南海低敏感糾紛解決機制構建研究

李光春

(華東政法大學中國法治戰略研究中心，上海 200042)

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南海低敏感糾紛解決機制構建研究

李光春

(華東政法大學中國法治戰略研究中心，上海 200042)

南海爭端的實質是主權爭端，圍繞主權問題，滋生了大量的低敏感糾紛。糾紛的解決需要相應的解決機制，而現有法律框架下南海爭端解決機制存在著諸多法律問題和現實困境。構建以非訴訟為主、訴訟為輔的海事爭端解決機制，是南海爭端困局的重要突破口和最終解決南海主權爭端的先行措施，是管控南海爭議的有效途徑和實現南海務實合作的重要保障，是維護中國對外開放和平環境的戰略手段和落實中國南海外交“雙軌思路”的具體行動。在具體的實施路徑上，既可通過修改國內相關法律和仲裁規則，設置專門的海事審判機構和國際海事仲裁機構受理南海上發生的所有案件，也可以通過締結多邊國際條約的形式，共同設置南海國際海事爭端處理中心，通過多元化非訴訟機制公平、合理地解決有關爭議。

南海；低敏感糾紛；解決機制；非訴訟機制

南海重要的地理位置與豐富的自然資源使之成為地緣政治交鋒的重要場所。21世紀以來，南海周邊國家和地區的經濟進入了歷史上最為活躍的時期。一方面，中國與東盟建立了自由貿易區，雙邊區域合作、利益融合程度不斷加深，成為促進世界經濟發展的巨大引擎；另一方面，隨著經濟全球化不斷深入，全世界每年超過一半的商船噸位，以及1/3的全球海上貿易要經過此地。此外，南海已探明有70億桶石油和900萬億平方英尺的天然氣，有第二個波斯灣之稱。[1]南海日益成為多國利益縱橫交錯的領域。南海海域上發生的任何問題都有可能成為“牽一發而動全身”的敏感性問題。妥善解決南海爭端，維護南海周邊和平穩定的環境，事關中國未來的興衰。然而，至今南海周邊國家和地區仍沒有形成一個成熟穩定的爭端解決機制，或者說，現有機制的運作水平還相當低。這不僅不利于及時化解地區矛盾，還給某些別有用心的國家借機擾亂南海秩序以可乘之機。最近發生的菲律賓單方面提起的所謂南海國際仲裁案，正是利用沒有南海爭端解決機制的機會，恣意妄為，破壞地區和平穩定。在所謂南海仲裁案的臨時仲裁庭作出非法無效的最終裁決后不久，中國東盟外長會于2016年7月25日通過一個“中國與東盟國家外長關于全面有效落實《南海各方行為宣言》的聯合聲明”，確認要通過雙邊談判來解決爭議，之后在9月7日舉行的中國東盟領導人峰會上，再次確認了這個共識，中國東盟國家圍繞南海的爭議又回歸到了外交軌道。因此，在堅持以談判等和平方式解決南海主權爭端原則的同時，研究建立一個切實可行的低敏感糾紛解決機制，疏導爭執、化解矛盾，遂成為當前穩定南海秩序的迫切需要。

一、當前南海爭端解決機制的困境

南海爭端的核心問題是島礁歸屬、海域劃界等主權爭端。然而，雖經多方長期努力，至今依然沒有形成一個為各方普遍接受的、現實可行的具體爭端解決機制。究其原因，一方面，由于主權問題的特殊敏感性和政治性，決定了南海爭端問題的長期性和復雜性；另一方面，由于并不存在專門適用于南海爭端的國際法解決機制，導致南海爭端解決陷入法律困境。

首先，從全球性國際公約來看，國際法對國家主權爭端無強制性的管轄權，這是國際法的基本原則之一。如果要將南海爭端提交國際法院，則必須作出接受國際法院管轄的聲明，而中國和大多數東盟國家均未就《國際法院規約》第36條作出選擇性聲明。如果要將南海爭端提交國際仲裁，則必須締結仲裁協議，中國決不會將事關主權爭議交由第三方裁決，早在2006年8月25日，我國政府就依照《聯合國海洋法公約》第298條規定的程序，正式向聯合國秘書長遞交了書面的排除性聲明：“對于《聯合國海洋法公約》第298條第1款(a)、(b)和(c)項所述的任何爭端，中國政府不接受《聯合國海洋法公約》第十五部分第二節規定的任何國際司法或仲裁管轄。”*英文是:Declaration under article 298:The Government of the People’s Republic of China does not accept any of the procedures provided for in Section 2 of Part XV of the Convention with respect to all the categories of disputes referred to in paragraph 1 (a) (b) and (c) of Article 298 of the Convention.參見http://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/convention_declarations.htm#China%20after%20ratification, 2016年7月25日訪問。因此，除非中國政府主動接受，否則，一切與中國相關的海洋劃界、漁業生產、科學調查研究、海上執法軍事活動等海洋爭端，當事國無權援引《聯合國海洋法公約》有關第三方強制解決程序，而只能通過雙邊平等談判、友好協商等政治途徑予以解決。[2]因此，利用國際仲裁處理南海問題沒有現實可能。2014年菲律賓單方面提起的所謂南海仲裁案最終以一場鬧劇收場就是明證。

其次，從地區性國際公約來看，由東盟成員國于1976年2月24日在印度尼西亞巴厘島舉行的東盟第一次首腦會議上簽署的《東南亞友好合作條約》(TreatyofAmityandCooperationinSoutheastAsia, TAC)規定了條約當事方和平解決爭端的機制和程序，中國雖然于2003年加入了該條約，但是通過雙邊對等談判協商解決國家間糾紛是我國基本的外交原則，因此，作為非東盟成員國及東南亞地區以外的國家，中國不可能選擇適用東盟的地區性爭端解決程序，來解決涉及本國領土主權和重大國家利益的爭端。*《東南亞友好合作條約》第14條規定：為了通過地區內部程序來解決爭端，締約國應當建立一個由各締約國的一個部長級代表組成的高級委員會來受理已經出現的而且有可能破壞區域和平、和諧的爭端或情況。1987年12月15日的《第一修改議定書》增加了第14條第2款，內容為：“但是，加入本條約的東南亞以外任何國家只有直接涉及以及需要通過上述地區程序解決的爭端時，才適用第14條第1款。”事實上，為了能夠在海洋環境保護、海上搜尋救助、海洋科學考察研究等較少發生爭議的低敏感領域加強合作，為最終和平、永久解決南海爭端創造積極的、有利的現實基礎，2002年11月4日，在金邊召開的中國與東盟外長會議上，雙方共同簽署了《南海各方行為宣言》，通過該宣言，表達了解決南海爭端的共同意愿。但是，該宣言所達成的共識極其有限，在相關利益安排和爭議處理等具體問題上缺少可操作性。隨后，中國和東盟十國領導人共同簽署了《中國—東盟全面經濟合作框架協議爭端解決機制協議》，該協議作為落實《中國—東盟全面經濟合作框架協議》的重要組成部分，于2005年1月1日正式生效。該機制采用了磋商、調解、裁決的步驟，僅限于中國與東盟自貿區的貨物貿易爭端，并不涵蓋涉海侵權行為等糾紛。2007年11月，中國與東盟十國的交通部長分別代表各自政府共同簽署了《中華人民共和國政府與東南亞國家聯盟政府海運協定》，主張對海事爭端要通過友好磋商的方式解決，但缺乏具體、有效的操作程序、規則等解決機制。顯然該協定不足以解決雙方發生在南海的海上爭端。

二、南海低敏感糾紛及其特點

(一)南海低敏感糾紛的主要范圍

所謂低敏感糾紛，是相對島嶼歸屬、海洋劃界等高度敏感的主權糾紛而言的。領土主權問題是民族國家的根本利益問題，是即刻引起當事國全體國民高度關注的重大敏感問題，很難有協商、妥協的余地，其處理的策略、方式、程序都是有嚴格的國內法限定的。相比較而言，低敏感領域糾紛，盡管追本溯源也會涉及領土主權問題，但是其直接表現則是有關當事方的個體利益問題，如海上捕魚、海事事故中的沉船打撈、搜尋救助、海洋工程施工、海底文物打撈、毒品走私、海盜等。盡管低敏感領域糾紛也會涉及當事國的國家利益，如海上環境保護、水下文化遺產、海洋科學調查等，但是這些糾紛的當事方可能是有關國家的政府主管當局或企事業組織，而且這些問題是可以用利益補償替代解決的，不至于一定要上升到主權糾紛等政治性問題。中國與東盟共同簽署的《南海各方行動宣言》以及我國與東盟國家簽署的大量海洋合作雙邊協定規定了各方可探討或開展合作海洋領域*《南海各方行為宣言》第6條：在全面和永久解決爭議之前，有關各方可探討或開展合作，可包括以下領域：(一)海洋環保;(二)海洋科學研究；(三)海上航行和交通安全；(四)搜尋與救助；(五)打擊跨國犯罪，包括但不限于打擊毒品走私、海盜和海上武裝搶劫以及軍火走私。，這些繞開主權爭端，尋求海洋資源利用合作過程中發生的各類糾紛都屬于低敏感糾紛。正如有學者提出，“海洋問題除了涉及島礁歸屬和海域界限及其管轄權問題，其余海洋問題都屬于低敏感問題”[3]。因此，所謂南海低敏感糾紛，主要包括在海洋科學研究、毒品走私、漁業生產、商船海盜、海洋環境保護、水下文化遺產保護、海上交通運輸、海上人命搜尋救助、海洋防災減災等領域發生的相關主體利益沖突。這些糾紛既不同于主權完全無爭議國家之間海域發生的糾紛，也不同于公海區域發生的糾紛，因而有著特殊的復雜性。[4]

(二)南海低敏感糾紛的特點

從當前南海有關爭議水域糾紛的總體來看，這些糾紛具有常態性、利益多元性、個別差異性等共同特點。

所謂常態性，就是說這些問題是發生在當事國公民、法人和其他組織日常生活和生產過程中的，不是偶然性發生的，具有日常性、普遍性的特點，只要相關島嶼歸屬、海域劃界等主權問題不解決，這些利益糾紛問題就會經常發生。例如中菲之間黃巖島海域漁業糾紛問題，時而嚴重對峙，時而小規模沖突，只要相關海域劃界不解決，這些糾紛就永不會停止。再例如水下文化遺產問題，南海蘊藏著豐富的水下文化遺產，但相關部分海域存在主權爭議，周邊各國對于水下文化遺產的立法又不盡相同，只要涉及水下文化遺產問題，就一定會產生各種利益沖突和糾紛。[5]

所謂利益多元性，是針對糾紛所涉利益主體而言的。具體糾紛的事項不同，所涉當事方也不同。例如漁業糾紛，往往涉及當事國的漁民、漁民之間、漁民與漁政執法機關等當事方；海洋工程施工糾紛，會涉及工程建設方、工程施工方、海洋工程設備租賃方、海洋環境損害索賠方等；海上搜尋救助糾紛，會涉及救助方、被救助方，以及救助費用、獲救財產的評估鑒定方等。這些利益主體，既涉及當事國的自然人、法人及其他組織，也涉及當事國的政府及其所屬部門。

所謂個別差異性，是指這些糾紛規模或大或小，所涉利益主體或多或少，糾紛處理的技術難度或高或低。海洋資源的多樣性、海洋資源開發的高技術性、海洋資源利用主體的多樣性，決定了海洋生產項目的復雜性、參與方的多樣性、組織形式的多樣性、生產方式的多樣性等。南海是世界“四大海底儲油區之一”[6]。據科學測算，該地區海底石油天然氣地質儲量大約有200億t之多；此外，還蘊藏豐富的礦物資源，盛產各種海產品，擁有2850多種海洋生物物種。[7]資源的豐富多樣性決定了南海領域發生糾紛類型的復雜多樣性，進而決定了個案的差異性。但是無論事大事小，都需要精心管控，妥善解決，如若任憑日積月累，定會加劇當事國國民感情疏遠，最終成為阻礙南海和平穩定的障礙。

三、構建南海低敏感糾紛解決機制的必要性考量

(一)是南海爭端困局的重要突破口

以外交談判等和平方式最終解決南海相關爭議，已經成為南海周邊國家的共識，也是我國南海問題的一貫立場。然而，由于主權問題的復雜性、敏感性，加之某些域外大國的惡意擾亂，使得南海問題日益尖銳，甚至構成阻礙我國和平崛起的重大障礙。因此，如何突破目前南海主權爭端問題的困局，營造和平穩定的對外開放國際環境，排除我國大國崛起之路的障礙，已經成為我國當前的重大戰略任務。與此同時，南海各周邊國家也開始逐漸意識到，與主權問題的重要性與復雜性相比，首先在低敏感領域糾紛的有效解決方面實現共同合作，顯然更具有現實可能性與可操作性。為此，有關各方已經做了卓有成效的努力。為了共同推進在海上低敏感領域開展合作，2011年中國政府和越南政府簽訂了《關于指導解決中華人民共和國和越南社會主義共和國海上問題的基本原則協議》，強調在海洋科研、海洋環保、海上搜救、減災防災等領域加強合作。*參見《關于指導解決中華人民共和國和越南社會主義共和國海上問題的基本原則協議》第5條。中國與東盟于2002年簽署的《南海各方行動宣言》，旨在海洋環境保護、打擊毒品走私、海洋科學研究、搜尋與救助、海上航行和交通安全、海盜和海上武裝搶劫以及軍火走私跨國犯罪等領域開展合作。*參見《南海各方行為宣言》第6條。因此，在“擱置爭議、共同開發”的大背景下，倡導構建南海爭議水域日常生產作業方面的低敏感領域糾紛解決機制，是打破目前南海外交僵局的重要突破口。

(二)是最終解決南海主權爭端的先行措施

解決海洋爭端，首先需要在低敏感領域建立各種合作機制。[3]因為南沙主權爭端不僅是周邊國家的海域劃界之爭，而且是一種國際政治和軍事力量的較量，它涉及的不僅是法律問題，而且是具有經濟意義和地區安全的問題，[8]所以南海爭端的最終解決必將是一個長期的、復雜的過程，在南海爭端最終解決以前，通過在包括海洋環境保護、海洋科研、海上搜救、減災防災以及水下文化遺產保護等在內的海上低敏感領域開展務實合作，嘗試構建低敏感領域糾紛解決的法律機制，是有效化解常規性的個體間的利益矛盾，增加爭端各方彼此的了解與信任，積累合作經驗，探索更廣泛、更深層次對話機制的有效措施，也是在南海爭端中鞏固和創造有利于我國的法律和事實條件，加強既有的南海事務處理的管控和最終解決南海問題的重要策略和先行措施。對此，專家學者們早有預見，在2011年馬來西亞舉辦的南海會議上，馬來西亞海事分析師納澤瑞·哈利德認為，南海問題的解決需要耐心，雙方應從不那么敏感的問題開始“先摘低處的果子”；新加坡國立大學國際法中心主任羅伯特·貝克曼更進一步地指出，“(南海)當前面臨的主要難點之一是沒有一個具體實施或爭端解決的機制”[9]。

(三)是管控南海爭議的有效途徑

中國是最早發現、命名、開發經營和管轄南海諸島的國家。20世紀70年代以前，南海周邊國家及國際社會從未對中國在南海的主權和海洋權益提出過異議，也不存在南海問題。后來，由于南海海底油氣資源被發現和大量開發以及《聯合國海洋法公約》等國際海洋法律制度的建立，南海周邊國家紛紛以《聯合國海洋法公約》確立的專屬經濟區、大陸架和島嶼等海洋法制度為依據，主張對南海島礁及其海域的主權性權利，南海爭端遂不斷升級。[10]近些年來，隨著美國實施所謂“亞太再平衡戰略”，以及日本的積極摻和，使得南海局勢陡然升溫，海上各種摩擦和爭端屢現。2014年菲律賓悍然向聯合國國際海洋法法庭提出所謂的南海仲裁案，使南海爭端呈現白熱化。我國始終堅持通過雙邊談判解決南海爭議，防止南海問題多邊化和國際化，堅決反對外部勢力的介入和干預。[8]為此，我國有必要主動應對，加強對南海問題的管控，防止南海爭端全面惡化。所謂管控，就是通過一定的手段或機制安排，引導事態向著有利于管控方的理想目標發展。“擱置爭議、共同開發”依然是我國當前處理海洋爭端的基本方針，也是我國管控南海的追求目標。為此，在暫時回避島礁歸屬、海域劃界等敏感爭議，先就海上作業、漁業生產、環境保護等低敏感領域的糾紛構建有效的解決機制，以平息事態、緩和沖突、尋求法理釋明，是我國實現南海管控目標的有效途徑。為此，研究建立由南海周邊國家和地區自主、自愿的包括海事爭端在內的海上低敏感領域的法律糾紛解決機制，對鞏固和創造有利于我國的法律和事實條件，加強既有的南海事務處理的管控，并以此逐步確立中國在南海爭端解決中的主導地位，是很有必要的。

(四)是實現南海務實合作的重要保障

南海是典型的半閉海，根據《聯合國海洋法公約》的規定，半閉海沿岸國有在海洋生物資源管理與養護、海洋資源的勘探和開發、海洋環境保護、科學調查研究等方面的協調、履行、互相合作的權利和義務。*參見《聯合國海洋法公約》第123條。事實上，我國與東盟各國已經在各方面開展了卓有成效的合作。2000年，中國和越南簽署了《關于兩國在北部灣領海、專屬經濟區和大陸架的劃界協定》《北部灣漁業合作協定》及漁業合作補充議定書(2004年)等合作性文件。2001年，中國和印尼簽訂了《關于漁業合作的諒解備忘錄》《就利用印度尼西亞專屬經濟區部分總可捕量的雙邊安排》等漁業生產合作性文件。2004年，中國與菲律賓簽署了《漁業合作諒解備忘錄》，開啟并促進了中菲兩國漁業生產合作。同年，中國與馬來西亞通過三輪對等協商談判，確立了在海洋水產養殖、遠洋漁業捕撈、漁業加工品進出口貿易等方面的全面合作機制。2005年，中國與菲律賓、越南簽署了《在南中國海協議區三方聯合海洋地震工作協議》。2011年，中國和越南簽署了《關于指導解決中越海上問題基本原則協議》，根據協議，雙方成立了北部灣灣口外海域工作組，負責處理有關灣口外海域劃界和共同海洋開發等方面的具體日常事宜；同時還成立了海上低敏感領域合作專家工作組，專門負責海洋環境保護、海上事故搜救、海洋科學調查、減災防災等領域合作的聯絡與談判。此外，中國與文萊也開展了深層次的漁業生產合作。[3]有合作，就難免有矛盾和摩擦，建立高效靈活的糾紛解決機制是開展務實合作的基本制度保障。

(五)是維護中國對外開放和平環境的戰略手段

在我國經濟深度融入世界經濟的大背景下，我國把開放發展確定為必須牢固樹立的五大發展理念之一，強調奉行互利共贏的開放戰略，創造性地提出建設絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的重大倡議，為繼續擴大對外開放作出了頂層設計。穩定的南海是我國和平發展國際環境的重要組成部分。南海周邊國家絕大多數是東盟成員國，目前我國和東盟正在就加快推進中國—東盟自貿區升級版談判與“區域全面經濟伙伴關系”等區域自貿安排談判，將海洋經濟、海上聯通、海洋環境、防災減災、海上安全、海洋人文等作為重點合作領域，并提出共同建設21世紀海上絲綢之路的合作設想。海運作為基礎性、先導性和服務性行業，是經濟合作發展的重要支撐。海運承擔了中國與東盟間70%的進出口貿易額。保持南海的互聯互通是我國與東盟共建“一帶一路”的有效保障。為此，我國與東盟各國構建了“中國—東盟交通部長會議機制”和“中國—東盟海事磋商機制”，簽署了涵蓋海陸空領域的一攬子《中國—東盟交通合作諒解備忘錄》《中國—東盟海運協定》等重要框架性文件，還與多數東盟國家簽署了雙邊海運和海事合作文件。可以說，中國與南海周邊大多數國家已經建立了共同合作、和平發展的關系。在此基礎上，建立南海低敏感糾紛解決機制是及時化解合作發展過程中出現的各類糾紛的重要手段，是保障南海和平發展，進而維護我國對外開放和平發展環境的戰略需求。

(六)是落實中國南海外交“雙軌思路”的具體行動

早在2014年8月召開的中國與東盟外長會上，中國外交部長王毅就代表中方提出了中國解決南海問題的“雙軌思路”，極力主張南海有關爭議應當直接由當事國通過友好協商和政治談判等和平方式解決，南海地區的和平與穩定也應當由中國和東盟當事國共同維護；中方主張由直接當事國通過協商談判解決爭議，而不是由第三方介入解決。構建由南海周邊國家共同建立的南海海事爭端解決機制，正契合了“雙軌思路”，有利于彌補南海周邊國家涉海民商事爭端解決機制的空白，有利于增加我國在南海海事爭端解決領域的國際影響力和話語權，有利于提升我國對南海糾紛的管控能力，建立南海事務由南海周邊國家協商解決的民間機制，避免海事糾紛被惡意擴大化和政治化。最重要的是通過建立海事爭端解決機制，擴大南海事務由南海周邊國家自主解決的理念，逐步確立中國在南海爭端解決中的主導地位。

四、南海低敏感糾紛解決機制構建的方略

(一)糾紛解決機制構建的總體目標

所謂糾紛解決機制是指有關糾紛解決的方式、手段以及具體的制度設計的總和或體系。[11]任何方案的選擇與制定都是以目標實現為衡量標準的。研究南海低敏感領域糾紛解決機制構建同樣需要考察目標導向問題。如前所述，南海低敏感領域糾紛具有低敏感性、常態性、利益多元性、個別差異性等特點，這類糾紛既具備個體利益糾紛的表象又具有國家海洋主權歸屬的實質，既具有國際性又具有地區性。面對復雜多變的南海局勢，解決南海爭端需要確立新思維、新思路。我國政府南海問題的立場鮮明，即南海爭議應當由直接有關的主權國家通過談判協商友好解決，南海和平穩定由中國和東盟國家共同維護。因此，我國解決南海問題的目標應當是“和平穩定、友好協商、雙邊解決”。

要實現這樣的戰略目標，需要創造與南海周邊國家坦誠互信的良好政治氛圍，以爭取足夠長的和平談判的時間，而建立在共同愿意遵守制度基礎上的權威的、高效的、公正的南海低敏感糾紛解決機制，以雙方都愿意接受的方式方法解決南海爭議海域上發生的大量的、日常的利益糾紛，顯然是建立和鞏固各國之間坦誠互信的有效途徑。因此，推動南海問題“和平穩定、友好協商、雙邊解決”，就是建立南海低敏感糾紛解決機制的總體目標。建立這樣的糾紛解決機制不僅符合中國的國家利益，客觀上也是南海各當事國的共同利益之所系。

(二)糾紛解決機制運作模式選擇

糾紛解決有多種渠道，大致可分為訴訟和非訴訟兩種模式。前者是指以公權力干預并居中評判的訴訟解決模式，后者是指當事方建立在自愿基礎上的和解、協商、談判、調解、仲裁等解決模式。

1.運用訴訟解決機制解決南海低敏感糾紛的可行性

(1)訴訟解決機制的特點。訴訟解決機制是指國家審判機關根據糾紛當事人的請求，運用憲法賦予的審判權依照法律規定的程序和規則確認爭議各方權利義務關系、解決糾紛的司法活動。訴訟在本質上是以爭議雙方對抗為基礎，由中立的審判機關運用國家賦予的審判權就雙方訴爭予以居中裁斷的規則和制度。訴訟關系為權利—權力關系或訴權—審判權關系，[12]其主要特點是必須遵循法定順序、方式和步驟，且以公權力的強制力為實施保障。因此，通過訴訟解決機制雖然有利于保護訴權，維護當事人的合法權益，但同時當事人的自由意志亦受到一定程度的限制。

(2)訴訟解決機制是體現我國南海主權的重要形式。南海諸島及其附近水域是我國固有領土，對發生在這一領域的糾紛行使司法管轄權是國家主權的重要體現。為了及時審理海事、海商案件，有效行使我國海上司法管轄權，1984年第六屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議審議通過了《關于在沿海港口城市設立海事法院的決定》，決定在沿海部分港口城市設立海事法院。1990年，最高人民法院發布了《關于設立海口廈門海事法院的決定》，明確海口海事法院管轄西沙、中沙、南沙、黃巖島等島嶼和水域內發生的一審海事、海商案件。在我國海事法院管轄的地理范圍和職能范圍不斷擴展的背景下，將發生在南海水域的低敏感糾紛納入海事法院訴訟管轄是完全必要的、可行的。新形勢下，我國海事司法在保護公民、法人合法權益的基礎上，還需肩負起維護國家海洋權益的使命，海事司法職能亟須加強。當前，海事司法需要強化國家海洋主權意識，對發生在中國管轄海域內的各類海洋經濟活動、行政執法活動和違法犯罪行為積極行使司法管轄權，在司法層面積極宣示中國的海洋主權。[13]

2.運用非訴訟解決機制解決南海低敏感糾紛的可行性

(1)非訴訟解決機制的特點。非訴訟機制(alternative dispute resolution, ADR)是對訴訟以外的其他解決糾紛方式、程序、制度的總稱，也稱替代糾紛解決方式、多元糾紛解決方式，如仲裁、調解、和解、行政裁決、協商等。非訴訟解決機制具有以下特點：一是程序上的非正式性。相對于訴訟審判程序的法定性、正式性，非訴訟機制具有形式多元化、程序靈活性、意思自治性等特征。當事人有權通過自愿協議的方式自由地處理爭議，當事人可以自由地設計他們認為合適的程序，經過談判達成和解是非訴訟解決機制的主要形式之一。二是準則上的非法律化。非訴訟機制強調符合社會風俗，尊重個人意愿，允許適用法律以外的各種社會規范來解決糾紛。三是主體的非職業性。無論是專門的調解機構還是民間的調解組織，主持人員都可以由非法律職業的其他領域的專業人士擔任，案件過程完全可以由當事人本人進行。四是結果的互利性與平和性。多數的非訴訟解決機制是以促成和解圓滿地解決糾紛為導向，雙贏(多贏)與和平是其中最受追崇的價值，這也是當代世界各國對非訴訟解決機制最為認同的優勢和價值。五是利益導向性。訴訟解決機制是以保護當事人的權利為導向的，而非訴訟解決機制則是以平衡當事人之間利益為宗旨的，相比權利，利益才是當事人之間爭議的最終目標所在。因此，非訴訟解決機制的基本價值取向是直接切入糾紛的核心要素——利益沖突。[14]

(2)非訴訟機制更適合于南海低敏感糾紛處理。“古來的公權者，不論國內、國際或區域的，也不論民主、專制或獨裁的，都得確認規則、管理事務、裁斷糾紛。”[15]然而，公力救濟雖然具有強制力和正當性，但是往往不得不采取煩瑣的法律程序，對于某些糾紛來說，煩瑣的法律程序往往意味著國家與私人主體都要為之承擔較高的成本。[16]如前所述，南海低敏感領域糾紛具有常態性、利益多元性等特點，當這些糾紛事發地點處于爭議海域時，由當事方提交共同設立的獨立機構，采取專業的、多元的非訴訟解決模式，是一種比較現實靈活的選擇。非訴訟解決機制根據其任務的不同有常設性機構和臨時性機構的區別。《中國—東盟海運協定》即主張對海事爭端要通過友好磋商的方式解決。盡管南海主權在我無可爭辯，但是當前與南海主權聲索國的低敏感領域糾紛是我國不得不面對的客觀存在問題。在政治多極化、經濟全球化、文化多元化的國際背景下，溝通交流、和平對話、互利共贏已經成為人類社會的共同主題，以協商為主要方式的非訴訟解決機制在國際社會經濟、政治、外交、文化等領域發揮著越來越大的作用。[17]運用非訴訟機制解決南海問題，特別是低敏感問題，將會有更大的靈活性和更多的回旋空間。

3.建立以非訴訟為主、訴訟為輔的綜合糾紛解決機制是將南海建設成“和平之海、友誼之海、合作之海”的重要保障

糾紛解決直接關系到沖突的控制、當事方權益的實現和社會秩序的穩定，其合理配置對于權利保障、維護秩序至關重要。[18]從當前我國南海問題解決的實際情況來看，開展南海及周邊海洋低敏感領域合作已經成為我國維護南海局勢穩定、維護我國海洋權益的基本策略。近年來，中國與東盟國家在低敏感海洋領域一系列合作項目的開展以及合作平臺的構建，使得實現可持續發展成為南海及其周邊海洋國家的廣泛共識。特別是在中國與東盟國家(10+1)框架下，通過落實《南海各方行為宣言》聯合工作組機制，實施中國—東盟海上合作基金支持的項目、東亞海環境管理伙伴關系計劃以及推動包括南中國海海嘯咨詢中心在內的地區多邊合作項目實施等，使得中國與東盟國家低敏感海洋領域區域合作程度不斷加深，合作范圍逐步拓展。此外，中國與東盟國家加強海上合作，設立了中國—東盟海上合作基金，與越南成立了海上共同開發磋商工作組，并積極發展與南海周邊國家和地區在旅游、漁業等低敏感經濟活動領域的合作，推進南海開發建設。

李克強總理在東亞合作領導人系列會議上曾提出建立“中國—東盟海洋合作中心”和“東亞海洋合作平臺”的合作倡議。[19]基于上述南海合作的現狀和我國應對的基本政策，南海低敏感領域糾紛問題解決的目標是公平、合理、妥善地解決這類糾紛，力求商事化、民間化，避免政治化、國家化。與南海直接有關的主權國家都已經明確承諾根據公認的國際法原則，以和平方式解決領土和管轄權爭議。單純依靠刻板、煩瑣的訴訟解決機制顯然不具有靈活性和策略性，而采用多元化糾紛解決機制兼顧訴訟與非訴訟均衡發展不失一種全新的理念與實踐。因此，以非訴訟解決機制為主的多元化糾紛解決機制是我國與東盟日益密切的南海合作的制度保障。從國際層面來看，2016年2月，在紐約召開的聯合國國際貿易法委員會(UNCITRAL)第六十四屆會議上，仲裁和調解工作組專家討論和調研了國際商事調解和解協議的可執行性問題，一致認為有必要區別對待機構調解與自行協商所達成的協議，并敦促各國通過一項國際公約，旨在在通過國內司法審查的基礎上，確認國際商事調解組織主持下的和解(調解)協議的正當性和法律效力，并賦予其強制執行效力。[17]

總之，綜合運用仲裁、調解、磋商、談判等非強制的多元糾紛解決方式，并輔以適當的司法審判等公權力救濟方式，是現代法治理念下糾紛解決的有效模式。一方面，公力救濟是糾紛解決之權威，是權利救濟之終極；另一方面，公力救濟功能作用的主要動力依然取決于主體以利益取向為核心的個體合作。[16]

五、南海低敏感糾紛解決機制構建的路徑

(一)南海低敏感領域糾紛解決機制構建的國內法路徑

就國內主體之間發生的糾紛而言，依然要適用國內法解決，問題在于長期以來對南海領域發生糾紛的司法管轄缺位，國內相關法律途徑也并不順暢，需要完善相應的國內法予以解決。

1.擴大海事審判職能，設置專門的南海海事審判機構

南海諸島是中國固有領土，中國享有南海相關水域的司法管轄權等主權性權力，南海相關水域上發生的低敏感糾紛案件當然由我國人民法院依法受理裁判。按照目前我國法院職能管轄分工，南海低敏感糾紛案件可能因所涉法律關系類型不同而分別由普通人民法院或海事法院管轄。這樣就造成發生在同一個海區內的案件，可能因法律關系的不同而由不同地區的不同級別的法院受理，從而造成不必要的審判資源浪費和訴訟程序權利的不公平。*根據我國《民事訴訟法》和《海事訴訟特別程序法》等法律和司法解釋，海事、海商案件的一審法院是海事法院(其行政級別相當于中級人民法院)，二審法院就是當地的高級人民法院，而其他非海事、海商案件的一審法院多為普通基層人民法院，二審法院就是當地中級人民法院。事實上，我國海事法院職能范圍從最初的僅與船舶運輸有關的海事、海商案件，已經逐步擴展到大多數涉海的侵權、合同等民事案件和海事行政案件。*關于我國海事法院的受案范圍，可參見最高人民法院1984年發布的《關于設立海事法院幾個問題的決定》、1989年發布的《關于印發〈關于海事法院收案范圍的規定〉的通知》《關于進一步貫徹執行海事法院收案范圍的通知》、2001年發布的《關于海事法院受理案件范圍的若干規定》，以及2016年發布的《關于海事法院受理案件范圍的規定》等。隨著海洋活動的范圍愈來愈廣，內容愈來愈豐富，發生在海上的案件也愈來愈多樣化，除了與海上航運有關的海事海商案件外，還有大量的普通行政案件和刑事案件的發生。當前的情況下應當擴展海事法院的職能管轄范圍，將所有涉海案件(包括民事、行政和刑事案件)都交由海事法院審理，實現“三審合一”。[20]

從實際需要來看，黨的十八大以來，我國提出堅持陸海統籌、發展海洋經濟、建設海洋強國的宏偉目標，《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》進一步提出了“拓展藍色經濟空間”。但是，一方面，國內沿海海洋資源開發利用的秩序較為混亂，亟待依法規范，另一方面與我國相鄰的周邊國家也開始高度重視海洋資源的開發利用，海洋權益爭端日趨尖銳和復雜化。在此情況下，海事法院應當順應時代需求，在審理海事海商案件的基礎上，及時修改拓展受案范圍，全面履行國家海洋司法管轄權，維護海上經濟活動秩序，保護海洋環境。不僅如此，擴大海事審判職能，增強中國海事司法的國際影響力，還是當前“一帶一路”建設司法保障的需要，以及順應國際航運中心向亞太地區和我國轉移的需要。在新的歷史條件下，海事法院必須從“水上運輸法院”角色轉型為全面覆蓋“藍色國土”的海洋法院。[21]主要以船舶航運有關的海事法院的受案范圍需要及時修改拓展，為此，最高人民法院于2016年發布了新的受案范圍的通知，將海事法院的受案范圍由原有的63項增加至108項，其中將海洋開發利用和海洋生態環境保護類民商事糾紛案件納入受案范圍。*參見最高人民法院于2016年發布的《關于海事法院受理案件范圍的規定》(法釋[2016]4號)。盡管如此，我國海事法院的受案范圍還不能完全覆蓋所有海上權利義務的糾紛，如因非法捕撈、海上犯罪、水下文化遺產、防災減災等低敏感領域海上糾紛案件。鑒于此，有學者提出在“全面推進依法治國”、建設“21世紀海上絲綢之路”的政治背景下，強化國家對海洋的管控能力、賦予海事法院刑事審判權是歷史的必然選擇。[22]因此，進一步拓展海事法院受案范圍，賦予“海事”最廣義的解釋，盡可能地擴展其外延，將海事爭端的范圍盡可能擴展至所有非主權的、低敏感領域爭端事項，是我國社會主義實踐的時代要求。

從理論可行性方面來看，可以通過修改《海商法》《海事訴訟特別程序法》等法律，進一步擴展海事法律制度的內涵和外延，將所有涉海爭端納入海事爭端范疇，從而通過行使海事訴訟管轄權得以有效管控海洋爭端。如可以將目前的船舶海洋污染的強制保險、補償基金制度，拓展至海上石油開發等高污染性的海上產業；可以將船舶法律制度，擴展至石油鉆井平臺、海洋工程建設等海上裝備；還可以擴展至漁業資源保護，對外國人、外國船舶在我國管轄海域“非法捕撈”、非法測量、污染或破壞環境行為的懲治等。就受案范圍來看，根據我國最高人民法院制定并發布的海事法院的受案范圍，所謂海事海商糾紛，主要是指船舶碰撞、船舶污染、海上人身傷亡、沉船沉物打撈等與船舶航行作業有關的海事案件，船舶運輸合同、船員勞動合同、船舶代理合同等海商案件，以及港口作業、海洋開發利用、漁業船舶經營等其他涉海案件。*參見最高人民法院于2001年發布的《關于海事法院受理案件范圍的若干規定》(法釋[2001]27號)。

從海事法院自身能力來看，我國海事法院在長期的工作中積累了大量的海上糾紛審判工作經驗，日益成為我國涉海司法管轄的專門力量，具備審理所有涉海案件的專業能力和組織體系。

從海事法院發展趨勢來看，2016年8月1日，最高人民法院發布了《關于審理發生在我國管轄海域相關案件若干問題的規定(一)》(以下簡稱《規定一》)，根據我國相關國內法，遵循《聯合國海洋法公約》，進一步明確了我國海上司法管轄權，即我國管轄海域范圍包括中華人民共和國內水、領海、毗連區、專屬經濟區、大陸架，中華人民共和國管轄的其他海域，以及我國與有關國家締結的協定確定的共同管理的漁區或公海，明確了我國人民法院作為沿海國法院對我國管轄海域的刑事、民事、行政等全面的司法管轄權。可是依據我國現行的《民事訴訟法》《海事訴訟特別程序法》《刑事訴訟法》《行政訴訟法》等程序法，對于在我國管轄海域發生的刑事、民事(包括海事、海商)、行政等各類案件分別由各級人民法院的刑庭、民庭、行政庭以及各地海事法院審理。這樣的訴訟體制勢必造成涉海案件管轄權過于分散，既不利于當事人的訴訟便利，又不利于普通法院審判資源的合理利用，同時也不能有效發揮海事法院的專業特長。自我國設置海事法院以來，其職能范圍隨著我國海洋經濟的發展而不斷得以擴展。1984年第六屆全國人大常委會通過了《關于在沿海港口城市設立海事法院的決定》，賦予各海事法院海事海商案件管轄權，但同時明確規定了海事法院不審理刑事和行政案件。此后，幾經周折，最終于2016年2月24日最高人民法院發布《關于海事訴訟管轄問題的規定》，將海事法院的管轄范圍擴展至除刑事案件外的幾乎所有涉海案件。其中，確定第一審海事行政案件由海事法院審理；在涉海刑事案件方面，最高人民法院的《規定一》規定在我國管轄海域從事非法獵捕、殺害珍貴瀕危野生動物或者非法捕撈水產品等犯罪行為應當依法追究刑事責任，可惜的是，《規定一》畢竟是司法解釋，沒有能夠就上述案件是否歸海事法院管轄作出規定。隨著我國海洋經濟發展的不斷深入和海洋戰略地位的日益突出，海事法院過于狹隘的歷史職能定位明顯不能滿足維護我國海洋權益的現實需求。新形勢下，海事法院不僅僅是“我國海上運輸和對外經濟貿易事業發展的需要”，還肩負著維護國家海洋權益的重大使命，所以，應當擴大海事法院的司法管轄職能范圍，建立將一切涉海案件全部納入海事法院管轄的海事司法管轄制度，積極受理因海上資源開發、島嶼開發利用等各類新型海洋案件，依法維護我國海洋權益不受侵犯，在司法層面彰顯我國海洋主權。[23]

最后，就地域管轄方面來看，南海低敏感糾紛案件完全可以由我國海事法院管轄，因為這些糾紛大多數涉及我國涉海主管當局、法人或自然人，要么行為發生地、結果發生地、合同履行地等在我國管轄海域。事實上，為有效行使對南海海域的海事司法管轄權，宣示對南海無可爭議之主權，我國最高人民法院于1984年將發生在南海及南海諸島(東沙、西沙、中沙、南沙、黃巖島等島嶼)的海事、海商案件劃歸廣州海事法院管轄；*參見《最高人民法院關于設立海事法院幾個問題的決定》((84)法司字第146號)。1990年設立海口海事法院管轄西沙、中沙、南沙、黃巖島等島嶼和水域內發生的一審海事、海商案件。*參見《最高人民法院關于設立海口、廈門海事法院的決定》(法[交]發[1990]4號)。2014年1月29日海口海事法院在西沙永興島正式掛牌成立三沙海事法庭，依法受理西沙、中沙、南沙、黃巖島等島嶼、島礁及其海域內發生的一審海事海商案件。

綜上，本文建議修改現行國內相關法律，賦予海事法院更廣泛的涉海司法管轄權，將發生在南海上的所有案件全部交由海事法院處理；在現有的三沙海事法庭的基礎上，進一步加強和充實其機構隊伍建設，使之成為專門受理南海海事爭端訴訟的海事審判機構，隸屬海口海事法院管轄。

2.修改海事仲裁規則，設置中國海事仲裁委員會南海分中心

中國海事仲裁委員會是中國唯一受理涉外海事糾紛的常設機構。在受案范圍上，根據中國國際商會于2014年修訂的《中國海事仲裁委員會仲裁規則》，中國海事仲裁委員會以仲裁的方式，獨立、公正地解決海事、海商、物流等爭議，保護當事人的合法權益，促進國際國內經濟貿易和航運的發展。這樣的仲裁受理范圍是與海事法院的受案范圍相一致的。*參見《中國海事仲裁委員會仲裁規則》第1條第(一)項：“中國海事仲裁委員會(以下簡稱‘仲裁委員會’)，原名中國國際貿易促進委員會海事仲裁委員會，以仲裁的方式獨立、公正地解決海事、海商、物流等爭議，保護當事人的合法權益，促進國際國內經濟貿易和航運的發展”；第3條規定的受案范圍：“(一)租船合同、多式聯運合同或者提單、運單等運輸單證所涉及的海上貨物運輸、水上貨物運輸、旅客運輸爭議；(二)船舶、其他海上移動式裝置的買賣、建造、修理、租賃、融資、拖帶、碰撞、救助、打撈或集裝箱的買賣、建造、租賃、融資爭議；(三)海上保險、共同海損及船舶保賠爭議；(四)船上物料及燃油供應、擔保、船舶代理、船員勞務、港口作業爭議；(五)海洋資源開發利用、海洋環境污染爭議；(六)貨運代理，無船承運，公路、鐵路、航空運輸，集裝箱的運輸、拼箱和拆箱，快遞，倉儲，加工，配送，倉儲分撥，物流信息管理，運輸工具、搬運裝卸工具、倉儲設施、物流中心、配送中心的建造、買賣或租賃，物流方案設計與咨詢，與物流有關的保險，與物流有關的侵權爭議，以及其他與物流有關的爭議；(七)漁業生產、漁業捕撈爭議；(八)雙方當事人協議由仲裁委員會仲裁的其他爭議。”同樣，可以通過修改該規則，將中國海事仲裁委員會的仲裁受案范圍進一步擴大到包括低敏感領域的所有涉海事項的糾紛案件。在仲裁機構設置上，建議專門設置“中國海事仲裁委員會南海分中心”，與海口海事法院相對應，受理涉及西沙、中沙、南沙、黃巖島等島嶼、島礁及其海域內發生的海事海商仲裁案件，以方便處理發生在南海水域的國內、國際涉海案件。

(二)南海海上低敏感領域糾紛解決機制構建的國際法路徑

南海特殊的地理位置，不僅使之成為南海周邊國家的生產、生活交織區域，還使之成為多國的海上交通運輸線必經水域，因此，在此發生的糾紛形式多樣，內容復雜，涉外性強。由于訴訟解決模式是以國家主權為依托的，在解決涉外敏感糾紛方面顯得過于剛性，回旋余地較小；而通過國內法設置的海事仲裁機構在仲裁員組成、仲裁規則制定、仲裁裁決的執行等諸多方面依然受制于國內法的規范，靈活性有限，都不十分有利于南海低敏感糾紛解決。而通過國際法主體之間簽訂協議，采取仲裁、調解、斡旋等解決辦法，是建立在自愿基礎上的，方式靈活、便于執行。因此，需要從國際法的角度考慮糾紛解決機制的構建問題。

1. 從機構設置方面來看，建議設置區域性南海國際海事爭端處理中心

非訴訟解決機制根據其任務的不同有常設性機構和臨時性機構的區別。一般來說，臨時性非訴訟解決機構只是針對單一的糾紛而臨時設置的組織，隨著糾紛解決程序結束，臨時性組織也即行解散，而常設性的非訴訟解決機構往往有固定的辦公場所、經注冊的專業人員和行政輔助人員、對外公開的辦理規則與程序等。鑒于南海爭端的常發性、長期性，南海國際海事爭端處理中心應當以建設成一個常設性的多元化糾紛解決機構為宜。為地理上的方便，可考慮將該爭端處理中心設在海南省海口市或三沙市，并根據爭端的類型和采取的方式不同，分別在中心內部設多個爭端解決部門，如海事調解、仲裁部，海商調解、仲裁部，漁業糾紛調解、仲裁部，礦產資源調解、仲裁部等部門。各個調解仲裁組織的具體運行制度、適用規則以及調解人員、仲裁員選任等事項，均由各有關國家共同商定并選派。通過南海海事爭端解決中心的有效運行，將通常適用于民事糾紛的海事爭端解決法律制度擴大運用到南海海上非主權的、低敏感領域的爭端事項的解決，從而為最終和平解決南海爭端提供過渡方案，創造積極條件，積累可行經驗。

2. 從實現路徑來看，可通過各種方式締結多邊條約予以落實

(1)召開專門外交大會締結國際條約。中國與東盟及其成員國就南海的相關事宜開展了大量的合作，然而，缺乏有拘束力條約保障的國際合作，是很難取得實質性成果的。實際上歐洲地中海等就是與南海類似的半閉海，歐洲半閉海沿岸國家大多通過締結相應的國際條約、建立相應的組織機構開展合作。例如，1949年地中海國家締結了《建立地中海漁業委員會的協定》，對成員國在捕魚方法、捕魚裝備、捕魚期限、捕魚數量等方面作出了詳盡的規制。1976年地中海國家締結了《保護地中海免受污染的公約》，就有關地中海環境保護問題建立了基本行動原則和組織框架體系，同時還就具體合作行動制定了7項實施性的附加議定書。[24]就南海低敏感領域糾紛解決的合作來說，同樣需要締結一個由周邊國家參與的區域性國際公約，根據締結的國際公約設立一個常設性的爭端解決中心，以調解、和解、斡旋、仲裁等多元化的解決方式處理各締約國當事人之間的海洋權益爭議。如果選擇仲裁，可以按照公約的規定自由選擇仲裁員組成仲裁庭，仲裁裁決對締約國具有法律上的拘束力，并可以強制執行。具體的實施方案，既可以通過締結一個全新的中國與東盟成員國之間的區域性國際公約，也可以通過修改既有的《中國—東盟海運協定》的方式予以落實。2016年7月在老撾舉行的東盟地區論壇上，中方重申愿與東盟盡早商簽“中國—東盟國家睦鄰友好合作條約”，通力加強合作，妥善處理分歧，共同維護地區和平穩定。南海爭端各當事國通過外交談判的方式正式締結南海爭端解決的區域性的國際公約，設立常設性的爭端解決中心不失為一項和平解決國際爭端的創舉。

(2)通過東盟與中國(10+1)領導人會議或外長會達成有關共識。中國和東盟不僅是風雨同舟的戰略伙伴，也正在結成互利共贏的命運共同體，中國和東盟相互尊重、理解、信任、支持，合作碩果累累。中國—東盟(10+1)領導人會議或外長會議每年舉行一次，成為中國與東盟各國加強溝通、深化政治互信、堅持合作共贏、擴大利益融合、共同維護地區穩定的重要政治對話機制，不僅給雙方人民帶來實實在在利益，也樹立了大小國家平等相待、共謀發展的范例。雙方已經簽署了《中國與東盟全面經濟合作框架協議貨物貿易協議》《中國與東盟面向和平與繁榮的戰略伙伴關系聯合宣言》《中國—東盟爭端解決機制協議》等一系列文件。關于設置南海低敏感領域糾紛解決中心的議題完全可以納入該會議討論范圍，并在外長會上就實質性條款談判磋商達成較一致意見后，提交領導人會議決定簽署生效。

(3)推動制定“南海行為準則”。《南海各方行為宣言》是中國與東盟各國就和平友好處理南海問題所達成的第一份重要的政治性文件。雖然它僅僅是個“宣言”，還算不上一個規范性的國際法律文件，但是，顯然是在政府和外交層面正式宣告了中國與東盟各國在維護南海和平穩定、增進互信、開展合作等方面共同的意愿和基本行動原則，是中國與東盟各國處理南海問題的基點和指南。當然，南海問題的最終解決光依靠“宣言”是不夠的，不可能長期依賴爭端各方的自律，更不可能任由國家間的政治、經濟與軍事博弈。實踐證明，僅僅依靠建立在政治宣言基礎上的外交手段來處理南海問題是不穩定和不可預期的，唯有將該問題置于國際法的框架之下并借助法律手段加以解決，才能保障相關問題能夠得到權威性、明確性與穩定性的解決，并有望實現南海問題的定紛止爭。[25]因此，制定一個明確表達各方在南海方面的權利和義務的具有國際法效力的國際法律文件依然不可或缺。制定具體的、可操作的、具有約束力的“南海行為準則”一直是中國與東盟國家的一致愿望，但是由于受到域外國家的干擾，一直沒有取得實質性的進展。實際上，只要按照《南海各方行為宣言》的原則和精神，在協商一致的基礎上達成“南海行為準則”不失為一件雙贏的努力。其中，南海低敏感領域糾紛解決機制的建立完全可以作為“南海行為準則”的重要內容之一。2016年7月25日，中國—東盟(10+1)外長會議結束后，中國和東盟國家外交部長對外發布了聲明，表示中國與東盟認識到維護南海的和平與穩定符合中國與東盟國家以及國際社會的基本利益，承諾全面、有效、完整地落實《南海各方宣言》，并在協商一致的基礎上，實質性地推動各方早日達成“南海行為準則”。

六、結 語

南海諸島是中國固有領土。南海豐富的資源儲備、重要的地理位置、巨大的航運價值等因素決定了南海是決定中國未來興衰的關鍵因素。《聯合國海洋法公約》生效以后，南海周邊國家不斷突破歷史現狀，搶占島礁，亂采資源，南海海上摩擦和爭端屢現。當前圍繞南海島礁歸屬及海域劃界等主權爭端而引發的一系列海上低敏感糾紛愈來愈多，使得南海問題愈加復雜、嚴峻。糾紛的解決需要相應的解決機制，而現有法律框架下南海爭端解決機制存在著諸多法律問題和現實困境。實現南海問題的和平解決是我國的一貫立場，為此，必須發揮我國在南海爭端解決中的主導作用，這是當前我國南海問題的主要戰略目標。以此目標為考量，在南海主權爭端得到解決以前，倡導在海上低敏感領域的法律糾紛解決上適時開展合作，構建以非訴訟為主、訴訟為輔的海事爭端解決機制，是發揮中國在南海爭端解決中主導作用的關鍵步驟，是打開南海爭端困局的突破口和最終解決南海主權爭端的先行措施，是管控當前爭端的有效途徑和實現南海務實合作的重要保障，是維護我國對外開放和平環境的戰略手段和落實我國解決南海問題“雙軌思路”的具體行動。在具體的實施路徑上，既可以通過修改國內相關法律和仲裁規則，設置專門的海事審判機構和國際海事仲裁機構受理南海上發生的所有案件，也可以通過締結多邊國際條約的形式，共同設置南海國際海事爭端處理中心，通過多元化非訴訟機制公平、合理地解決有關爭議，從而為最終和平解決南海爭端提供過渡方案，創造積極條件，積累可行經驗。

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2016-09-28

李光春(1972-)，男，博士，副研究員，高級經濟師；E-mail：ahmsa@126.com

1671-7031(2016)06-0001-12

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