我國與美國環保NGO公益訴訟的發展與借鑒

王嘉婧

[摘要]隨著社會的發展，NGO公益訴訟已成為發展趨勢。立法幾經修改，我國NGO公益訴訟主體資格問題已有法律規定，但是在實踐中還存在管轄法院、裁判結果和費用承擔等問題。相比之下，美國公益訴訟制度較為完善，值得中國進行借鑒。

[關鍵詞]環保NGO；公益訴訟；發展與借鑒

[DOI]1013939/jcnkizgsc201607186

1公益訴訟NGO主體資格中美對比與借鑒

11我國相關規定

1112012年新《民事訴訟法》首次提及公益訴訟

新《民事訴訟法》第五十五條規定，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。在該法出臺后，中華環保聯合會在2013年1年內提起8次環保公益訴訟，法院均因主體不適格暫不受理。法律條文有了規定，實踐中卻不能得到執行，法院大都處于一個觀望的狀態。

1122015年新《環保法》出臺給予NGO主體資格

在環保法修訂中，備受社會關注的環保公益訴訟主體資格問題經歷幾次調整修改。最終在第五十八條中規定，符合依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記和專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄的NGO可提起公益訴訟。

誠然，新《環保法》的出臺，是公益訴訟制度邁進的一大步，法律正式賦予NGO訴訟主體資格，這給一些有能力的NGO提供了可能性。“零紀錄”終于被打破——中華環保聯合會兩起新的公益訴訟案件得到受理。然而，主體資格的確立并沒有引起我們所預想的井噴式發展。截至2015年1月，全國有700多家環保NGO有資格提起公益訴訟，但只提起了4起公益訴訟。

12美國相關規定

美國的環境法規定了公民可以依法對違法排污行為或對未履行法定義務的聯邦環保局提起訴訟。美國環境法上的公民訴訟在性質上即屬于環境公益訴訟。在美國，環保NGO一個重要作用就是通過發動環境公民訴訟監督政府和企業遵守環境保護法，以維護公眾的環境權益。最早開啟現代美國環保NGO公益訴訟先河的案例是在1965年保護哈德遜河反對修建跨河電纜案。法院裁定環保團體享有為保護風景、歷史遺跡和戶外娛樂價值而在法院起訴的權利。隨后在1970年聯邦《清潔空氣法》中首次出現公民訴訟條款，規定了任何人均可以提起訴訟的條款。美國公民訴訟重視并鼓勵以NGO這種非普通意義上的“公民”提起訴訟，每年有大量的NGO提起的公益訴訟得到受理并解決。

13問題與借鑒

第一，環保NGO提起的環境公益訴訟過少。法律確立環保NGO的主體資格就是肯定其推動環保法法律進程的作用，那么就要充分發揮其作用和職能。一些環保NGO缺乏能力和激情去提起訴訟，國家需通過政策和立法來進行扶持，充分調動社會資源。

第二，司法體制改革滯后可能會使人民法院不能積極立案。現有司法體制的制約下，各級人民法院還受制于同級政府，司法不獨立。公益訴訟或涉及當地大型企業或涉及當地政府，個中利益關系復雜，在司法體制改革尚未全面進行和現有法院人事、財政都對地方政府嚴重依賴的情況下，僅靠新《環境保護法》的一紙規定，很難扭轉環境公益訴訟立案難的問題。所以筆者認為要加速司法改革，建立良好的運行機制。建立立案監督機制，加強公眾參與，同時，加強法院獨立性，減少政府等機關對其的干擾。讓公益訴訟案件在公眾視野中透明地運行。

2公益訴訟管轄法院與公民調查權中美對比與借鑒

21我國相關規定

我國對訴訟管轄法院的規定是一審環境民事公益訴訟案件由污染環境、破壞生態行為發生地、損害結果地或者被告住所地的中級以上人民法院管轄。中級人民法院認為確有必要的，可以在報請高級人民法院批準后，裁定將本院管轄的一審環境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理。

而對于公民調查權我國沒有明確規定，只是規定對于審理環境民事公益訴訟案件需要的證據，人民法院認為必要的，應當調查收集。

22美國相關規定

美國環境公益訴訟中的法院管轄權依被告不同而不同。例如，聯邦《清潔空氣法》中規定以環境保護署署長為被告的訴訟案件由哥倫比亞特區的巡回法院管轄。以污染源為被告的環境訴訟由污染所在地或違法事實發生地的聯邦地方法院管轄。

在美國，公民及NGO擁有組織調查權。在司法實踐中，為了便于公民訴訟的順利進行，法院賦予作為原告的公民或NGO組織調查權，授權其在合理時間內進入被告污染源所在地自行進行調查取證。

23借鑒與建議

筆者認為，我國對管轄法院的規定比較寬泛，一般情況下一審案件由中級人民法院管轄也可窺見國家對環境問題較重視。但是，應該建立專門的環保法庭。隨著公眾環保意識的增加，環保案件逐年上升，應進行集中審理，并加強專業人員的培養。在公民調查權方面，我國的規定過于簡單和籠統，沒有指明調查收集的主體。在NGO進行公益訴訟時，調查取證是一個比較艱難的過程，法律應予明確規定，確立NGO的調查取證的權利。

3公益訴訟的裁判結果及費用承擔問題

31我國相關規定

我國法律對訴訟結果的規定是：對污染環境、破壞生態，已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的行為，原告可以請求被告承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責任。對于訴訟費用的規定是：環境公益訴訟原告勝訴費用可由被告承擔。

32美國相關規定

美國法院的裁判結果主要有兩種：一是強制令。強制令是法院判決所采取的最嚴厲的措施。所有的環境法規都允許公民訴訟原告請求法院發布禁令，包括停止污染行為或采取具體行政措施以貫徹法律要求；二是罰金。由行政機關或公民訴訟人提出請求，由法院判罰被告一定數量的金錢。根據美國國家環保局的《民事處罰政策》，根據違法者從其違法行為中獲取的經濟利益以及其對環境造成的危害程度來確定是否適用罰款以及罰款數額。且罰金數額較高，增加了公民訴訟的威懾力。

美國公益訴訟的訴訟費用的負擔規則較特殊。環境公益訴訟的目的是維護公共利益，督促政府或受制者積極采取某些促進公益的法定行為。因此，如果作為原告的公民或NGO要支付一定的訴訟費用顯然是有失公平的，同時也可能造成公民或NGO不愿提起公益訴訟的后果。基于此，在美國的各項環境法規中，規定法院具有對訴訟費用的自由裁量權，所有的公民訴訟條款均特別地授權法院斟酌判定律師費用及其他訴訟費用與任何一方當事人。

33問題與建議

在NGO獲得訴訟主體資格后，許多具體問題法律并沒有給出詳細規定或規定不能達到相應效果。違法成本低是多年來環境問題頻發的主要原因，在我國的現行法律中，還缺乏成熟的賠償機制。在此狀況下，企業違法污染的成本與所獲利益相比有時可以忽略不計。環保NGO提起公益訴訟的目的不在于立案，而在于切實解決問題。如果排污企業即使繳納罰金還是有利可圖，法律訴訟的威嚴和效果是蕩然無存的。筆者認為可以借鑒美國立法在一定程度加大賠償數額，可以采用一種比例繳納罰金的方式，杜絕企業通過排污減少成本的行為。對于訴訟費用，應效仿美國，NGO提起公益訴訟是為了公共利益，不應由其支付訴訟費用，國家應予減免。總之，要完善法律，讓法院有法可依，健全規定，彰顯法律尊嚴。

參考文獻：

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[4]最高人民法院《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十四條[Z].2014

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