分稅改革：合作而不合并

閔杰

由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》（以下簡稱《方案》）于2015年12月24日正式對社會公布。

這次改革方案引起社會關(guān)注的一個重要原因，在于回應(yīng)了長期以來的一個社會關(guān)切，即國稅與地稅要不要合并的爭論。根據(jù)方案，未來相當(dāng)長一段時間，國稅與地稅兩套稅務(wù)機構(gòu)將會繼續(xù)存在，“合作而不合并”。

中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君告訴《中國新聞周刊》，從國際比較的角度看，中國的稅收成本不低，效率卻不那么高。這項改革的主要意義就在于：在眼下合并的條件和時機不是十分成熟的情況下，通過約束兩個部門間的協(xié)調(diào)與合作，來提高稅務(wù)行政的效率，降低稅收成本。

稅收征管體制改革，雖然并非實體稅的調(diào)整，也并非稅法的修改，但在上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院教授朱為群看來，征管體制的改革，可能會觸及多方面的利益關(guān)系：一是中央和地方的利益關(guān)系，也就是全國人民和各地人民之間的利益關(guān)系;二是各級政府與其所服務(wù)人民的利益關(guān)系;三是稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部橫向和縱向的權(quán)責(zé)利關(guān)系問題。

從2016年1月1日起，證券交易印花稅由現(xiàn)行按中央97%、地方3%比例分享全部調(diào)整為中央收入。而從2016年開始，“營改增”或?qū)⒏采w所有行業(yè)，作為地方主體稅種的營業(yè)稅將成為歷史。

從各種跡象來看，當(dāng)前稅收有向中央進一步集中的趨勢。在這種趨勢下，如何進一步理順支出在中央和地方之間的分配關(guān)系成為社會的關(guān)切。朱為群告訴《中國新聞周刊》：“這次改革的前提是分稅制財政管理體制，但是否會有利于‘完善分稅制，現(xiàn)在還不能下結(jié)論。”

2015年11月18日，四川省華鎣市國稅局一名參賽人員在比賽中利用算盤算術(shù)。未來相當(dāng)長一段時間，國稅與地稅兩套稅務(wù)機構(gòu)將會繼續(xù)存在，“合作而不合并”。

“合作而不合并”更具實操性

從1994年實行分稅制財政管理體制改革以來，中國按稅種把收入劃分為中央稅、地方稅及共享稅，并同時設(shè)立國稅、地稅兩套稅務(wù)機構(gòu)進行征管。

但由于國稅、地稅業(yè)務(wù)多有重疊，影響納稅效率，關(guān)于國地稅即將合并的提議也一直在業(yè)界存在。在往年的全國兩會上，不少代表和委員都有提議，技術(shù)層面上完全可以實現(xiàn)一套征管班子，只需在入庫時，根據(jù)收入歸屬辦法分別納入中央或地方國庫。

國家稅務(wù)總局局長王軍在談到改革背景時也提及，兩套機構(gòu)并存也存在一些比較突出的問題，如職責(zé)不夠清晰、執(zhí)法不夠統(tǒng)一、辦稅不夠便利、管理不夠科學(xué)、組織不夠完善等。

在現(xiàn)實中，很多企業(yè)都要跟兩個不同的稅務(wù)部門打交道，相同的資料要遞交兩份，應(yīng)對兩套系統(tǒng)的監(jiān)管，而且不同地方的稅務(wù)部門對同一個政策的解讀往往也不同。

“最主要問題在于兩套稅務(wù)機構(gòu)做幾乎相同的事：同一個納稅人需要同時面對至少兩個稅務(wù)機構(gòu)，‘什么事該找誰之類問題層出不窮，不勝其煩。”王雍君告訴《中國新聞周刊》，理論上講，一套稅務(wù)機構(gòu)足以完成所有的征稅任務(wù)，甚至可以在總成本更低、總體效率更高的情況下做到。

兩套機構(gòu)執(zhí)法不協(xié)調(diào)，不僅導(dǎo)致納稅人重復(fù)征稅、不斷奔走于國稅與地稅之間，更嚴(yán)重的是，不可避免地會出現(xiàn)搶奪稅源和征管真空并存。

一位在一線工作的北京市地稅工作人員告訴《中國新聞周刊》，國地稅職能劃分不清，在企業(yè)所得稅的征管上也比較明顯。國地稅共同征管企業(yè)稅，因為職責(zé)不清，現(xiàn)實中有爭搶稅源的現(xiàn)象。

在王雍君看來，稅源之爭不可避免，也很普遍，主要的表現(xiàn)有：農(nóng)村稅源向城市轉(zhuǎn)移、小城市稅源向大城市轉(zhuǎn)移、大城市稅源向特大城市轉(zhuǎn)移，中西部稅源向東部轉(zhuǎn)移。

基于以上問題導(dǎo)向，《方案》此次國稅、地稅征管體制改革包括六大主要任務(wù)：理順征管職責(zé)劃分，創(chuàng)新納稅服務(wù)機制，轉(zhuǎn)變征收管理方式，深度參與國際合作，優(yōu)化稅務(wù)組織體系，構(gòu)建稅收共治格局，共31項具體改革事項。

在理順征管職責(zé)劃分上，方案明確，要合理劃分國稅、地稅征管職責(zé)，中央稅由國稅部門征收，地方稅由地稅部門征收，國稅、地稅部門可相互委托代征有關(guān)稅收。要在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)服務(wù)一個標(biāo)準(zhǔn)、征管一個流程、執(zhí)法一把尺子，并強調(diào)要建立統(tǒng)一規(guī)范的信息交換平臺和信息共享機制。《方案》也明確，行政事業(yè)性收費、政府性基金等非稅收入項目，將改由地稅部門統(tǒng)一征收。

在受訪專家看來，國地稅“合作而不合并”有其現(xiàn)實邏輯。朱為群告訴《中國新聞周刊》，國地稅分設(shè)的前提是分稅制，進一步說，是分級財政體制。這個前提未變，國地稅分設(shè)也不會變。另一方面，機構(gòu)合并會產(chǎn)生巨大的組織成本，會牽涉到稅務(wù)系統(tǒng)的各個領(lǐng)域和各個層次，搞不好就會影響稅務(wù)機關(guān)基本功能的發(fā)揮，“在收入壓力日益加重的情況下，全面進行機構(gòu)合并面臨著巨大的不確定風(fēng)險，尤其是財政收入風(fēng)險”。

在朱為群看來，國地稅合作在實際上早已具有基礎(chǔ)，這次改革就是擴大和加深這種已有的國地稅合作，把面向納稅人的那部分相同的功能（如受理申報納稅、購買發(fā)票、稅務(wù)稽查等）整合起來，一方面可以節(jié)約稅收征管資源，另一方面也可以方便納稅人辦理稅務(wù)事宜，可以兼收降低稅收管理成本的雙重好處。

“營改增”后博弈“再平衡”

2012年開始的“營改增”，成為當(dāng)前央地之間財稅收支失衡的又一個導(dǎo)火索。

為了解決重復(fù)征稅等問題，2012年開始了“營改增”試點工作，目前“營改增”試點擴至全國，試點行業(yè)擴至交通運輸業(yè)、郵政業(yè)、電信業(yè)和7個現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，只剩最后四個行業(yè)——建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)尚未被納入“營改增”。

財政部部長樓繼偉近日在部署2016年財政工作時表示，全面推開營改增改革，將建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)納入試點范圍。

這被業(yè)內(nèi)人士解讀為，2016年“營改增”將覆蓋所有行業(yè)，營業(yè)稅將成為歷史。

從中國稅種的收入結(jié)構(gòu)看，增值稅是第一大稅種，2014年占所有稅收收入比重約為26%，屬于中央和地方共享稅，分成比例是75%：25%。營業(yè)稅是國內(nèi)第三大稅種，2014年占所有稅收收入比重約為15%，屬于地方稅，是地方主體稅種。

此前，營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅是地稅收入中的三大主體稅種，也是地稅收入增長的主力軍。全面“營改增”之后，此前完全歸屬地方的營業(yè)稅，將變成中央和地方共享的增值稅，央地之間按照75%和25%的比例分成。如此一來，地方稅收收入必將大大減少。

不過，在目前，為了減輕營改增對地方稅收帶來的影響，采取了過渡政策，即營改增后收入歸屬保持不變，原歸屬試點地區(qū)的營業(yè)稅收入，改征增值稅后仍全部歸屬試點地區(qū)。

以稅種劃分為內(nèi)核的收入劃分，向來是中央和地方博弈的主戰(zhàn)場。新中國成立以后，也曾歷經(jīng)數(shù)度博弈。營改增全覆蓋后，中央和地方稅收收入如何再平衡，業(yè)內(nèi)也有很多不同聲音。

“營改增之后，原來屬于地方政府的營業(yè)稅將不復(fù)存在，如果沒有任何補救措施，地方政府就會失去非常重要的收入。”朱為群告訴《中國新聞周刊》，解決這個問題的方法有幾種：一是重新調(diào)整增值稅的共享比例，提高地方政府在增值稅收入的分享比例，但是這種做法可能與中央財政的利益產(chǎn)生直接沖突，在目前體制下可能不會被采納。

在不能調(diào)整共享比例的情形下，第二種方式是把消費稅的一部分分給地方，比如，把某些稅目的消費稅劃歸地方，中央保留煙酒汽車等主要稅目的消費稅收入，其余劃給地方政府。

“第三種方式就是開征房地產(chǎn)稅，實際上就是把現(xiàn)有的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅加以合并，并且擴大征稅對象和范圍，將城鎮(zhèn)、農(nóng)村的所有房地產(chǎn)納入征稅范圍。”朱為群表示，這種方式雖然難度很大，但目前房地產(chǎn)稅法已經(jīng)納入人大立法計劃。

在他看來，以上的解決方法都是在收入上動腦筋，但解決地方財政收入來源還有一個不能忽略的方式，就是加大中央和省級政府對下級政府的財政轉(zhuǎn)移支付力度，特別通過壓縮各類專項轉(zhuǎn)移支付同時擴大一般財政轉(zhuǎn)移支付力度，從而保障各級地方政府提供基本公共服務(wù)的資金需要。

王雍君也認為，“營改增”之后，地方稅收困境的解決方案，主要是加快地方稅建設(shè)和改革政府間的轉(zhuǎn)移支付。在地方稅建設(shè)方面，零售消費稅和房地產(chǎn)稅是兩個比較有前途的地方稅種，“轉(zhuǎn)移支付改革的方向是因素法、公式化，要按照標(biāo)準(zhǔn)收入與標(biāo)準(zhǔn)支出及其差額作為設(shè)計原則，這在技術(shù)上沒有實質(zhì)的困難。”

支出責(zé)任劃分是改革癥結(jié)

在朱為群看來，如果只把注意力聚焦在中央和地方之間稅種的劃分，只是稅收收入在中央和地方之間的分配方式，其實還沒有完全觸及分級財政體制的核心，即支出在中央和地方之間的分配問題。而后者，事關(guān)中央和地方之間的事權(quán)和支出責(zé)任如何相匹配的問題。

2014年6月底，財稅改革頂層設(shè)計方案——《深化財稅體制改革總體方案》獲通過，明確了三大任務(wù)，除了預(yù)算管理制度改革和六大稅收制度改革兩大任務(wù)外，最后一大任務(wù)就是調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系。

在前兩項改革相繼推進之后，完善中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任就提上了議程。在不久前結(jié)束的全國財政工作會議上，財政部部長樓繼偉在部署2016年財稅改革任務(wù)中，排在首位的正是中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。

中央與地方的稅收收入與財政支出不匹配的問題曾一直飽受詬病。1994年以來的分稅制過于偏向中央，地方稅種大多稅基窄、不穩(wěn)定，直接影響了地方財力，客觀上導(dǎo)致地方難以承擔(dān)提供公共服務(wù)的義務(wù)，也間接助推地方政府對土地財政的依賴。地方承擔(dān)過多事權(quán)，但缺乏可用財力。

“現(xiàn)在我們觀察到的現(xiàn)象確實是財政收入存在進一步集中的趨勢。這種集中不僅表現(xiàn)為地方向中央的集中，也表現(xiàn)為基層地方政府向上級政府的集中。”朱為群告訴《中國新聞周刊》，越往基層，財政收入就越少。基層政府要履行必須的公共服務(wù)和管理職能而沒有相應(yīng)的財政資源，就會迫使它們以各種方式向轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)和個人征集收入，“一旦基層地方政府及其公務(wù)人員行為失范、失控，就會引發(fā)、加劇甚至惡化各種沖突。”

在王雍君看來，稅權(quán)相對集中于中央，支出權(quán)力主要下沉于地方、尤其是基層政府，這兩者在一定程度上都是合理的。“不能說中央集中稅權(quán)或財力就不正確，真正的問題是：中央集中財力后，這些錢用來干什么？”王雍君認為，最好通過因素法、公式化的轉(zhuǎn)移支付，提前直接測算到各個縣級轄區(qū)，“這比讓每個地方都建立自己的‘主體稅種的構(gòu)想，要好得多，也更容易操作。”

而事權(quán)和支出責(zé)任劃分，才是化解中央和地方之間一系列財政困境的癥結(jié)所在。2015年年底，樓繼偉曾表示，目前已經(jīng)起草了關(guān)于推進中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見，正在多方征求意見過程中。樓繼偉透露，這個指導(dǎo)意見提出了事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的時間表和路線圖，準(zhǔn)備2016年率先啟動國防、國家安全、外交、公共安全等領(lǐng)域的改革，2017年和2018年擴大到其他相關(guān)領(lǐng)域，2019年到2020年基本上完成主要領(lǐng)域改革。

“現(xiàn)在一個很大問題是，哪些事務(wù)是哪一級政府的職責(zé)，這個根源的問題從來都是不清楚的。”朱為群認為，往下延伸，當(dāng)上一級政府給下一級政府提出任務(wù)要求的時候，相應(yīng)的財政配套也是不明確的，“有可能有，也可能沒有。”

以義務(wù)教育為例，朱為群認為，應(yīng)該由省級財政或者中央財政買單，因為這是帶有全民普惠性質(zhì)的，“但以前農(nóng)村的義務(wù)教育一直是由鄉(xiāng)政府財政支出，后來改為縣政府財政支出，但在實際操作中，很多地方還是由鄉(xiāng)級財政支出。”再比如，國防支出，由于國防歷來屬于中央事權(quán)，由中央財政負責(zé)支出，但在實際中，地方財政也承擔(dān)了諸如征兵工作等大量與國防有關(guān)的支出。

“中央和地方稅種的調(diào)整，不僅要在收入劃分上考慮，還要把中央和地方在支出上的職責(zé)劃分考慮進來。否則，這種調(diào)整都只是暫時的而不是長遠的;是表面的而不是實質(zhì)的。”朱為群告訴《中國新聞周刊》，如果中央和地方，地方各級政府之間的支出責(zé)任不能徹底分清，那么無論如何調(diào)整稅種的劃分，都不會從根本上解決中央和地方之間、地方各級政府之間的財政關(guān)系。