在華國際環保NGO相關法律問題分析

陳依琪

[摘 要]越來越多的國際環保NGO組織開始在我國開展形式多樣的環保活動，極大地推動了我國的環保事業進程。然而不可否認的是，國際環保NGO在我國開展的活動還不可避免地存在一些問題和局限性。文章就這些問題結合對當下國際環保NGO開展的活動的考察，作出分析并提出一些法律方面的建議。

[關鍵詞]環保NGO；法律問題；環保事業

[DOI]10. 13939/j. cnki. zgsc. 2016. 06. 183

1 在華環保NGO組織在華開展的活動

所謂非政府組織（Non-Governmental Organization，NGO），是指非官方的、非營利的、與政府部門和商業組織保持一定距離的專業組織，它們通常圍繞特定的領域或問題結成團體，有自己的利益和主張，代表社會某些集團或階層的愿望或要求。環境保護領域的非政府組織（NGO in Environmental Protection）是指由不同國家的個人、團體或聯盟，為了促進環境保護領域的國際合作而建立的一種非官方的國際聯合體。

下面以在我國開展工作較多的、比較出名的環保NGO為例，簡單列舉其在華開展的活動。

1. 1 世界自然基金會（World Wide Fund for Nature or World Wildlife Fund）

世界自然基金會（World Wide Fund for Nature or World Wildlife Fund）是在全球享有盛譽的、最大的獨立性非政府環境保護組織之一，自1961年成立以來，WWF一直致力于環保事業，在全世界擁有超過500萬支持者和超過100個國家參與的項目網絡。

該組織的使命是遏止地球自然環境的惡化，創造人類與自然和諧相處的美好未來。

WWF在中國的工作始于1980年的大熊貓及其棲息地的保護，是第一個受中國政府邀請來華開展保護工作的國際非政府組織。1996年，WWF正式成立北京辦事處，此后陸續在全國9個城市建立了辦公室。至今，WWF在中國共資助開展了100多個重大項目，投入總額超過3億元人民幣。

近年來，WWF在中國的項目領域也由最初的大熊貓保護擴大到物種保護、淡水和海洋生態系統保護與可持續利用、森林保護與可持續經營、可持續發展教育、氣候變化與能源、野生物貿易、科學發展與國際政策等領域。

通過在WWF中國官網的探索，得知他們其推出了一份煤炭消費報告切合我國十三五發展規劃，在報告中，WWF詳細分析了可以看出WWF身為一個NGO組織，積極與我國政府部門合作。

綜上可以看出，WWF在華開展的活動可以作以下分類：

（1）開展環保知識宣傳活動，提高公眾環保意識。

（2）聯合政府部門，開展污染地調查以及生態考察，推動環保建設。

（3）對我國污染及環保現狀進行科學分析，通過圖表數據等直觀的方式展示調查分析成果，有利于公眾了解現狀，也有利于政府在決策時參考。

1. 2 大自然保護協會（The Nature Conservancy）

TNC是全球最大的國際自然保護組織。1951年成立，總部在美國弗吉尼亞州阿靈頓市。TNC注重實地保護，遵循以科學為基礎的保護理念。在全球圍繞氣候變化、淡水保護、海洋保護以及保護地四大保護領域，運用“自然保護系統工程”（Conservation By Design，CbD）的方法甄選出優先保護區域，因地制宜地在當地實行系統保護。TNC的使命通過保護代表地球生物多樣性的動物、植物和自然群落賴以生存的陸地和水域，來實現對這些動物、植物和自然群落的保護。[ZW（]周艷輝. 中國走進世界，世界走進中國——法國《國際通訊》主編多雷訪談[J].國外理論動態，2005（8）.[ZW）]

在華開展的活動：TNC于1998年進入中國，集中力量在氣候變化、長江淡水生態系統保護、保護地三個優先領域開展工作。截至2012年，與中國政府相關部門合作開展了自然保護區規劃和能力建設，淡水生態保護，氣候變化，全國生物多樣性保護遠景規劃，推進國家公園建設和創建社會參與型保護地等多個領域的保護項目。此外，TNC中國部還建立了保護策略與信息中心，為國家和地方的生態保護提供科學方法和解決方案。

TNC應邀與云南省人民政府合作，共同編制了《滇西北保護與發展行動計劃》，尋求因地制宜的保護策略，把自然生態保護與經濟發展有機結合起來，保護滇西北珍貴的生物及文化多樣性，并促進當地的可持續發展。該《行動計劃》成為了云南省“十五”計劃的專項規劃之一。10多年以來，TNC的保護項目和保護工作延伸到麗江市的拉市海、德欽縣的梅里雪山、橫跨滇西北四個地州的老君山、香格里拉縣的香格里拉大峽谷和普達措景區、貢山縣的高黎貢山自然保護區北段、廣西金秀大瑤山、長江入海口的崇明島東灘濕地、北京的松山，以及內蒙古的呼倫貝爾。根據總部的2015計劃和保護策略，TNC于2008年10月成立了北亞區，以進一步加強機構在中國和蒙古國的生態保護項目。

綜上所述，TNC在華開展的活動可以作以下分類：

（1）與政府機構合作，制訂環保計劃；

（2）與政府及其他組織合作，開展實地保護項目；

（3）建立保護策略與信息中心，為國家和地區提供科學的保護方案。

2 活動仍然存在的問題以及局限性

盡管在華國際環保NGO組織已經開展了多項活動，一定程度上提高了我國公眾的環保意識，也不可否認地推動了我國的環保建設進程，有利于我國經濟社會轉型，實現可持續發展，但我們仍然需要正視其不足及局限。

依據現有資料可以總結出環保NGO在華開展的活動還局限在宣傳教育和與政府合作開展實地保護這兩個方面，而不得不承認僅僅在這兩個方面有所作為是遠遠不夠的。我國的污染現狀嚴重，環保工作形勢嚴峻。

首先，環保NGO組織為了提高公眾環保意識而開展的活動往往無法取得預期效果，不免流于形式，沒有達到環保教育的目的。同時相較于在發達國家的情況，國際環保NGO組織的公眾參與度較低，導致其真實影響力也無法與其在發達國家的水平同日而語，因此其開展的公眾教育活動的效果自然大打折扣。

其次，與政府部門合作開展的實地保護可能最后成為政府的政績工程，而沒有真正改善環境狀況。政府部門在與國際環保NGO開展實地保護時，各類媒體爭相報道，但這股環保熱潮過去之后，公眾的關注也隨著媒體視線的轉移而下降，導致了環保事業成為了“走形式”，或者最后變成政府部門的一項“面子工程”或者“政績工程”。而在這個過程中，國際環保NGO由于在政策決定和立法執行方面都處于一種“沒有發言權”的尷尬地位而必須依賴政府，因而實際上在環保進程中可以做出的實質貢獻較小，無法實現其最初和政府部門合作的目的。

3 針對這些問題提出的法律建議

由以上兩個部分可以看出在環境保護的進程中，國際環保NGO還處在扮演一個“執行參與者”的尷尬角色。為了使環保NGO更好的切實的開展工作，應該賦予其一個參與決策和監督的權利。下面以國際上環保NGO對國際環保工作進程發揮的作用為對比，提出對在華NGO 開展工作的法律建議。

3. 1 參與相關的環境立法

國際環保NGO成為國際環境條約的參與者和制訂者，在國際環境領域發揮了創制作用。它們通過參加國際環境會議、參與國際談判、參加環境條約的擬訂、組織非政府組織論壇等各種方式，促進了國際環境條約的產生和發展。如在1989年《瀕危野生動植物種國際貿易公約》第7屆成員國大會關于提高非洲象的保護等級爭論時，世界自然保護基金會等環境NGO向大會和各成員國提交了一份批駁公約秘書處主張的“獨立法律意見”，并利用NGO觀察員身份將此問題列入成員國大會的議程，對成員國產生了較大的影響。最后大會決定將非洲象從附錄二提升到附錄一。

因此在我國的環保實踐中也應該借鑒國際經驗，例如在開設有關環保立法的聽證會及專家咨詢會時，給予環保NGO一定席位，有效利用其在國際環保的工作經驗和其對我國環保情況的深入分析來推動我國的環保進程。

3. 2 合作促進國際環境條約在華的實施以及我國相關環境立法的實施

國際環保NGO通過與政府的合作幫助政府實施其簽署或加入的條約。比如，IUCN與中國國家環保總局簽署了合作備忘錄，自2001年開始在生物多樣性、生態保護等領域與中國國家環保總局等部門展開合作，以幫助中國執行《生物多樣性公約》，保護中國的生物多樣性和生態環境。國際環保NGO還作為訴訟方或法律顧問參加國際環境訴訟程序。例如，綠色和平組織歐洲分會的德國成員就1992年2月在馬斯特里赫特簽訂的《歐洲聯盟條約》的合法性向德國憲法法院提出了訴訟。德國憲法法院于1993年7月就該訴訟舉行了口頭聽證會。

由此可見如果法律可以給予在華環保NGO組織一個相應的合法的執行者地位，將極大地改善環保NGO現在“有心無力”的尷尬狀況，更好地參與國際環保條約在華實施的進程，這將有利于我國在環保方面借鑒發達國家的優秀經驗，同時提升自身環保水平達到國際水平。

3. 3 監督相關環境法律的實施

除了參與相關環境立法，NGO也應該被賦予權利來監督有關環境立法的實施。因為NGO是非營利非官方的組織，不代表任何利益組織處在一個相對客觀的立場有利于客觀理性的監督法律的實施。并且NGO能更多直接的接觸民眾，能夠迅速地接收并整理民眾環境的投訴，向相關部門反映。因此我國法律在接納國際環保NGO組織參與、執行相應的環保立法執法活動的同時，也應該相應的給予其一定的監督權利，從而有效的以NGO組織為媒介將環保工作和公眾監督結合起來，促進環保工作的切實履行，及時發現實施中的問題并高效解決。