國家公園學術研究的進展與思考

袁　婷,王　輝,孫　靜,張佳琛

(遼寧師范大學 a.歷史文化旅游學院;b.城市與環境學院，遼寧 大連 116029)

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國家公園學術研究的進展與思考

袁婷a,王輝b,孫靜a,張佳琛a

(遼寧師范大學 a.歷史文化旅游學院;b.城市與環境學院，遼寧 大連 116029)

摘要：國家公園是保護生態自然資源和歷史文化遺產的重要形式。自美國建立第一個國家公園以來，其國家公園管理體制歷經百年發展后日趨成熟完善，在這期間國家公園管理體制在全世界范圍內被推廣應用。通過對大量文獻和資料分析，梳理中國國家公園發展脈絡；清晰認知中國學者對國外國家公園發展的研究；提煉出中國學者在中國國家公園概念、實施可行性、與國外對比和問題及中國國家公園體制研究等方面的研究現狀；思考中國國家公園建設面臨的挑戰，為中國未來國家公園研究與發展提供些許借鑒與參考。

關鍵詞：國家公園；學術研究；進展與思考

一、中國國家公園的發展

改革開放以前，中國還未出現保護地體系中的國家公園這一類型。從1956年建立第一個自然保護區——鼎湖山自然保護區以來，一直積極地建立保護地[1]，可以說鼎湖山自然保護區是中國國家公園的雛形。1982年，國務院審定公布了第一批國家級重點風景名勝區，國家級風景名勝區集中了大量寶貴的自然與文化遺產資源。1994年，建設部在《中國風景名勝區形勢與展望》綠皮書中指出，與國際上的國家公園相對應，中國的國家級風景名勝區也以保護自然與旅游娛樂供給為管理目標，兩者之間有許多相似之處[2]。云南省于1998年率先探索引入國家公園模式，并嘗試實踐建立國家公園的可行性。2004年，云南省政府研究室前往美國專項考察了其國家公園。2006年，云南迪慶州借鑒國外國家公園管理經驗，以地方立法的形式建立了大陸第一個“國家公園”——普達措國家公園[3]。2007年省政府工作報告背景說明材料中列入了《關于國家公園的說明》，該說明指出，在滇西北地區建設一批國家公園，構建云南最美麗的生態旅游區和科教探險基地，促進生態、經濟以及社會的和諧發展。2008年7月，國家林業局正式批準云南省作為國家公園試點省，開展國家公園建設。同年8月，云南省政府成立云南省國家公園管理辦公室，掛靠林業廳，由省林業廳作為國家公園的主管部門。緊接著中央政府的其他部委也開始關注并參與推動國家公園的建設。環境保護部和國家旅游局2008年10月8日聯合批準中國第一個國家公園試點單位——黑龍江省湯旺河國家公園，這是中國大陸地區第一個獲有關政府部門批準核定，真正意義上的國家公園[4]。2009 年，中央政府因現有的自然資源行政管理體制和授權格局的局限，決定暫停國家公園試點工作，并要求繼續探索和研究自然遺產資源保護立法。2013年，黨的十八屆三中全會提出《全面深化改革若干重大問題的決定》提出建立國家公園體制，健全生態環境保護的體制機制，加快生態文明制度建設。這是中國政府首次明確提出建立中國的國家公園體制[5]。2015年6月8日，國家發展改革委和美國保爾森基金會簽署了《關于中國國家公園體制建設合作的框架協議》，啟動為期三年的中國國家公園體制建設合作。這也意味著國家公園作為一種嚴格保護并合理利用自然文化資源的可持續發展理念和舉措在中國開始正式推行。

二、國家公園研究的梳理與分析

1.國外國家公園的經驗研究

國外關于國家公園的研究開始的較早，許多國家在國家公園的建設和管理方面都積累了豐富的經驗，學者關于國家公園的研究多集中在以美國為代表的發達國家。

(1)美國國家公園的研究。自1872年美國建立世界上第一個國家公園——黃石國家公園以來，美國已有401處國家公園單位，分別被界定為國家公園、國家戰爭公園、國家歷史公園、國家戰爭地、國家紀念地、國家歷史地、國家保護區、國家湖岸、國家海岸、國家娛樂區和公園路等20個不同類型[6]。要進入國家公園系統，有著非常嚴格的標準：要具有國家代表性、適宜性、可行性和必須歸國家公園管理局管理四個方面。論證的新單位不符合以上四個標準的任一方面，國家管理局的任何管理方式都將不被考慮[7]。成熟完備的法律體系是美國國家公園管理系統健康發展的關鍵保障[8]。美國國家公園立法歷程大致經歷了初創期、發展期和成熟期三個階段，從而形成了完善的立法體系。其立法體系的垂直性和多層次性設計有利于國家公園的管理相對獨立于地方，使其能夠忠實地服務于國家公園自身的管理目標[9]。在管理體系上，美國建立了內政部國家公園管理局——地方局——基層管理局的垂直一元化管理體系，地方政府無權干涉國家公園的管理，每一個國家公園管理局的工作人員以管家或服務員的身份為全體國民守護自然文化遺產[10]。在規劃設計上，美國國家公園的規劃設計由國家公園管理局下設的丹佛規劃設計中心(Denver Service Center)全權負責，規劃設計在上報以前必須先向地方及州的居民廣泛征求意見，否則參議院將不予討論。這一方面確保了規劃設計的質量，另一方面又防止了違反規劃的事情發生[11]。從資金保障機制看，美國國家公園經費的主要來源有聯邦財政撥款、社會捐贈以及非政府部門的幫助，國家公園普遍實行低門票或免門票制[12]。這種資金保障制度實現了資源全民共享和公民游憩權，也充分體現了國家公園事業的公益性。同時為了避免國家機構在國家公園建設中牟利，《國家公園特許經營法》規定國家公園管理機構不得從事商業性經營活動，實行特許經營制度，即公園的餐飲、住宿等旅游服務設施公開向社會招標，經濟上與國家公園無關[13]。從社區參與看，以約塞米蒂國家公園為例，在約塞米蒂國家公園的管理決策過程中，社區居民保有全程參與權，既提高了居民保護環境的主動性，也深化了居民的環境教育[14]。

(2)其他國家的國家公園研究。王應臨、楊銳通過對英國國家公園管理體系的研究，指出英國通過“社區可持續發展”政策緩解自然性與生產性的矛盾；通過“公共進入權”政策緩解公共性與私有性的矛盾。已經形成了較為實用且成熟的國家公園管理體系[15]。楊桂華等認為綠色管理理念和技術是新西蘭國家公園建設經驗的精髓。具體體現在三個方面：在宏觀層面形成完善的法律保護體系；設立保護部，專司保護職能；并在行動上，形成了政府和社區居民雙向平行參與的“雙列統一管理體系”的保護管理模式。在國家公園管理的中觀層面，將綠色管理理念融入國家公園，將其作為國家的綠色旅游品牌，全面提升新西蘭的綠色健康價值理念。在微觀層面，推行綠色規劃和設計技術，全面實行強勢保護下的特許經營以及社區居民全方位參與保護的機制[16]。黃向基于管治理論對加拿大中央垂直管理型國家公園PAC模式進行研究，認為PAC(Park Advisory Committee)模式能夠克服集體利己主義、促進內外部有效性結合以及實現相關利益單位的互動并達成共識[17]。謝屹、李小勇等通過對德國國家公園的實地考察和資料分析，以科勒瓦愛德森國家公園為例，介紹了德國國家公園建設和管理概況。并詳細描述了德國國家公園的建立過程、管理工作特點和資金來源[18]。袁南果、楊銳介紹TOMM(Tourism Optimization Management Model)模式在澳大利亞國家公園的實施情況并分析了游客管理模式在中國風景名勝區的應用前景[19]。谷光燦、劉智通過對日本國家公園的翹楚——尾瀨國立公園利用和開發的歷史回顧，考察其保護以及管理的現狀，對其保護策略和管理的具體工作進行梳理，得出結論：尾瀨具備嚴格的自然保護管理理念以及相應的制度，包括限制游客、科學引導游客、科學監護尾瀨的生態環境、遵守自然風景自身規律以及嚴格的法規限制等[20]。

2.中國國家公園的研究

對中國國家公園的研究主要集中在四個方面：國家公園相關概念研究、建立國家公園的可行性和必要性研究、和其他國家進行對比與經驗借鑒研究以及存在問題研究。

(1)國家公園相關概念研究。中國是否存在真正意義上的國家公園一直是學術界的疑問，謝凝高認為中國的國家風景區就相當于國外的國家公園[21]。李景奇、秦小平認為從性質和功能上講中國的風景名勝區類似于美國的國家公園，但中國風景名勝區的歷史文化內涵更濃厚[22]。徐嵩齡認為國家公園是一種就地保護的自然保護區，并從價值品味、功能、面積和與人類關系等四個方面對國家公園的概念做了界定[23]。李經龍、張小林認為中國的國家公園體系在部門管理體制下逐漸演變為7種類型：國家重點風景名勝區、國家自然保護區、國家地質公園、國家森林保護區、國家水利風景區、國家濕地公園及國家礦山公園[24]。田世政、楊桂華認為由于缺乏國家層面的、完善的制度供給，只可能有國家公園之名，不可能有國家公園之實[12]。

(2)建立國家公園的可行性和必要性研究。隨著國家公園作為一種生態保護機制越來越受到關注，許多學者對建立國家公園的必要性和可行性進行了充分的論證。林洪岱認為中國建設國家公園具有可行性，并提出中國國家公園體系的三大準入標準[25]。李中晶、張路妍認為旅游景區的發展速度和水平已經嚴重滯后于中國旅游業整體的發展，建立國家公園是對景區管理中存在問題的一種解決之道[26]。王蕾、蘇楊認為建設國家公園有利于實現對遺產地的統一，有利于規范和有效管理，有利于對現有遺產地體系進行整合，有利于與國際接軌[27]。張金泉從生態安全現狀、產業結構升級、區域協調發展、社會和諧凝聚等方面論證了建設國家公園體系的必要性。從中國國家公園資源享賦、經濟基礎和技術能力等方面闡述了建設國家公園的可行性[28]。劉鋒，蘇楊認為從建立國家公園管理體制的必要性來看，目前條塊分割、多頭管理的遺產地管理體系必須得到梳理與整合。從建立國家公園管理體制的可行性來看，中國目前的社會經濟發展水平、全民的資源保護意識、社會各界的積極性、全國主體功能區劃的推行和試點等條件都為中國國家公園建設提供了有力的支持[29]。

(3)國家公園的對比與經驗借鑒研究。程紹文等介紹了中英國家公園規劃管治體系的基本組織機構、要求和層次，比較分析了中國九寨溝國家級風景名勝區和英國New Forest國家公園的旅游規劃管治背景、現狀及內容體系，分析了中英兩國國家公園自然旅游規劃管治模式的特征、差異及其原因[30]。田世政從管理體制、管理理念、經營機制、資金體制四個方面對世界上三種代表性國家公園模式的共同理念與“中國首個國家公園”——普達措國家公園進行比較，認為普達措國家公園的管理制度和運行機制尚不是國際公認的國家公園模式[12]。師衛華通過對美國國家公園的設立標準、管理機構、規劃設計中心、經營管理、開發利用保護等方面與中國風景名勝區進行比較，認為美國國家公園有明顯的優勢，但中國不能照搬美國國家公園制度，需要結合中國國情強調國家公園的基本理念[11]。

(4)中國國家公園存在的問題研究。劉瓊在對中國國家公園的發展背景、發展進程、社會生態效應研究的基礎上認為中國國家公園存在重數量輕質量；區劃不合理，權、責、利不統一，體制不完善；政府投入不夠，部分國家公園運行困難等問題[31]。張海霞，汪明宇通過對旅游發展的管理體制與價值取向分析發現，中國國家級保護區體系存在缺乏協調統一的發展理念、管理部門職能交叉、管理與維護經費無穩定保障、法律基礎薄弱、公共服務意識缺失等問題[32]。田世政以普達措國家公園為例，認為其旅游管理體制經歷了社區共管、自主開發、國企壟斷、民企租賃等四個階段之后，演變成現在的國家公園模式。但現行的國家公園管理體制還存在依賴性制度供給缺失、“條塊”格局明顯、經營效率低下等局限性[33]。陳健、張兵分析了世界國家公園建設中的共性，結合中國國情，論述了國家公園建設中的成就和不足。認為中國的國家公園從政策層面看，法律法規和協調機制相對滯后；從管理層面看，條塊分割，多頭管理等現象嚴重；從經營體制看，政企不分，兩權相連；從經濟層面看，對國家公園的資金投入遠遠不足[34]。

3.建立中國國家公園體制的研究

由于中國尚未建立全國統一的國家公園體制，學者們關于國家公園制度體系的研究也各抒己見。

(1)關于中國國家公園體制研究。為規范國家公園建設，在國家公園建設試點之初要明確和制定嚴格的準入標準，對適合建設國家公園的遺產保護地進行調查、評估、審查和授權，以確保國家公園管理目標的實現[35]。針對公園系列的各專類公園應由住房與城建部牽頭，實行統一規劃審批與管理，定期召開規劃審批聯席會議，以制度促使專類公園和諧發展。嚴格規劃“一園多名”的風景名勝區，促進各專類公園各司其職，實現分置保護、協調發展[36]。建立國家公園體制，需推動中國遺產保護地的立法，依法界定各類型的保護區管理制度、運行保障機制、土地及相關資源產權制度、特許經營制度、監管體制等[37]。還應在國家公園體制建立之初，結合自然資源資產產權的改革等來理順自然資源管理體制：對中央政府管理或可收歸中央政府監管管理的區域設立國家公園，采取中央政府垂直管理模式；對其他區域設立的國家公園，可采取中央政府委托省級政府直接管理模式[38]。

(2)其他研究。盧寧以浙江省開化縣國家東部公園為例，剖析傳統生態資源保護模式的局限性，提出生態資源系統保護和生態經濟轉型升級的生態整合，是國家公園模式創新的發展方向，生態自然資源、經濟資源以及文化資源的三元共同發展構成國家公園的發展目標體系[5]。汪燕等以湯旺河國家公園為例分析了其旅游發展現狀與困境，介紹了其發展低碳旅游、創建低碳景區的現存基礎，提出國家公園創建低碳景區的模式[40]。程紹文等以九寨溝和英國NewForest 國家公園為例，運用專家咨詢和均方差法計算指標權值，用加權指標綜合評價方法對案例地旅游可持續性進行了評價，認為九寨溝旅游發展更具有潛在的可持續性[41]。

三、中國國家公園建設面臨的挑戰

自20世紀80年代以來，中國對國家公園的研究已有30余年，但至今尚未建立真正意義上的國家公園。2013年，《全面深化改革若干重大問題的決定》提出建立國家公園體制，這是中國政府首次明確提出建立中國的國家公園體制，其又將引起學者們對國家公園研究的新一輪熱潮。回顧以往的文獻可以發現，從對國外國家公園的經驗介紹到如何建立中國特色國家公園體制進行了系統的研究，為以后的研究奠定深厚的理論基礎。未來對國家公園的研究應在以下幾方面進一步加強：

(1)國家公園建設應該成為當前生態文明制度建設的一個突破口，但現在研究更多的集中在個體公園及其建設層面上，對于國家公園體系整體研究較少。國家公園體制的建立，應納入到一個完整的體系中來統籌考慮，而不是只單一的考慮國家公園。因此，未來應加強對國家公園系統性、整體性和協同性的研究，可以將對現有保護地進行整合作為切入點。

(2)推進國家公園體制建設的核心就是建立政府領導的統一、規范的管理體制。關于國家公園的管理體制，以往的研究多集中在對管理模式的整體介紹或系統改革，對于管理體制下的管理機構、特許經營、解說與教育、資金與門票以及社區問題等的專題研究較少見。未來可以對管理體制進行細分研究，每一個專題都深入探討，這對豐富管理體制的理論基礎具有重要的意義。

(3)在中國建立國家公園體制之際，最終的落腳點是在對現有的自然保護區、風景名勝區等保護地的改革上。因此如何將適合中國國情的國家公園成熟模式與現有保護地改革進行銜接、過渡直至建立完善的國家公園體制是未來研究亟需解決的重點。

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(責任編輯董邦國)

Progress and Consideration of Academic Research on National Parks

YUAN Tinga, WANG Huib, SUN Jinga, ZHANG Jia-chena

(a.College of Historical and Cultural Tourism;b.College of Urban and Environmental Science, Liaoning Normal University, Dalian Liaoning 116029, China)

Abstract:National parks are important form for the conservation of the ecological natural resources and historical and cultural heritages. Since the establishment of its first national park, the United States national park management system has become more and more mature and perfect with its growth. During this period, its national park management system is widely adopted all around the world. Based on an analysis of numerous literature and data, this paper sorts out the development of national parks in China in order to provide a clear understanding of the research on the development of foreign national parks in China, states the present research on the concepts of national parks in China, the feasibility of constructing national parks in China, the comparison between national parks in China and national parks of other countries and problems in national parks in China, discusses the challenges that National Parks in China are facing, hoping to provide experiences and references for related research and the development national parks in China.

Key words:national parks; academic research; progress and consideration

中圖分類號：F590.31

文獻標志碼：A

文章編號：2096-1383(2016)02-0142-05

作者簡介：袁婷(1989-)，女，河南南陽人，遼寧師范大學歷史文化旅游學院碩士研究生，主要從事旅游教育研究。通訊作者：王輝(1975-)，女，滿族，遼寧葫蘆島人，教授，博士，主要從事旅游地理研究，E-mail:wanghuiouki@126.com。

基金項目：國家自然科學基金(41301160)；國家旅游局青年旅游專家資助項目(TYETP201412)；教育部人文社科重點研究基地項目(15JJD790038)；大連市科協資助赴國(境)外參加科技交流活動項目(803202)。

收稿日期：2015-12-09；最后修回日期：2016-01-05