中國超大城市規劃中存在的問題及治理對策

張彩玲，張志新

(東北財經大學馬克思主義學院,遼寧大連　116025)

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中國超大城市規劃中存在的問題及治理對策

張彩玲，張志新

(東北財經大學馬克思主義學院,遼寧大連116025)

超大城市的快速出現以及治理經驗的缺乏使得這些城市結構規劃出現不平衡狀況，也使得居民的居住體驗大打折扣。針對中國超大城市規劃中存在的問題，如居住區域過于集中和單一、功能區和預留地分布不均衡、道路交通體系建設過于封閉和一元化、周邊地區郊區化水平過低等，借鑒國外超大城市建設經驗，提出相應的治理對策，如建立具有分散化和多功能性特征的居住區域，建立多中心城市發展模式和預留地更新體系，建立開放、多元、靈活的現代道路交通體系，建立完善的郊區和衛星城市公共服務體系。

超大城市；城市規劃；居住體驗；多中心城市

隨著我國改革開放力度的不斷加大，經濟發展水平的快速提高，城市化進程也隨之加快。農村人口向城市聚集的趨勢越來越明顯，特別是有著地理位置和經濟發展優勢的大城市對從農村走出的人口具有巨大的吸引力。根據國務院于2014年11月發布的《關于調整城市規模劃分標準的通知》，城區常住人口1000萬人以上的城市成為超大城市。[1]我國目前城區人口超過1000萬人的城市有六座：重慶市、上海市、北京市、廣州市、天津市、深圳市。這六座城市是我國經濟發展最好的幾座城市，但是在這幾座城市中居住的人卻沒有享受到與之經濟發展水平相適應的居住體驗。從城市規劃的角度來看，這幾座城市都存在一定的問題，要實現我國新時期下超大城市的綠色可持續發展一定要克服這些問題。[2]

一、中國超大城市的發展現狀與趨勢

(一)中國超大城市的發展現狀

我國超大城市的數量居于世界之首，世界上人口最多的十座城市中國占三座，分別是：重慶市、上海市、北京市。[3]這三座城市中人口最少的北京也有近2000萬的人口，其中重慶市的人口更是高達2800多萬人，成為僅次于日本東京人口的世界第二大城市。而且我國大城市人口增長十分迅速，城市整體人口超過1000萬人的已有13個之多。[4]這些城市中的特大城市城區人口也在飛速增長，未來幾年我國超大城市的數量還會進一步增加。這些超大城市分布在我國經濟最發達的幾個區域，除重慶外的五座超大城市都位于我國東部沿海地區，而且這幾座超大城市都起到了帶動周邊區域經濟發展的作用，圍繞這幾座超大城市建立起的珠三角、長三角等活躍的經濟區域，為我國整體的經濟增長做出了巨大貢獻。但是隨著這些城市經濟的高速發展、人口的急劇增加，雖然我國政府不斷加大對城市建設的管理和服務，這些城市的居住水平、交通狀況、公共服務等內部環境和居住體驗卻在不斷下降。

以北京、上海、廣州、深圳為首的四座城市樓房價格一路走高，北京四環以內房屋成交均價已超過5萬元/m2，而深圳也出現了30萬元/m2的豪華小區。如此高的房價可以買到的也僅僅是在城市中房地產商為了節約土地而打造的高密度、高層數的“格子間”而已，根本無法享受到付出巨額金錢后舒適的居住體驗。同時，在這些城市中出行也十分困難。隨著經濟的發展，居民收入水平的提高，我國超大城市的私家車擁有量也快速增長。由于政府對于治理爆發式增長的私家車缺少管理經驗，不能有效地控制城區內的私家車數量，提高私家車的使用效率，隨之而來的就是嚴重的空氣污染和大量的交通擁堵問題，北京甚至被稱為新的“霧都”和“首堵”。同為世界十大城市的其他國外超大城市則很少有這種情況。國外主要以低密度且獨立式的低層建筑為主，甚至世界上人口最多的東京市居住區也以獨立式的低層住宅為主。國外雖然私家車擁有率很高，但是城區的私家車數量卻很少，城市空氣環境和交通壓力也要較之國內小很多。

(二)中國超大城市的發展趨勢

雖然很多在這些超大城市打拼多年的年輕人因無法負擔買房的壓力放棄已有的工作基礎，選擇逃離這些一線城市轉而去其他生活壓力較小的二三線城市發展，但是因為資源占有的優勢和資本發展程度較高，我國超大城市中有著更多適合年輕人的發展機會，相對于流失的年輕人來說更多的人為了追求發展的前途和未來的機遇而涌入這些城市。在短時間內，這些城市只要在經濟發展和資源占有上繼續保持著各自地區內的領先優勢，這些城市的“流入人口數量就會大于流出人口的數量”[5]。城市內部的總人口還會繼續增加，這也就意味著這些城市的城區必然也要隨之擴大。在這期間不但城市面積還會保持增長，而且城區內的土地價格和住房價格也會保持上漲的趨勢，而居住體驗則不會有顯著的提升，甚至還會隨著城市內部整體環境的惡化而隨之變差。這些城市內部的交通狀況隨著人口的增多和私家車的增加也會更加擁堵，而擁堵所造成的低效率也會反作用于城市的生態環境，加劇空氣的污染。

不過隨著這些城市在所在區域領先優勢不斷弱化，人口流入的速度會逐漸變慢，城區面積的增長也會放緩[6]，直到城市周邊地區的開發優勢顯現出來，在郊區化的作用之下城市固有的老式城區增長會逐漸停滯，與之對應的會在郊區開發出新的不同于原有市區的新型生活區。這些新的居住區不但價格上有著巨大的優勢，居住環境也會更加優美、舒適，而且在科學技術的發展之下會產生新的工作方式，大大減少人們進入城區工作的必要性，即便有完善的公共交通系統，進入城區的人也會大大減少。所以在超大型的城市內部無法解決眾多的人口與土地稀少的矛盾，和其本身的體量過大而無法通過技術手段和規劃治理有效改善內部環境這兩個問題之前，城市內部的生活環境和居住體驗就會進一步惡化，導致大量人口選擇在環境更好、土地更為充足的城市周邊地區工作和居住，這些超大城市中心區域就會出現“空心化”[7]的情況。

發達國家的超大城市早已經歷了這個階段，這種情況一旦出現也就意味著我國的超大城市發展真正進入世界先進城市的行列，不過要順利進入這個階段，以我國超大城市的現有規劃方式一定困難重重。通過學習發達國家超大城市的規劃歷史可以看到，我國在城市規劃方面存在許多問題，只要找出這些問題并針對這些問題做出相應的解決方案，我國超大城市的發展水平一定會有飛躍式的發展，達到令其間居住者滿意的效果。

二、中國超大城市規劃中存在的問題

(一)中國超大城市中居住區域過于集中和單一

我國的城市建設用地需要開發商從政府部門買入，而政府部門拍賣的土地大多是大塊的地皮。這些土地面積巨大，與之對應的是需要的資金也十分驚人，動輒十幾億、幾十億元的資金幾乎把所有小開發商排除在外，只有少數擁有巨額流動資金的開發商能從政府手中買到這些土地。這些大的集團在居民區建設中為了統一開發，往往采用把一片土地集中建設的方法，這種方法可以有效節約開發成本和建設成本。但是這種統一的開發方式在節約成本的同時也造成大面積居住區過于集中，形成很多“巨無霸”[8]式的小區。例如：北京的天通苑小區，占地面積約800公頃，規劃建筑面積600多萬m2，全小區居住人口有40多萬人。這樣的小區人口已接近我國一個普通小城市的人口總量，而且每公頃居住人數也達到500人這樣的密度。更為嚴重的問題是，由于現在中國住宅樓的價格居高不下，使得開發商在這些小區建設的過程中忽略了與居民工作、生活配套的空間設施，無法做到就地解決居住者工作生活的問題，這樣就造成了每天上下班近百萬人次的進出，給交通系統造成了極大的壓力，并沒有起到為城市中心地區分散人口負擔的作用，成為名副其實的“睡城”[9]。

(二)中國超大城市中功能區和預留地分布不均衡

我還分門別類地告訴他各類作文的寫法，借用閱讀時掌握的一些技巧帶入到作文里，寫自己最熟悉的人與事，用上最真實的情感，這樣寫出來的作文一定會很生動、感人。考試作文他寫了一個他在重慶老家的同桌，寫他們一起上學，一起在路上避雨，一起學習的故事，還寫到那個同學生病了，他轉學離開前有去看他……文字樸實，可能是因為情真的緣故吧，老師在班上朗讀這篇作文時，我們竟都聽哭了。

我國政府在城市規劃過程中極力反對分散式建設，稱之為“攤大餅”。因為在一般情況下集中的功能分區可以減少空間建設上的浪費，提高功能區的專業性，進而提升整體的工作效率。但是從目前我國超大城市的建設現狀來看，由于這些城市的面積過大，因此功能區之間的距離也十分遙遠，而且目前的城市道路規劃和交通狀況使得功能區之間的流動成本急劇增加，不但抵消了功能區集中帶來的效率提升，反而造成了大量的資源浪費，而且這樣把大量的時間浪費在功能區之間的流動上，也大大降低了勞動者的工作和生活體驗。我國政府在城市規劃的過程中為了給未來的城市建設留有空間，在市內留有很多“預留地”以備不時之需。這些“預留地”是政府以行政手段強制禁止開發的土地，很多位于市中心的黃金地帶。這些土地一方面可以隨著時代的發展用更新的技術理念來開發，發揮更大的價值，另一方面也可以作為現在城市規劃的“保險栓”，不斷修正目前城市規劃中存在的漏洞。但是從目前來看，我國超大城市中核心位置預留的土地面積過大，且預留土地的開發速度過于滯后，沒能跟上所在城市經濟發展的步伐。這就造成了在超大城市中心商業地帶還存在沒有開發利用的大片預留土地，與附近的高樓大廈形成鮮明的對比，同時也對此地區的商業建設規劃造成了一定的困難。

(三)中國超大城市中道路交通體系建設過于封閉和一元化

我國超大城市的交通擁堵問題由來已久。例如，在政府對機動車車牌照進行搖號限制和單雙號限行等嚴厲的控制措施之下，在早晚上下班時段北京四環以內的車速一般只能保持在大約25 km/h，使得居民在上下班通勤上浪費了大量的時間和精力。造成市內道路如此擁堵的原因除了機動車數量的迅猛增加之外，還有一個重要的原因就是我國超大城市的道路交通體系過于封閉和保守，遠遠落后于機動車輛增加的速度，而封閉性的居民小區和單位“大院”是阻礙建設城市多元開放交通道路體系的最重要的因素。封閉性小區和單位“大院”的形成有著諸多原因，其中最主要的兩點原因是：

(1)歷史原因。改革開放前我國實行計劃經濟政策，大型國有企業會在其產業周圍建立職工居住小區分配給員工居住，建立獨立性較強的“大院”。這些大院里面基礎設施一般比較齊全，可以滿足居民的大部分需求，使居民對外的依賴性較低。這種建筑習慣沿襲下來就形成了今天大學、單位機關“大院”和封閉式小區形式。

(2)經濟原因。20世紀90年代中國經濟發展迅速，貧富差距逐漸加大，先富起來的一部分人出于安全和更好居住環境的需求促成了封閉式小區的興起。之后隨著經濟的發展，這種趨勢更加明顯，好的居住環境也成為小區一個重要的賣點。這些巨大的封閉式建筑群落把城市中的道路交通體系分割得支離破碎，無法有效地鏈接在一起，使得很多道路的使用效率大大降低。

(四)中國超大城市周邊地區郊區化水平過低

我國的城市建設規模一直牢牢掌握在政府手中，[10]因為政府對于城市外擴一直采取十分謹慎的態度，所以我國超大城市周邊地區的郊區化速度與其城市的經濟發展速度和人口增加速度相比較慢。這里所說的郊區化既不是指剛剛受到城市化影響建設水平很低的城鄉結合地區，也不是指建設水平很高但是只是作為集中居住的社區。郊區的建設最重要的是基礎設施和公共服務的配套建設，沒有良好的基礎設施，很難保證被低房價所吸引過來的工薪階層利用便利的公共交通工具往返于市區和郊區之間，而沒有完善的公共服務則很難吸引那些看中郊區良好居住環境的富裕階層。而這些正是我國超大城市郊區化過程中所忽視的問題。這些超大城市的郊區既缺少便利和低成本的公共交通系統，也沒有與郊區生活相配套的公共服務部門，使得居住在郊區的居民，無論是工薪階層還是富裕階層都無法在居住地得到應有的服務。這樣的郊區環境也在一定程度上對郊區化的速度和水平起到了反推的作用，從而進一步提高了市中心地區的地價和擁擠程度。

三、針對中國超大城市規劃中存在問題的治理對策

(一)建立具有分散化和多功能性特征的居住區域

(1)在土地供應方面進行改革。以前的土地拍賣以大塊的土地交易為主，導致少數大的開發商可以一次性拿到大塊的土地，這種交易方式必然導致開發商為了節約成本統一開發的結果。所以政府在以后的土地拍賣中應以小塊的土地交易為中心，大塊的土地也要分割開在不同的時間拍賣，避免大片土地被一家公司在同一時間占有，同時小的開發商也有機會拿到土地進行有自己公司特色的建設規劃。即使是大公司拿到小塊的土地也不可能等其他與之相連的土地到手后再開發，只能根據當下的形勢進行開發建設。

(2)在城市規劃上利用行政力量引導。在今后的超大城市規劃中不但要利用土地的供給方式來限制大型的居住區域，還要利用行政手段進行規劃引導，把居住區域分散開，合理分布在城市的各個功能分區之間，使之與鄰近的功能分區互動交流，形成完整的城市生態環境。這樣既大大減少了人口在城市內部的大范圍流動，提升了居民的居住體驗，還減輕了城市交通的壓力，提高了整個城市的運轉效率。

(二)建立多中心城市發展模式和預留地更新體系

多中心城市是指在城市內部或城市附近的幾個城市中孕育出多個可以承擔城市經濟生活的功能區。地理學上把城市建設形態大致分為兩種：一是集中式。根據不同的形態又分為團塊式、條帶式、星形式。二是分散式。這兩種城市形態都可以演變成多中心城市，分散式的城市形態經過不斷發展，自然情況下就可以在分散開的不同區域都發展出類似城市中心功能的區域，不過集中式的城市要產生多中心很大程度上要依靠人為的城市規劃。

我國的超大城市形態多為集中式，所以要建設多中心城市就需要政府在未來的城市建設中發揮更多的指導作用。比如日本政府在20世紀八九十年代對東京建設的規劃，就包括文京、豐島、新宿、澀谷四個具有城市中心功能的副中心[11]，有效地起到了分散市中心壓力的作用。我國政府要實現建設多中心城市的目標要從兩個方面著手：

(1)對現有城市中心的集中式功能區進行拆分。我國超大城市中心的功能區過于巨大，已經不能有效提高生產效率，而且市中心土地稀缺，發展空間受到很大的限制。把現有的大功能區逐漸拆分，分散安排到城市其他單一落后的功能區中，既降低了市中心的擁擠程度，又帶動了落后區域的發展。

(2)對新建的城區進行合理的規劃。新建的城區不能只是單一的功能區，要建立多元的帶有可以承擔城市中心區功能的完整功能區。這種獨立模塊似的城市形態是世界上超大城市的主流，也是我國超大城市的發展方向。對于城市預留土地的規劃要建立完善的更新體系。隨著城市的不斷發展，城市中心的預留地也要根據發展速度不斷開發，而且還要在城市開發的外圍劃定新的預留地，保證開發和新增加的預留土地保持在一個合理的比值之中。

(三)建立開放、多元、靈活的現代道路交通體系

我國政府已經充分認識到要建立開放、多元、靈活的現代交通道路體系，就需要克服大型的封閉式小區和機關“大院”對城市道路網的分割和阻礙，因此中共中央國務院在新出臺的《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》中著重強調了優化街區路網建設，廣泛推行開放的街區制，已建成的封閉式小區也要逐步打開，把小區內的道路并入城市公共道路交通體系，在公共道路的主干道和次干道基礎上建立四通八達的小區路網，有效分流主干道的通行壓力，提高道路的利用效率。這個計劃的有效實施，將對我國超大城市的道路體系完善有著重大意義。不過基于目前階段我國基礎警力的不足和治安現狀，封閉式小區的安保體系能夠在一部分上分擔政府公共安全服務的壓力，所以開放小區圍墻政策的措施必須十分謹慎，必須與配套的公共服務發展相匹配，“不然貿然大量開放小區所造成的治安問題就很難解決”[12]。而且目前城市中小區環境建設水平差距很大，環境良好的小區建設資金來自全體業主購房時所付的金錢，如果在這種環境差異巨大的情況之下開放小區，必定會給高水平小區的居住者帶來不滿情緒。平衡小區之間的環境水平差異是對政府公共服務部門的一個考驗，兩者之間的差距越小，開放小區給人們帶來的負面情緒就越少，政策的實施也就越順利。相對封閉式居民區的機關“大院”在開放政策的實施上難度要低很多，因為其面積巨大，人口密度相對較少，只要提前做好規劃，完全可以在保證不妨礙其間工作學習者正常生活的前提之下，先開放一部分區域，使之接入城市公共道路交通網。

(四)建立完善的郊區和衛星城市公共服務體系

綜觀發達國家超大城市郊區的規劃，可以看到這些城市與國內的超大城市相比，郊區的公共服務建設水平要遙遙領先。東京的城市人口有3800多萬人，接近北京的兩倍之多，城區的面積和北京十分相近，但是東京城市中心的人口密度和擁擠程度遠不及北京，很重要的一個原因就是東京的郊區化水平較高，很多人選擇在環境好也不擁擠的郊區居住，居住在城市中心的反倒是收入較低的群體，這也是世界上超大城市的共同特征——城市空心化[13]。造成這種現象最重要的原因就是郊區公共服務水平的提高，可以做到和城市中心一樣的方便和安全，日本的新干線列車可以十分便利、迅速地把遠在郊區的居住者運送到城市中心工作而不需要居住者自己開車，也省去因為堵車所造成的時間浪費。這樣發達的公共交通體系也是世界上這些超大城市解決道路擁擠問題的主要方法。公共交通的發達不但可以大大降低私家車的擁有量，也可以達到節能減排的效果。而衛星城的建設與前文所提到的多中心城市建設理論依據是一樣的，只是需要把規劃尺度放到全區域城市群的建設，而不僅僅是一個超大城市。以一個超大城市為中心，建設與之相配套能為中心城市提供服務和分擔壓力的衛星城市群，在有效促進中心城市發展的同時也完成了自己城市建設升級的過程。當然這樣的城市群建設更加需要完善和高效的公共服務系統來保障衛星城與中心城市的聯系。當一個分工明確又相互緊密聯系在一起的城市群高效運轉起來時，不但可以節省很多單一超大城市內部消耗的成本，還可以擴大影響面積，帶動城市群周邊地區的發展，提升整個區域的經濟發展速度和發展水平。

[1]國務院關于調整城市規模劃分標準的通知[EB/OL].(2014-11-20)[2016-01-15].http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/20/content_9225.htm.

[2]錢振明,錢玉英.善治城市:中國城市治理轉型的目標與路徑分析[J].江海學刊,2006(3)：210-214.

[3]中華人民共和國國家統計局.中國統計年鑒2015[EB/OL].[2016-01-12].http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2015/indexch.htm.

[4]張曉軍，潘芳.我國特大城市發展的狀況、特征及問題芻議[J].城市與區域,2009(12)：12-21.

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[13]趙曉斌，陳振光，薛德敖.全球化和當代中國大城市發展趨勢[J].國外城市規劃,2002(5)：7-15.

2016-03-15

張彩玲(1965-)，女，博士，教授;E-mail:2388238069@qq.com

1671-7031(2016)04-0023-05

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