我國全民健身的政府服務及其評價分析

楊誠　蔣志華

[摘要]完善全民健身制度、建設體育公共設施、開展全民健身活動和提供健身指導服務，是政府全民健身基本公共服務的主要內容。可從政府服務維度、居民滿意維度和服務效果維度三個方面，對全民健身的政府基本公共服務進行評價。評價時要體現政府全民健身基本公共服務的全民性和政府性，注意數據選擇和統計口徑。

[關鍵詞]全民健身；政府服務；績效評價

[DOI]1013939/jcnkizgsc201607167

全民健身作為增強人民體質的一項基本制度安排，國家要求把推行全民健身計劃納入國民經濟和社會發展的總體規劃。全民健身作為社會公益事業，是各級政府為人民群眾提供的一項基本公共服務，成為了國家基本公共服務體系“十二五”規劃的重要任務之一。

1我國全民健身的政府基本公共服務

《全民健身條例》明確規定，公民有依法參加全民健身活動的權利，地方各級人民政府應當依法保障公民參加全民健身活動的權利。全民健身作為人民群眾生存和發展的基本需求之一，政府及其他公共部門有為其提供基本公共服務的義務。但僅僅依靠政府的力量是難以保障全民健身計劃的實施和完成，也無法滿足廣大城鄉居民的多樣化健身需求的，因此在數十年的全民健身工作開展過程中，各地逐步形成并完善了政府主導、部門協同、社會參與的工作格局。

從國務院頒布實施的《全民健身條例》《全民健身計劃綱要》和《全民健身計劃（2011—2015年）》等的規定來看，政府在全民健身事業方面所要提供的基本公共服務應包括以下方面：

第一，完善全民健身制度。《全民健身條例》提出，縣級以上地方人民政府應當將全民健身事業納入本級國民經濟和社會發展規劃，國務院制訂全民健身計劃，縣級以上地方人民政府根據本地區的實際情況制定本行政區域的全民健身實施計劃；國家支持、鼓勵、推動與人民群眾生活水平相適應的體育消費以及體育產業的發展；國家支持、鼓勵、推動與人民群眾生活水平相適應的體育消費以及體育產業的發展；國家鼓勵對全民健身事業提供捐贈和贊助，自然人、法人或者其他組織對全民健身事業提供捐贈的，依法享受稅收優惠；對在發展全民健身事業中做出突出貢獻的組織和個人，按照國家有關規定給予表彰、獎勵；國家鼓勵全民健身活動組織者和健身場所管理者依法投保有關責任保險，國家鼓勵參加全民健身活動的公民依法投保意外傷害保險[1]等。可見，全民健身規劃和計劃、體育消費激勵和體育產業發展、全民健身捐贈稅收優惠、全民健身活動保險等這些政策的制定，自然是政府服務全民健身事業的應盡職責。

第二，建設公共體育設施。健身場地、健身器材等是全民健身的基本保障條件，《全民健身條例》要求有計劃地健身公共體育設施，加大對農村地區和城市社區等基層公共體育設施建設的投入。[1]《全民健身計劃綱要》提出體育場地設施建設要納入城鄉建設規劃，落實國家關于城市公共體育設施用地定額和學校體育場地設施的規定。[2]《全民健身計劃（2011—2015年）》則更加明確到2015年全國各類體育場地達到120萬個以上，人均體育場地面積達到15平方米以上；市（地）、縣（區）、街道（鄉鎮）、社區（行政村）普遍建有體育場地，配有體育健身設施。50%以上的市（地）、縣（區）建有“全民健身活動中心”；50%以上的街道（鄉鎮）、社區（行政村）建有便捷、實用的體育健身設施；有條件的公園、綠地、廣場建有體育健身設施。[3]利用財政投入以及體育彩票公益金收入、社會捐贈，規劃和建設公共體育設施，這是政府全民健身基本公共服務的重要任務。此外，政府還應積極創造條件，促進企事業單位自建自用的體育設施面向社會公眾開放，這也應成為公共體育設施建設統籌安排的內容。

第三，開展全民健身活動。《全民健身條例》第三章對政府及其體育主管部門、國家機關、企業事業單位和其他組織在全民健身活動開展中各自的職責和任務，做出了明確的規定。其中，政府及其體育主管部門特別應當在三個時期做好全民健身活動的組織開展工作，一是在全民健身日，要加強全民健身宣傳，組織開展免費健身指導服務，向公眾免費開放公共體育設施；二是定期舉辦群眾性體育競賽活動；三是在傳統節日和農閑季節組織開展與農村生產勞動和文化生活相適應的全民健身活動。此外，政府及其體育主管部門還應當對機關、企業事業單位和其他組織開展的健身活動進行統籌安排和指導，以形成政府舉辦的與社會組織開展的健身活動相輔相成的全民健身活動體系。

第四，提供健身指導服務。增強人民體質是體育事業的根本任務，也是全民健身活動的終極目標，為此國家頒布實施了《國家體育鍛煉標準》《國民體質測定標準》和《學生體質健康標準》等來指導體育運動的開展。這些標準，既是全民健身活動成效的檢驗依據，也是政府基本體育公共服務的范圍。政府及其相關部門，應建立健全國民體質測定服務機構，積極開展城鄉居民日常體質測定并提供科學健身指導服務。積極培育體育社會組織，加強社會體育指導員隊伍建設，促進全民健身志愿服務活動的廣泛開展，大力宣講和普及科學健身知識，傳授運動健身方法，促進城鄉居民身體素質的不斷增強。

總之，全民健身作為體育公共服務的重要內容，政府要做的事情涉及面廣，必須要著力推進的基本任務。

2我國政府全民健身基本公共服務的評價

加強檢查和評估，是保障工作任務完成的基本手段。國家體育總局在2011年11月發布了《全民健身計劃綱要實施十五年》白皮書，對我國1995—2010年實施《全民健身計劃綱要》的情況進行了全面總結，為制定《全民健身計劃（2011—2015年）》提供了重要依據。而《全民健身計劃（2011—2015年）》則更加要求縣級以上體育主管部門要會同有關部門不定期對《全民健身計劃（2011—2015年）》和《全民健身實施計劃》實施情況進行檢查指導，并在2014年對實施成效進行全面評估。[3]國家體育總局為此還專門制定了《全民健身計劃（2011—2015年）實施情況評估標準（試行）》（以下簡稱體育總局標準），用來指導各地體育主管部門開展評估工作。

體育總局標準共有10個一級指標、57個二級指標，每個二級指標都分為A、B、C三類標準，其中B類標準代表到2015年《全民健身計劃》實施周期結束時的全國平均水平，A類標準高于全國平均水平，C類標準低于全國平均水平。10個一級指標是體育鍛煉參與率、身體素質、健身設施、體育組織、健身指導和志愿服務、健身活動、組織保障、制度建設、經費支持、宣傳教育，57個二級指標包括經常參加體育鍛煉人數比例、每萬人體育場地數、人均體育場地面積等，[4]用以反映一級指標的狀況。而這10個一級指標實際上可以分成3類，前2個是直接成效類指標，第3～6個指標是間接成效類指標，第7～10個指標是保障條件類指標。沒有7～10個指標方面的基本保障，就很難有3～6個指標的間接成效和1～2個指標的直接成效，所以這3類10個指標之間相互關聯，存在因果關系，其間也就必然有重疊和交叉，所以不能基于同一視角來進行綜合成效評估。當然，作為工作評估，為便于查漏補缺，發現工作中哪些方面不足，以便找到工作著力點和突破口，這樣的設計也有其實際用處，但用來評價政府全民健身基本公共服務的成效則有些不妥。

正如我們前面的分析，政府在全民健身方面所要提供的基本公共服務，主要是在全民健身制度、體育公共設施、全民健身活動和指導服務四個方面。而全民健身制度的建立和完善，很難做定量評估，所以基于數據分析的政府全民健身基本公共服務評價，可以只從體育公共設施、全民健身活動和指導服務這三個方面來進行。國家體育總局局長劉鵬就在2011年全國群眾體育工作會議上要求，以場地設施、組織隊伍、活動指導為重點，完善全民健身公共服務體系建設。[5]可見，全民健身計劃實施的主管部門也是把體育公共設施建設、全民健身活動開展和包括組織隊伍健全在內的健身指導服務體系建設，作為2011年以來全民健身甚至整個群眾體育工作的重點來加以強調。

把體育公共設施、全民健身活動和指導服務作為基本指標，來評價政府全民健身的基本公共服務狀況，看起來非常容易。但是，在用以評價的數據選擇上和統計口徑方面，卻不能簡單為之，隨心所欲，而要特別注意這種公共服務的全民性和政府性。全民性要求體育公共設施盡量使用人均數據，全民健身活動和健身指導服務盡量使用人數而非人次數據，以參加（接受）人數與居住人口數的比率來反映，從而評價政府全民健身服務的人群范圍到底有多大。政府性要求統計的體育公共設施應當是由財政投入或用體育彩票公益金、社會捐贈興建的，全民健身活動和指導服務應當是由政府組織開展的，而機關、企業事業單位和其他組織面向社會公眾開放的自建自用體育設施，政府參與機關、企業事業單位和其他組織舉辦的健身活動是否計入，該如何計入，應當有合理的統計口徑和計算標準。

再者，上述評價還只能反映政府在全民健身方面所提供基本公共服務的量，而質則需要用體育總局標準中的體育鍛煉參與率和身體素質這兩個指標來反映。不過，體育總局標準中這兩個指標下的11個二級指標，還不能直接用來評價政府全民健身基本公共服務的水平即質。因為，政府這方面的服務，到底對提升城鄉居民的體育鍛煉參與率和身體素質的合格率、優秀率產生了多大的影響，是不是那些增加的體育鍛煉人數和體質測定合格者、優秀者，就是因為政府提供了較好的公共服務而產生的結果，這還需要做進一步的相關分析，看政府增加體育公共設施、開展全民健身活動和指導服務，對城鄉居民體育鍛煉參與率、體質測定合格率和優秀率到底有多大的貢獻，這樣的評價才會有意義。

還有，服務是提供者與接受者的雙邊活動，服務質量評價要從服務提供者和服務接受者兩個方面來進行。承擔“十一五”國家科技支撐計劃重點項目“國家重點領域認證認可推進工程”中“服務質量”課題研究的程龍生等，通過調研分析最終確定的通用性服務質量評價指標體系，其一級指標就是顧客感知質量和組織支撐質量兩個，而顧客感知質量通過功能性、經濟性、安全性、時間性、舒適性、文明性6個二級指標來反映，組織支撐質量通過人員、設施設備、材料、方法、環境5個二級指標來反映。[6]雖然政府與公民之間的關系不同于企業與顧客之間的關系，在政府中，公平和平等方面的考慮在服務供給中起著重要作用，均等化是我國政府基本公共服務的指導思想，但是，公民對政府公共服務的感知質量也就是政府公共服務滿意度，也必須像企業重視顧客滿意度測評那樣，把它納入政府公共服務績效評價體系之中。因為，顧客滿意度是衡量一個組織測評或服務質量的重要標志，是評價組織質量管理體系的一個重要指標，[7]評價政府全民健身公共服務水平，少不了對居民滿意度進行測評。

3我國政府全民健身基本公共服務評價指標體系

從以上分析，我國全民健身政府基本公共服務評價，應從政府服務維度、居民滿意維度和服務效果維度三個方面來進行。其中，政府服務維度主要從公共體育設施、全民健身活動和健身指導服務三個方面共15個指標來進行評估，而居民滿意維度可用滿意度指數，服務效果維度可用服務貢獻率來進行衡量，這樣就構成了見下表的評價指標體系。

一般認為，顧客滿意度的相關因素有顧客期望、感知質量、組織形象、感知價值、感知公平、顧客信任、顧客承諾、顧客忠誠、顧客抱怨等，[8]因此，全民健身居民滿意度指數可從這些方面構建模型來進行測量。而貢獻率主要評估政府全民健身服務與居民體質合格率和優秀率之間的相關程度，從而評判政府全民健身服務工作的實際成效。

參考文獻：

[1]中華人民共和國國務院令全民健身條例[EB/OL].（2009-09-06）http：//wwwgovcn/zwgk/2009-09/06/content_1410533htm

[2]國務院關于印發全民健身計劃綱要的通知[EB/OL].（1995-06-20）http：//wwwlaw-libcom/law/law_viewasp？id=60517

[3]國務院關于印發全民健身計劃（2011—2015年）的通知[EB/OL].（2011-02-24）http：//wwwgovcn/zwgk/2011-02/24/content_1809557htm

[4]國家體育總局關于印發《全民健身計劃（2011—2015年）》實施情況評估標準（試行）的通知[EB/OL].（2014-07-02）http：//wwwsportgovcn/n16/n33193/n33208/n33418/n33598/5480802html

[5]秦東穎構建全民健身公共服務體系[N].解放日報，2011-03-24（1）

[6]程龍生服務質量評價理論與方法[M].北京：中國標準出版社，2011：62-63

[7]麻志宏顧客滿意度測量方法研究[D].大連：大連理工大學，2004