中國應對《STCW-F公約》生效的策略

任玉清，王庸凱，孫　鵬，張飛成

(1.大連海洋大學航海與船舶工程學院，遼寧大連　116023； 2.中華人民共和國漁業(yè)船舶檢驗局漁船安全研究中心，遼寧 大連　116023)

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中國應對《STCW-F公約》生效的策略

任玉清，王庸凱，孫鵬，張飛成

(1.大連海洋大學航海與船舶工程學院，遼寧大連116023； 2.中華人民共和國漁業(yè)船舶檢驗局漁船安全研究中心，遼寧 大連116023)

《STCW-F公約》已于2012年9月生效，但是中國還沒有批準該公約。為避免公約實施過程中以港口國監(jiān)督為代表的國際通行做法對中國遠洋漁業(yè)帶來的不利影響，中國應當積極主動地應對公約，承擔保障漁船安全的責任和義務。通過研究《STCW-F公約》的主要技術條款，抽樣分析288名遠洋漁業(yè)船員并且研究中國漁業(yè)船員培訓、考試和發(fā)證現(xiàn)狀，找出與《STCW-F公約》要求的主要差距，在此基礎上提出中國履約的對策。

STCW-F公約；遠洋漁業(yè)；漁業(yè)船員；培訓/考試/發(fā)證；履約

一、引　言

考慮到《1978年海員培訓、發(fā)證和值班標準國際公約》(即STCW公約)不適用于漁船船員，國際海事組織(IMO)為進一步增進海上人命、財產(chǎn)安全和保護海洋環(huán)境，在國際范圍內(nèi)推出關于漁船船員培訓、發(fā)證和值班方面的統(tǒng)一標準，于1995年7月7日在英國倫敦批準了首個保障漁船船員安全的強制性國際公約——《1995年漁船船員培訓、發(fā)證和值班標準國際公約》(InternationalConventiononStandardsofTraining,CertificationandWatchkeepingforFishingVesselPersonnel，1995，以下簡稱《STCW-F公約》)，并已于2012年9月29日生效。該公約規(guī)定了職務船員及值班船員發(fā)證和培訓的最低要求，同時對所有船員應接受的基本安全培訓、航行值班基本原則作了規(guī)定。目前，我國還沒有批準該公約。

截至2016年1月21日，已經(jīng)有19個國家和地區(qū)批準參加《STCW-F公約》，分別是加拿大、剛果、丹麥、冰島、基里巴斯、拉脫維亞、立陶宛、毛里塔尼亞、摩洛哥、納米比亞、挪威、帕勞、波蘭、俄羅斯、塞拉利昂、西班牙、敘利亞、烏克蘭和法羅群島。[1]IMO前秘書長Efthimios E. Mitropoulos認為,《STCW-F公約》是在加強漁船安全方面的一項重要成果，對于提高漁船船員素質(zhì)、保障漁船生產(chǎn)、航行安全具有很大的促進作用。

我國遠洋漁業(yè)1985年起步，目前已發(fā)展了30余年，取得了令人矚目的成績。到2014年末，遠洋作業(yè)漁船達到2460艘，主要為從事大洋性漁業(yè)和過洋性漁業(yè)的漁船等，總產(chǎn)值已達到185億元，作業(yè)海域遍布世界各地[2]。但是，我國還不是遠洋漁業(yè)強國。為此，2013年6月，國務院在《關于促進海洋漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2013〕11號)中明確提出“有序開發(fā)外海漁業(yè)資源，發(fā)展壯大大洋性漁業(yè)。鞏固提高過洋性漁業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級”[3]。通過積極穩(wěn)妥的發(fā)展，推動我國從遠洋漁業(yè)大國向遠洋漁業(yè)強國轉(zhuǎn)變。

一直以來，我國的海洋漁業(yè)安全事故發(fā)生率處于較高水平，漁船船員年均死亡率超出世界平均水平一倍[4]。考慮到漁業(yè)基礎薄弱的現(xiàn)狀，出于保護我國漁業(yè)發(fā)展的目的，我國批準國際公約的態(tài)度不夠積極。但實際上，我國遠洋漁業(yè)的發(fā)展和生產(chǎn)布局必然會受到《STCW-F公約》的影響和約束。雖然我國暫時不加入公約，但是我國遠洋漁船在進入締約國港口時，也必須接受締約國港口檢查(Port State Control, PSC)，如果與國際公約要求有較大差距，則可能被滯留，從而影響遠洋漁業(yè)生產(chǎn)。筆者受農(nóng)業(yè)部漁業(yè)漁政管理局委托，開展《STCW-F公約》研究，在分析我國遠洋漁業(yè)船員及其管理現(xiàn)狀的基礎上，查找與《STCW-F公約》的差距，提出我國履約對策與建議，為政府部門決策提供參考。

二、《STCW-F公約》的主要內(nèi)容

《STCW-F公約》由15條正文、4章技術性附則及3個涉及證書格式的附錄構成[5]。

1.《STCW-F公約》正文的主要內(nèi)容

《STCW-F公約》由15條正文組成，主要內(nèi)容包括一般義務、定義、適用范圍、資料交流、其他條約和解釋、發(fā)證、國家規(guī)定、監(jiān)督、促進技術合作、修正案以及有關公約的簽署、批準、接受、核準、加入、生效、退出、保存人、公約文字等內(nèi)容。

《STCW-F公約》適用于在有權懸掛締約國國旗的所有海洋漁船上服務的船員。根據(jù)該公約第8條規(guī)定，作為締約國的港口國有權對締約國和非締約國的任何到港漁船依據(jù)該公約進行PSC檢查。對于不符合該公約的任何危及人員、財產(chǎn)或環(huán)境方面的缺陷，港口國有權采取強制措施予以糾正，并向IMO和船旗國政府報告，而且在危險或缺陷消除之前不準漁船出海作業(yè)。

2.《STCW-F公約》技術性附則的主要內(nèi)容

《STCW-F公約》技術性附則明確規(guī)定了包括限制水域和非限制水域船長24 m及以上的漁船船長、值班駕駛員和主機功率750 kW級以上漁船輪機長、大管輪在內(nèi)的所有漁船船員在培訓、發(fā)證以及值班方面的國際性通用標準。其具體內(nèi)容包括四部分：

(1)總則(第I章)。該部分包括10條，內(nèi)容包括定義、適用范圍、證書和簽注、檢查程序、資料交流、發(fā)證安排的管理、證書的承認、過渡規(guī)定、豁免和等效。締約國的主管機關如果認為要求只在其限定水域捕魚，且船長小于45 m的漁船船員完全遵照《STCW-F公約》要求發(fā)證不合理或不切實際，可以在不背離該公約安全原則的前提下，決定這些船員全部或部分不適用于該公約。

(2)船長、駕駛員、輪機員和無線電操作員的發(fā)證。該部分規(guī)定在附則的第II章，屬于漁船職務船員發(fā)證具體的技術標準，共8條。主要內(nèi)容包括：第一，在無限水域以及限定水域作業(yè)、長度24 m及以上的漁船船長、值班駕駛員發(fā)證的強制性最低要求和最低知識；第二，750 kW或以上的主推進裝置提供動力的漁船輪機長和大管輪發(fā)證的強制性最低要求和最低知識；第三，負責或履行無線電通信任務的人員發(fā)證的強制性最低要求以及對全球海上遇險和安全系統(tǒng)(GMDSS)無線電人員的最低附加知識和培訓要求；第四，船長、甲板部、輪機部高級船員和GMDSS無線電人員持續(xù)熟練和知識更新的強制性最低要求。

(3)所有漁船船員的基本安全培訓。附則的第III章是有關所有漁船船員的基本安全培訓方面的規(guī)定，要求所有漁船船員在被安排上船任職之前應當接受包括個人求生技能、防火和滅火、應急程序、初級急救、防止污染海洋環(huán)境、防止船上事故等六個方面的基本安全培訓。

(4)值班。值班(附則的第Ⅳ章)部分要求船長應當保證做出的值班安排足夠維持漁船安全航行；駕駛員在負責航行值班時應當最有效地使用由其任意支配下的所有導航設備，確保維持不間斷的正規(guī)瞭望，充分知曉一旦出現(xiàn)海洋環(huán)境污染的嚴重后果，并且應當采取可能的預防措施，防止此類污染。

三、中國漁業(yè)船員培訓、發(fā)證現(xiàn)狀及履約差距分析

為了切實掌握我國漁業(yè)船員基本現(xiàn)狀以及與《STCW-F公約》的主要差距，筆者開展了漁業(yè)船員履約情況抽樣調(diào)查。以履約重點——遠洋漁業(yè)船員為調(diào)查對象，向我國主要的遠洋漁業(yè)公司總共發(fā)出《漁業(yè)船員問卷調(diào)查表》300份，截至2015年10月底，收到有效調(diào)查問卷288份，即收到了288名遠洋漁船船員反饋的基本數(shù)據(jù)。

1.中國遠洋漁業(yè)船員抽樣調(diào)查基本情況

(1)職務。抽樣船員中，船長29人，占抽樣總數(shù)的10.07%；輪機長23人，占7.99%；普通船員154人，占53.47%；其他船員8人，占2.78%。樣本船員職務分布情況如表1所示。

表1　樣本船員職務分布情況

(2)年齡。288名樣本船員平均年齡40歲，船員年齡主要集中在31～50歲之間。其中，41～50歲船員為119人，占抽樣總數(shù)的41.32%，所占比例最高；其次是31～40歲的船員，為103人，占抽樣總數(shù)的35.76%；21～30歲、51～60歲的船員分別為43人、23人，分別占抽樣總數(shù)的14.93%、7.99%。

(3)首次上船工作年齡。樣本船員首次上船工作年齡平均為23歲，主要集中在18～23歲區(qū)間，共169人，占抽樣調(diào)查船員總數(shù)的58.68%。樣本船員首次上船工作年齡分布情況見表2。

表2　樣本船員首次上船工作年齡分布

(4)學歷。抽樣船員學歷水平較低，超過一半的抽樣船員為初中學歷。樣本船員學歷分布情況如表3所示。

表3　樣本船員學歷分布情況

(5)英語水平。抽樣船員英語水平總體較差。其中：完全不會英語的船員99人，所占比例為34.38%；英語水平很差的船員127人，所占比例為44.10%；英語水平一般及以上的僅62人，占樣本總數(shù)的21.53%。

研究表明，我國漁業(yè)船員總體的知識、能力素質(zhì)低下，即便是綜合素質(zhì)較好的遠洋漁業(yè)船員也存在著諸多問題。從事漁業(yè)生產(chǎn)的船員年齡主要集中在30～50歲，主要來源于偏遠的、相對貧困的內(nèi)地農(nóng)村地區(qū)，而且很少有年齡低于30歲的人從事漁業(yè)生產(chǎn)，漁船船員年齡結構偏老。以上因素導致漁業(yè)船員普遍受教育程度低，缺少應有的專業(yè)知識和經(jīng)驗，英語水平較差，由此可見，我國漁業(yè)船員總體素質(zhì)與《STCW-F公約》要求相距甚遠。

2.中國漁業(yè)船員培訓、考試、發(fā)證現(xiàn)狀分析

我國漁業(yè)船員培訓、考試和發(fā)證工作采用分級負責制，其主管機關為農(nóng)業(yè)部漁業(yè)漁政管理局(對外稱中華人民共和國漁政漁港監(jiān)督管理局)。高級別證書由農(nóng)業(yè)部漁業(yè)漁政管理局統(tǒng)一印制，各省級漁港監(jiān)督機構負責簽發(fā)；低級別證書由各省級漁港監(jiān)督機構參照國家漁業(yè)漁政管理局樣式印制和簽發(fā)。我國漁業(yè)船員培訓、考試和發(fā)證辦法經(jīng)歷了多次修訂，最新修訂的《漁業(yè)船員管理辦法》[6]針對證書級別和職務名稱作了重新規(guī)定。

各省級漁港監(jiān)督機構所轄區(qū)域的培訓機構和院校是我國漁業(yè)船員的培訓機構，受所屬省級漁港監(jiān)督機構管理和監(jiān)督。漁業(yè)船員的培訓、考試和發(fā)證工作由各省級漁港監(jiān)督機構管理，各地、市級漁港監(jiān)督機構完成培訓和考試工作。

3.與《STCW-F公約》要求的主要差距

對照《STCW-F公約》有關要求，抽樣船員反映出我國漁業(yè)船員培訓的差距主要表現(xiàn)在實操培訓、防止污染海洋環(huán)境知識培訓等方面，尤其是在“航海英語”培訓、“GMDSS操作員”培訓和“雷達模擬器”培訓以及應急訓練與演習等方面，75%的船員反映實操訓練不足，能力欠缺。

筆者還比較分析了目前我國漁業(yè)船員培訓、考試過程中所使用的教材和《漁業(yè)船員考試大綱和實操評估操作規(guī)程》[7](2014年頒布，以下簡稱《考試大綱》)以及我國培訓管理現(xiàn)狀，分析表明存在的差距主要表現(xiàn)在：

(1)新頒布的《考試大綱》中增加了“雷達模擬器”培訓項目，但目前絕大多數(shù)培訓機構硬件設施不完善，根本無法實現(xiàn)該項目的培訓；

(2)絕大部分漁船駕駛員因為英語水平低下、學歷低而難以通過“GMDSS無線電操作員”考試；

(3)絕大部分船員沒有接受“消防演習”、“救生演習”和“棄船演習”等方面的實際操作訓練；

(4)缺乏對培訓過程的監(jiān)督與管理，造成培訓走過場、培訓課時嚴重不足、培訓過程中重理論輕實踐的現(xiàn)象普遍，無法達到既定的培訓效果；

(5)培訓單位(機構)的培訓設備無法滿足培訓要求，缺乏培訓資質(zhì)準入標準，培訓師資流失嚴重，現(xiàn)有師資隊伍年齡偏大、知識老化現(xiàn)象突出；

(6)船員證書套用、借用、涂改現(xiàn)象較多；

(7)漁業(yè)企業(yè)、船舶所有人或經(jīng)營人反映船員招聘困難，人員基本素質(zhì)和文化水平較差，對海洋漁業(yè)生產(chǎn)環(huán)境不熟悉；船員流動性大，船東沒法對出資培訓的人員進行約束。

四、對策與建議

《STCW-F公約》是漁船船員培訓、發(fā)證及值班國際標準的重要指導性文件，其主旨是建立國際范圍內(nèi)通用的、規(guī)范的漁業(yè)船員培訓、發(fā)證和值班制度。分析研究表明，我國與該公約存在巨大差距。考慮到我國遠洋漁業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，很顯然，《STCW-F公約》的實施對于我國已經(jīng)是迫在眉睫的問題。筆者結合我國漁業(yè)船員管理現(xiàn)狀，提出如下履約建議：

1.重新修訂漁業(yè)船員考試大綱

2014年，我國通過了新的《漁業(yè)船員考試大綱和實操評估操作規(guī)程》(以下簡稱《考試大綱》)，與原有考試大綱相比有了很大改善，但是該《考試大綱》與《STCW-F公約》相比還有諸多不足。建議漁業(yè)行政主管部門會同有關高等院校、全國漁業(yè)船員培訓機構的主要教學人員、《STCW-F公約》的研究人員共同研討制定考試大綱，保證《考試大綱》的科學性及與公約的契合度。

同時，為保證漁業(yè)行政主管部門有效監(jiān)督、指導我國漁業(yè)船員的教育和培訓工作，逐步提升我國漁業(yè)船員的專業(yè)素養(yǎng)和能力，還應當結合我國漁業(yè)船員的基本現(xiàn)狀，組織編制全國統(tǒng)一的、滿足公約要求的《漁業(yè)船員培訓大綱》及相關的教育、培訓規(guī)范，規(guī)定必要的教學時數(shù)，并且必須確保培訓大綱的科學性、可操作性，要符合教育、教學規(guī)律，杜絕華而不實。

2.制定培訓機構準入標準及定期審驗制度

我國目前漁業(yè)船員的培訓機構眾多，各機構水平良莠不齊。因此，主管機關有必要對培訓機構的設備設施、培訓項目、培訓場地、培訓師資力量作出明確而嚴格的規(guī)定，并且要有定期的審驗制度。只有符合培訓要求的機構，才能頒發(fā)培訓資質(zhì)。對于不符合培訓要求的機構，應當暫緩簽發(fā)培訓資質(zhì)，直至整改達到要求。如果經(jīng)過整改依然達不到要求，應當堅決取締。

3.逐步實現(xiàn)網(wǎng)絡信息共享考試

目前我國漁業(yè)船員資質(zhì)考試方式依然是各轄區(qū)管轄的方法，對于全國來說，每個地區(qū)執(zhí)行的標準和難易程度不盡相同，不能保證船員考試的公平性，并且也容易滋生腐敗現(xiàn)象。因此，有必要會同各科目全國的教學專家，逐步建立專業(yè)的試題庫，實現(xiàn)遠程計算機控制考試，尤其針對遠洋漁業(yè)船員的考試，應當采取全國統(tǒng)一的命題，嚴格考場秩序，保證船員素質(zhì)、能力達到國際公約要求。

4.嚴格執(zhí)行漁業(yè)船員發(fā)證制度

漁業(yè)船員證書的取得相對比較容易，并且由于歷史原因及人員流動的因素，現(xiàn)在發(fā)放的證書數(shù)量驚人，甚至于連主管證書發(fā)放的部門都難以統(tǒng)計發(fā)放數(shù)量。因此，建立科學、可追溯的證書發(fā)放制度勢在必行。隨著計算機和數(shù)據(jù)庫的應用，主管機關應當建立嚴格的證書發(fā)放程序和發(fā)放制度，并且數(shù)據(jù)應全國聯(lián)網(wǎng)，便于用人單位查詢，確保各遠洋漁業(yè)公司所雇傭的人員是適任的。

5.開展過渡期的補差培訓及知識更新培訓

為了保證漁業(yè)船員教育培訓工作的平穩(wěn)實施，針對《STCW-F公約》中著重強調(diào)的實踐操作技能，考慮到目前考試大綱中未涉及或者未作出強制要求的項目，應當建立過渡期的培訓辦法，通過實施個別項目補差培訓、知識更新培訓等方式來完成，以便保證船員知識、技能達到公約中規(guī)定的最低要求。

6.加強船員基礎教育，切實提升船員文化知識水平

我國漁業(yè)船員素質(zhì)較低，這是不爭的事實。從抽樣調(diào)查的結果來看，目前我國漁業(yè)船員的文化水平主要都是初中程度，部分專業(yè)課程、專業(yè)內(nèi)容的學習對于他們來說比較困難，尤其是英語課程的培訓更是難上加難。但是為了履約的需要，主管機關也不能隨意降低考試標準。船舶所有人或經(jīng)營人可以提供適宜的工作環(huán)境、合理的薪酬，吸引高素質(zhì)的人才加入。尤其對于遠洋漁業(yè)船員，必須針對履約需要專門設置遠洋漁業(yè)船員證書的換發(fā)標準，確保上船任職的所有船員都能夠滿足公約要求。

7.建立并嚴格實施船員應急演練制度

針對《STCW-F公約》及《國際漁船安全公約》中關于“應急程序、集合與演習”的有關要求，各公司必須建立符合每一艘船舶的應急、演習制度，督促船員嚴格按照制度予以實施，并且保存好相關檔案記錄材料。各級漁業(yè)行政主管部門應將此項檢查工作常態(tài)化，確保每個在船船員真正掌握緊急狀況的正確應對措施。

8.加大漁業(yè)船員培訓資金的扶持力度

在整合優(yōu)化現(xiàn)有培訓機構軟硬件資源的基礎上，依托國家“陽光工程”項目，積極爭取各級政府財政資金的投入，加強船員培訓基地和機構建設[8]；同時，利用各級遠洋漁業(yè)協(xié)會的影響力，申請國家對于船員培訓經(jīng)費的補貼，在各地招募有志從事遠洋漁業(yè)生產(chǎn)的人員，送到各培訓機構進行集中培訓，培訓合格的船員再派往各地遠洋漁業(yè)企業(yè)，或者由遠洋漁業(yè)協(xié)會或企業(yè)委托高等院校培養(yǎng)高級船員，畢業(yè)后實行“定向分配”，從而從根本上確保遠洋漁業(yè)生產(chǎn)的人才需求。

五、結　語

據(jù)最新消息，為促進《STCW-F公約》的全面有效實施，IMO已經(jīng)啟動了《STCW-F公約》的全面審查和回顧，從而提出并通過該公約的修正案[9]。我國政府必須抓住這次機會，在《STCW-F公約》的修訂過程中積極提出公約修正議案，在保護我國漁業(yè)發(fā)展利益的同時，化被動為主動，積極爭取在公約修訂中的話語權。

當前，我國正處于遠洋漁業(yè)發(fā)展的歷史機遇期，為進一步做大、做強遠洋漁業(yè)，實現(xiàn)“遠洋漁業(yè)強國”的建設目標，就必須積極主動應對遠洋漁業(yè)相關的國際公約，主動去履行國際公約要求的責任和義務，同時盡快制定符合現(xiàn)代遠洋漁業(yè)發(fā)展需求、滿足現(xiàn)代化漁船裝備水平要求的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，從而有效保障船員的生命、財產(chǎn)安全和保護海洋環(huán)境，有效控制漁船海難事故的發(fā)生。

[1]IMO. Status of Conventions[EB/OL].[2016-01-21].http://www.imo.org/en/About/Conventions/StatusOfConventions/Documents/status-x.xls.

[2]農(nóng)業(yè)部漁業(yè)漁政管理局.中國漁業(yè)統(tǒng)計年鑒(2015)[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2015：21-92.

[3]國務院.關于促進海洋漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見(國發(fā)〔2013〕11號)[EB/OL].(2013-06-25)[2016-03-22].http://www.gov.cn/zwgk/2013-06/25/content_2433577.htm.

[4]孫穎士，李冬霄.中國漁船安全分析報告(1999—2008)[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2009：63-73.

[5]IMO. International Convention on Standards of Training, Certification and Watchkeeping for Fishing Vessel Personnel (STCW-F) [EB/OL].[2016-03-22].http://www.imo.org/en/About/Conventions/ListOfConventions/Pages/International-Convention-on-Standardsof-Training,-Certification-and-Watchkeeping-for-Fishing-Vessel-Personnel-.aspx.

[6]農(nóng)業(yè)部漁業(yè)漁政管理局.中華人民共和國漁業(yè)船員管理辦法(農(nóng)業(yè)部令2014年第4號)[EB/OL].(2014-05-28)[2016-03-25].http://www.moa.gov.cn/zwllm/tzgg/bl/201405/t20140528_3920123.htm.

[7]農(nóng)業(yè)部漁業(yè)漁政管理局.農(nóng)業(yè)部辦公廳關于印發(fā)漁業(yè)船員考試大綱的通知(農(nóng)辦漁[2014]54號)[EB/OL].(2014-09-26)[2016-03-25].http://www.moa.gov.cn/govpublic/YYJ/201409/t20140926_40673 36.htm.

[8]劉新山，任玉清，賀訊.捕撈漁船安全的國際海事立法之觀察[J].中國海商法研究，2012(1)：102-108.

[9]IMO. HTW 3-WP.1 - Draft Report To The Maritime Safety Committee (Secretariat)[EB/OL].[2016-02-05].https://edocs.imo.org/Final Documents/English/HTW 3-WP.1 (E).docx.

2016-05-10

農(nóng)業(yè)部資助項目(農(nóng)財發(fā)〔2014〕118號)

任玉清(1971-)，男，教授；E-mail：renyuqing@dlou.edu.cn

1671-7031(2016)04-0011-05

U692.1

A

致謝：在本課題的研究過程中，筆者得到了農(nóng)業(yè)部漁業(yè)漁政管理局、農(nóng)業(yè)部漁業(yè)船舶檢驗局、中國遠洋漁業(yè)協(xié)會、遼寧漁港監(jiān)督局、山東省海洋與漁業(yè)廳、浙江省海洋與漁業(yè)局、福建省海洋與漁業(yè)廳及其他省市漁業(yè)行政主管部門的各位領導和專家的鼎力支持和熱忱幫助，在此向相關單位和人員表達誠摯的謝意。