面的必要性

地方法制在生態環境保護層面的可能性植根于法治進程之中，具體而言，其主要體現在以下三個方面。

（一）法治的漸進性

法治中國不僅是“中國版”的法治建設之路，也是“升級版”的法治建設之路。要實現“中國版”的法治之路，就要強調以一切權力屬于人民為邏輯起點的人民代表大會制度為依托，努力實現法治和民主的有機統一；就要強調政府在法治建設中的推動和引導作用，努力實現向法治型政府的轉變；就要強調實質意義上的人權保障，努力實現公民的幸福生活；就要強調政治、經濟、文化和生態等方方面面的和諧和可持續發展，努力實現法治建設的漸進式道路。要實現“升級版”的法治之路，就要強調法律思維向法治思維的轉變；就要強調法律體系向法治體系的提升；就要強調法律文化向法治文化的突破［5］。毋容置疑的是，我國現階段的法治程度仍然較低，法治中國之路還需要很長一段時間的努力。

法治的漸進性決定了走地方法制之路是可能的，而且也是必要的。階段性和不平衡性是法治國家實現法治進程中，在時間和空間上所體現出來的兩個顯著特征。經濟相對發達地區擁有法治建設的優勢，這就決定了地方法制的必要性［6］。

（二）法治的具體性

我國現階段已經建成了社會主義法律體系，從憲法到行政法規，洋洋大觀的各種法律對公民權利和社會規則作了較為詳細的規定。但是，法律規定卻不等同法律現實，憲法中的各種原則和權利的規定一旦缺乏具體的制度和程序的保障，各種規定也只能停留在紙面上。可以說，離開具體法治，法治中國的建設大廈猶如建在半空中［7］。

具體法治理論的提出，在強調法治的整體性大于各部分的簡單相加之和的同時，也強調著在法治理論和法制的全面建設上的重大意義。在法治的內在的結構上，在法治與外界的聯系上和法治自身的發展上，其均具有整體性的特質，而整體性的存在，又會更好地促進法治的整體優化和法治的全面建設。需要明確指出的是，從整體層面進行法治建設，其重要性不言而喻，但是，也要看到的是，法治的整體實現必然離不開地方法制化的進程［8］。

從生態環境保護的角度來看，就是要實現與作為法治國家整體相對而言的地方法制，即實現法治中國的發展載體、動力機制、價值目標和推進模式等諸多方面在生態環境保護領域的具體化，力求實現生態環境保護的思維模式、支撐體系、文化內涵和發展路徑的法治轉變和提升。詳言之，在我國環境法治的整體性制度設計的基礎上，具體到各省、各市縣，必須結合本地的實際情況，制定相關的環境保護方面的政策、法律法規和規范性文件，從而實現我國在具體層面的法律制度建設和法治保障。

（三）地方的能動性

地方的能動性不僅僅體現了地方法制的可能，更加凸顯了地方法制的現實性。中央和地方的關系是一個矛盾統一體，建立在鞏固中央統一領導的前提下，擴大地方的權力，才能充分發揮地方的積極性［9］。具體而言，地方法制的意義主要體現在以下三個方面：首先，在地方立法方面，充分發揮地方的能動性，既能夠根據地方具體情況實施法律和行政法規，又能夠在充分尊重國家立法權的基礎上，進行制定適合本地區實際情況的立法活動。民族區域自治地方法律變通的價值即是充分發揮地方能動性，實行地方法制的有力例證［10］。其次，在執法活動方面，地方政府作為法律實施的最前線，在社會的不斷變化中，面對社會發展提出的種種要求，其執法方式是不能夠死板、僵化的。必須在執法過程中，不斷總結自身的經驗教訓，做到執法從實際的社會活動中來，將具體的執法活動落實到實際的社會活動中去，努力做到、做好靈活處理各項社會執法事務。最后，在司法活動方面，在不破壞我國司法獨立性和統一性的基礎上，在充分尊重司法實踐規律的基礎上，不斷改革諸如法院案件管理等制度，這對司法活動大有裨益。這和地方法制的思維是契合的。

總之，各地方在立法、執法和司法上的諸多改革體現了地方法制的先天優勢。客觀上，推動了我國法治程度的提升和社會對法律的信仰度，為我國的地方法制在生態環境領域的深入推進提供了很好的經驗借鑒和實證基礎。

三、地方法制與生態環境保護的內在邏輯性

（一）生態環境保護的特點

生態環境問題早已成為了全社會關注的焦點問題。生態環境問題主要表現為環境污染和生態破壞，并經歷了漁獵文明、農業文明和工業文明三個階段［11］。從其表現形式和發展階段來看，呈現出以下特點［12］：其一，全球性。在時間上，全球的環境因為人類的行為而不斷惡化且不斷加劇；在空間上，上至臭氧層，下至地下水層，都出現了不同程度的生態環境問題。同時，因為氣候、洋流、生物入侵等因素，各國的生態環境問題已經遠遠不再是毫無關聯的，而是成了一個不可分割的整體。除此之外，我國也陸續加入多項全球性的生態環境保護的法律法規。全球氣候變化會議的不斷召開，充分說明了氣候問題已經成為了一個全球性的問題，隨著時間的推移，其全球性也會變得越來越強。其二，復雜性。隨著社會的發展和進步，諸如污染等生態環境問題也隨之而來。大氣污染、森林破壞、土壤污染、草原退化、物種滅絕、水土流失等生態環境問題不斷凸顯，生態環境問題的類型不斷擴大是未來的趨勢之一。同時，全球性和局部性的生態環境問題互相交織，前者諸如氣候變暖、臭氧層空洞，后者諸如我國的霧霾天氣。整體性問題和局部性問題不斷交錯，相互感染，充分體現了我國生態環境保護的難度之高、程度之復雜。

除了上述的特點之外，高新技術化、極限化也被一些學者認為是現階段生態環境保護問題的突出特點［13］。筆者認為，在討論我國生態環境保護的語境下，國際性和復雜性不容置喙，地方性或者說是地域性也是我國生態環境保護的重要特征。我國環境保護法第六條第二款規定，地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。在環境標準的制定上，省、自治區、直轄市人民政府可以對國家環境質量標準中未作規定的項目，制定地方環境質量標準；對于國家環境質量標準中已作規定的項目，制定的地方環境質量標準可以嚴于國家環境質量標準。這些規定從側面充分說明了我國生態環境保護的地方性，因此，生態環境保護的地方性問題也只能根據不同地域的不同特點制定不同的環境保護策略加以解決。

（二）生態環境保護的地方法制建設的特點

在我國生態環境保護的法律體系中，地方法制不僅為我國的生態環境保護的立法提供了重要而且豐富的經驗借鑒，而且過去是、將來依然是國家生態環境保護法制建設的原動力。歸納起來，地方法制具有探索性、先行性、創新性和地域性等特征［14］］。

第一，我國生態環境保護的地方法制建設具有探索性。以廣東為例，2012年6月5日，廣東省環境保護廳和廣東保監局聯合印發了《關于開展環境污染責任保險試點工作的指導意見》，在多達12個國家和省重點污染防控區域先行試點環境污染責任險制度。而在此試點工作開展之后，下一步則是通過廣東省人大以立法的形式將環境污染責任保險納入地方性法律規定［15］。而到了2013年“兩會”期間，多名全國政協委員提交了環境責任險的相關提案［16］。從地方出臺相關規定先行試點，到“兩會”期間多名政協委員提交建立相關制度的提案，充分說明了我國生態環境保護領域的地方法制建設具有探索性的特點。

第二，我國生態環境保護的地方法制建設具有創新性。2012年1月1日起，寧夏開始實施《寧夏回族自治區環境教育條例》，這是我國地方環境教育立法的重要創新。寧夏回族自治區位于我國西北地區，在西部大開發的進程中，如何平衡經濟發展和生態環境保護兩者之間的關系是一項緊迫的任務。雖然寧夏對于環境教育一直都非常重視，但是仍然面臨著諸如公眾環境意識淡薄等問題。在這樣的背景下，《寧夏回族自治區環境教育條例》應運而生［17］。從地方到國家的環境教育立法道路，是寧夏根據自己的特點而選擇的發展方式，不僅為我國環境教育地方立法提供了很好的經驗借鑒，也為我國環境教育立法模式的選擇提供了一個可行的方式，也充分表明我國生態環境保護領域的地方法制具有顯著的創新性。

第三，我國生態環境保護的地方法制建設具有地域性。我國地方法制建設不僅有“自下而上”的地方性，也有“自上而下”的地方性。《環境保護法》頒布實施之后，青海、陜西等省相繼出臺實施辦法，一是為了能夠落實國家關于環境保護的法律規定，更是為了環境保護法律的相關規定能夠和本地方的具體情況相適應，從而構成了我國生態環境保護的“自上而下”的地方法制的有機組成部分。而在不同省份，根據不同區域如西藏的自然保護區等地，相關省份也相繼出臺法律保護的具體規定。這些法律規定的出臺也為國家的相關法律的制定和其他省份的實施提供了經驗借鑒，構成了我國生態環境保護的“自下而上”的地方法制的組成部分。

（三）生態環境保護和地方法制建設的邏輯對接

生態環境保護和地方法制建設有著各自的特點，同時兩者也有著內在的邏輯性，具體體現如下。

其一，國際性向國內性的轉變。我國生態環境保護具有國際性的特點，其所帶來的諸多問題，正是地方法制的特點所能彌補的。以我國參加的國際條約為例，一般而言是不能直接在我國國內法中適用的，而切實行使和履行生態環境保護的國際條約中規定的權利和義務是預防和解決我國生態環境保護的國際性所帶來的諸多問題的有效手段。因此，在尊重中央立法權的前提下，如何探索國際條約在我國國內的適用，甚至是根據不同地方的特點創新性地將國際條約在我國某些地方變通立法，依靠從地方到中央的地方法制建設道路來推動我國生態環境保護的進程，從而得以預防和解決我國生態環境保護的國際性所帶來的諸多問題。

其二，復雜性向簡單性的轉變。因諸多因素的交織，我國生態環境保護工作所面臨的問題治理難度之大、程度之復雜是前所未有的。但是，生態環境保護的復雜性所帶來的問題可以通過地方法制建設達到“復雜問題簡單化”的效果。根據不同地域的特點和不同生態環境問題的特點，分別制定與其相適應的法律和制度，以庖丁解牛的方式實現生態環境保護簡單化。在生態環境保護的地方法制建設語境下，我國生態環境保護已然不再是簡單地概括為“我國現在生態環境面臨著嚴峻形勢”［18］，而是有著具體對象和具體表現特征的環境問題個體。因此，探索性、創新性解決環境問題個體更加簡單，治理效果也必將更加顯著。

其三，生態環境保護向地方性法制建設的轉變。我國生態環境保護的地方性所帶來的諸多問題可以用地方法制建設的地方性很好地解決。具體體現在兩個方面：第一，根據不同地域和不同的生態環境問題制定相對應的法律和制度，尤其是對于那些還尚未納入法制軌道的生態環境問題，探索治理的有效手段，從而在本區域實現治理生態環境問題的法制化。第二，在探索本區域的生態環境保護的具體手段，創新性地解決本區域的生態環境保護的具體問題時，可以通過借鑒不同區域的經驗和教訓，為本區域的生態環境保護工作提供有利的參考，實現生態環境問題的有效治理。

總之，我國生態環境保護的特點在邏輯上和地方法制建設的特點是契合的，因生態環境保護的特點所帶來的諸多問題在邏輯上也能夠通過地方法制建設的開展得以解決。

四、地方法制在生態環境保護上的約束條件

生態環境的地方法制建設是法治地方的創造性實踐，既要排除因地域不同而產生的異己主義傾向，也要考慮到地方法制建設中生態環境保護的實際情況。因此，生態環境保護的地方法制建設必須恪守一些約束條件。

首先，法治因素。我國生態環境保護上的地方法制建設離不開法治建設的大環境，任何脫離和違背法治原則的地方法制建設都是不可取的。法制下的法治和法治下的法制作為兩種不同的社會存在，其意義和內涵是不同的［19］。對于生態環境保護而言，從法制下的法治邁向法治下的法制是我國環境保護的地方法制建設不偏離法治軌道的根本保證。

其次，中央因素。我國的生態環境因地域等因素的存在而顯得多種多樣，因此，不同地區的生態環境保護更加強調根據不同地方的不同環境特點進行相應制度的建設，即充分發揮地方的靈活性。但是，在處理我國中央和地方的府際關系上，必須堅持靈活性和統一性相結合的原則［20］。對于我國生態環境保護的地方法制建設而言，就要求其在凸顯自身地方性特點的同時，充分尊重中央在整體上對我國生態環境保護工作的部署和相關制度的建設。從而確保中央和地方在生態環境保護工作上的協調，確保我國生態環境保護在法治上的統一。

再次，習慣因素。以藏族為代表的少數民族聚居在如西藏自治區等諸多的民族自治地方，這些長期生活在這些地方的民族，形成了和當地生態環境相適應的習慣。例如，藏族有“禁春”的習俗，即在藏族人民看來，春天是生長的季節，是萬物繁衍的季節，應該禁止獵殺等行為，因此，每年的春暖花開之際，藏族人民和和眾多的僧侶會足不出戶［21］。因此，就生態環境的地方法制而言，對于具有與地方生態環境相適應的風俗習慣的民族而言，應該對這些風俗習慣進行認真考量，使得生態環境保護的地方法制建設更加注重與地方風俗習慣的銜接，進而吸收地方風俗習慣中的有益成分，從而增強社會大眾尤其是少數民族對相關制度的認可。

最后，其他因素。生態環境保護的地方法制建設還要充分考慮生態環境保護系統和其他系統之間的銜接以及與體制改革的銜接。詳言之，其內涵主要有二：其一，注重和其他系統之間的銜接。生態環境保護的地方法制建設不僅僅是地方問題或者法制建設問題，也不僅僅是環境問題，而是一項繁雜的系統工程。因此，在生態環境的地方法制建設過程中，應該更加注重與其他系統的銜接，從而增強生態環境保護在法制建設層面的協調性和統一性。其二，注重與體制改革的銜接。我國正處于體制改革的關鍵時期，地方體制改革也在逐步走向深入，因此，只有將我國生態環境保護的地方法制建設與體制改革有益銜接起來，才能確保我國生態環境保護的地方法制建設的持續性。

五、結語

在生態環境加劇惡化的背景下，整個社會和國家早已在環境保護上達成了共識。法治建設的中國道路不同于其他國家，生態環境保護的法制建設道路也不同于一般的法制建設道路和法治建設道路。地方法制建設從一個嶄新的視角去探視我國的生態環境保護的現狀，期待對我國的生態環境保護工作有所裨益。

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（責任編輯：弱水）

Research on Environmental Protection under the Vision of the Local Legal System

ZOU Juan1 LU Yu2
（1.Foshan University，Foshan，Guangdong，China，528000；2. Law School，Wuhan University，Wuhan，Hubei，China，430072）

Abstract：How to protect the environment suffciently is still a very serious problem because of the particularity of the ecological environment in our country legal system and the existence of many other problems，though environmental protection is a heated topic，and numerous laws have been made in the legal system. The diffculty is not the formulation of laws but the implementation of the laws. Under the circumstance that the socialist law system with Chinese characteristics has been initially set up，we need to direct the work of protecting the environment by means of a totally new perspective. What's more，the local legal system requires the theory basis and empirical foundation，and the ecological protection also calls for the internal logic between the environmental protection and the local system.

Key words：environmental protection；the local system；implementation of the law；constraints

【作者簡介】鄒娟（1986－），女，哈尼族，云南西雙版納人，碩士，佛山科學技術學院；盧宇（1994－），男，土家族，湖北巴東人，碩士研究生，武漢大學法學院。

【收稿日期】2016－03－08

【中圖分類號】D927/D922.6

【文獻標識碼】A

【文章編號】2095－932x（2016）02－0043－06