中國海洋執(zhí)法概念界定之“法律規(guī)范①說”

董加偉,王 盛

(1.中國海監(jiān)山東省總隊,濟南 250002； 2.山東省海洋與漁業(yè)廳，濟南 250002)

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中國海洋執(zhí)法概念界定之“法律規(guī)范①說”

董加偉1,王 盛2

(1.中國海監(jiān)山東省總隊,濟南 250002； 2.山東省海洋與漁業(yè)廳，濟南 250002)

在中國海洋執(zhí)法體制改革艱難推進的背景下，深入解析和準確界定海洋執(zhí)法的內涵具有重要的現(xiàn)實意義。按照“法律規(guī)范說”的理路，系統(tǒng)梳理中國部門規(guī)章以上的涉海法律規(guī)范，從海洋執(zhí)法的空間范圍、事項范圍、對象范圍等不同層面深入揭示海洋執(zhí)法的內涵，從客觀和中立的學術視角準確界定中國海洋執(zhí)法的概念。

海洋執(zhí)法；概念界定；法律規(guī)范說

按照國內學界的慣例，厘定研究對象的內涵和外延似乎是每一個研究者都要首先履行的基本義務和課題研究得以繼續(xù)進行的先決條件，而界定概念的通常路徑則是列舉—分析—歸納。按照這個進路來圈定中國海洋執(zhí)法的概念似乎過于“簡單”和“輕松”*按照“海洋”+“執(zhí)法”+“體制”的成熟模式來對中國海洋執(zhí)法體制的相關概念進行界定當然是一條坦途和捷徑，但這種嫁接方式必然會勾畫出一張“大眾臉”，得出的所謂“新概念”難免會失之于原則(或者說籠統(tǒng))和刻板。，因此筆者擬選擇另一種比較笨重的方式——從立法規(guī)范分析入手，讓法律法規(guī)“發(fā)聲”，來解釋中國海洋執(zhí)法的準確含義，通過梳理、對比、推導龐雜的具體法律條款，逐步明晰中國海洋執(zhí)法的內涵和外延，明確海洋執(zhí)法的目標和責任，為我國正在艱難推進的海洋執(zhí)法體制重構提供有益指導。

從廣義上或者一般意義上理解，執(zhí)法即執(zhí)行和實施法律，既包含狹義上由行政機關具體實施的法的執(zhí)行，也包括由司法機關具體實施的法的適用。本文中的“海洋執(zhí)法”僅指法的執(zhí)行，即由國家行政機關和法律授權、委托的組織及其公職人員貫徹實施法律規(guī)范的行政執(zhí)法活動。[1]而行政執(zhí)法的含義本身亦有廣狹之分，狹義說僅指具體行政行為，廣義說[2]則包含抽象行政行為和具體行政行為兩類。為了更加深入地揭示“海洋執(zhí)法”的內涵，本文采狹義說，集中研究海洋執(zhí)法中的具體行政行為。

一、中國“海洋執(zhí)法”相關立法梳理

新中國的海洋法制建設大致經(jīng)歷了萌芽、發(fā)展和成型三個階段，[3]特別是改革開放后，隨著海洋開發(fā)在廣度和深度上的極大拓展，海洋立法工作逐步走上正軌，構筑起較為完善的海洋法制體系。表1是我國涉及海洋執(zhí)法的現(xiàn)行主要法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章。*本文所整理的立法資料均來源于中華人民共和國中央人民政府門戶網(wǎng)站(http://www.gov.cn/flfg/index.htm,最后檢索時間為2016年4月20日)。

根據(jù)表1統(tǒng)計，目前我國涉及海洋執(zhí)法的法律有27部，行政法規(guī)46部，部門規(guī)章74部，總體上可以概括為四類：

(1)領土與主權類法律規(guī)范，如《領海及毗連區(qū)法》《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》等，主要是從界定和宣告國家領土范圍和主權權利范圍的角度，明確了以維權為主要目標的海洋執(zhí)法的空間范圍，并對此類執(zhí)法的程序性內容作了原則性規(guī)定。

表1 涉及海洋執(zhí)法的現(xiàn)行主要法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章

(2)海洋資源類法律規(guī)范，如《海域使用管理法》《海島保護法》《礦產(chǎn)資源法》《漁業(yè)法》等，主要是從加強海洋資源管理、規(guī)制*規(guī)制是一個歷史悠久且含義廣泛的詞匯，相較于Anthony I. Ogus“支撐社群體系的法律”的界定，本文在更狹義的角度上使用，主要強調法律對行為的規(guī)范和制約功能。參見文獻[4]。用海行為、維持海洋開發(fā)秩序的角度，重點圍繞特定海洋資源開發(fā)權利的取得、變更、喪失及權利保障，規(guī)定了以資源利用秩序維護為主要目標的海洋執(zhí)法的實體和程序性內容。

(3)特定行業(yè)類法律規(guī)范，重點是安全(包括生產(chǎn)安全、社會安全、質量安全和生態(tài)安全)、環(huán)保方面的法律規(guī)范，如《安全生產(chǎn)法》《海上交通安全法》《海洋環(huán)境保護法》《進出境動植物檢疫法》等，主要是從安全(減災)、環(huán)保等特定角度對各類用海行為進行規(guī)范的同時，規(guī)定了以安全秩序維護和生態(tài)環(huán)境保護為主要目標的海洋執(zhí)法的范圍、權限、方式和責任。

(4)涉海技術性法律規(guī)范，如《船舶和海上設施檢驗條例》《漁業(yè)船舶檢驗條例》《船員條例》《漁業(yè)船舶普通船員專業(yè)基礎訓練考核發(fā)證辦法》等，主要是從涉海生產(chǎn)設施的資質核驗、從業(yè)人員的資格考核等角度，規(guī)定了以資質確認、資格審核為主要目標的海洋執(zhí)法的主體、技術規(guī)范和操作規(guī)程。

分析上述涉海法律規(guī)范可以看出，我國有關“海洋執(zhí)法”的立法呈現(xiàn)出三個主要特點：

(1)立法的層次偏低。無論從國家安全、自然資源、運輸通道還是生態(tài)環(huán)境角度而言，海洋都是中國發(fā)展不可或缺和不能忽視的重要戰(zhàn)略資源，但我國海洋法律制度缺乏國家根本法層次的規(guī)定，[5]作為國家根本大法的《憲法》和作為民事基本法律的《民法通則》對海洋均只字未提，有關海洋執(zhí)法的規(guī)定都是以部門法、行政法規(guī)和部門規(guī)章的形式出現(xiàn)的。

(2)立法的體系較亂。從數(shù)量上看，我國部門規(guī)章以上涉海法律規(guī)范合計147部，基本涵蓋了海洋執(zhí)法的各個領域，但除《環(huán)境保護法》與《海洋環(huán)境保護法》等少量法律規(guī)范之間因拘束的對象和內容基本一致而彼此兼顧外，其余法律規(guī)范總體上呈現(xiàn)出分散、雜亂、無序的特征，有的規(guī)范之間甚至相互沖突。這一方面體現(xiàn)了我國海洋管理工作漸次推進的歷程，另一方面反映出我國在海洋管理和海洋執(zhí)法方面認識水平和管理水平仍然偏低的現(xiàn)狀。

(3)立法的行業(yè)性特征明顯。縱覽上述涉海立法，可以較為清晰地看出行業(yè)立法或曰部門立法的痕跡，基本上可以分為海洋、漁業(yè)、交通(海事)、公安(邊防、海警、海關緝私)、環(huán)保等五大類，輔以礦產(chǎn)、檢驗檢疫等部門法中涉及海洋的少量規(guī)范，各類別的法律規(guī)范較為集中地體現(xiàn)和突出了行業(yè)部門的管理權和行業(yè)利益的維護。這是我國海洋管理以行業(yè)管理為主、各監(jiān)管部門權力由陸地向海洋逐漸延伸的管理方式[6]在海洋立法領域的具體表現(xiàn)，也是導致我國海洋執(zhí)法領域各自為政、“群龍鬧海”局面形成的重要原因。

二、“海洋執(zhí)法”相關立法的具體分析

為了更加清晰地揭示海洋執(zhí)法的內涵，下面分別從海洋執(zhí)法的空間范圍、事項范圍、對象范圍等三個角度對具體規(guī)范條款展開分析。

1.有關海洋執(zhí)法空間范圍的法律規(guī)范分析

涉及海洋執(zhí)法空間范圍的現(xiàn)行主要法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章條款如表2所示。梳理表2可以清晰地看到，我國現(xiàn)行立法對海洋執(zhí)法空間范圍的界定可以分為四類：

(1)特定地點和空間，即明確界定海洋執(zhí)法的具體地點和空間范圍。如《領海及毗連區(qū)法》第2～5條分別對領域和毗連區(qū)的內涵、范圍及中國國家主權的范圍作了界定，《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》第2條明確規(guī)定了我國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的范圍，《漁港水域交通安全管理條例》第2條明確規(guī)定“本條例適用于在中華人民共和國沿海以漁業(yè)為主的漁港和漁港水域”。

(2)中國主權范圍內，即通過明示或默示的方式，將海洋執(zhí)法的范圍確認為中國國家主權所及空間。如《海域使用管理法》第2條明確規(guī)定“本法所稱海域，是指中華人民共和國內水、領海的水面、水體、海床和底土”，《海島保護法》第2條規(guī)定“從事中華人民共和國所屬海島的保護、開發(fā)利用及相關管理活動，適用本法”。此外，表1中列舉但在表2中未出現(xiàn)的大量涉海立法均未明確規(guī)定其適用的空間范圍，如《海關法》《突發(fā)事件應對法》等，實際上是以默示的方式，將其適用范圍確定為中國國家主權范圍內。

(3)中國享有管轄權的海域范圍內，即海洋執(zhí)法的范圍及于包括領海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架等在內的所有中國可管轄海域。如《漁業(yè)法》第2條規(guī)定：“在中華人民共和國的內水、灘涂、領海、專屬經(jīng)濟區(qū)以及中華人民共和國管轄的一切其他海域從事養(yǎng)殖和捕撈水生動物、水生植物等漁業(yè)生產(chǎn)活動，都必須遵守本法。”《海洋傾廢管理條例》第3條第1款規(guī)定：“本條例適用于向中華人民共和國的內海、領海、大陸架和其他管轄海域傾倒廢棄物和其他物。”《海洋特別保護區(qū)管理辦法》第3條規(guī)定：“中華人民共和國內水、領海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架以及中華人民共和國管轄的其他海域和海島建立、建設、管理海洋特別保護區(qū)，適用本辦法。”

表2 涉及海洋執(zhí)法空間范圍的現(xiàn)行主要法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章條款

(4)中國與相關國家雙邊協(xié)定海域范圍內。如《中日漁業(yè)協(xié)定暫定措施水域管理暫行辦法》第2條規(guī)定了其適用范圍后，明確列舉了確定暫定措施水域范圍的11個坐標點；《中韓漁業(yè)協(xié)定暫定措施水域和過渡水域管理辦法》第2條明確規(guī)定了其適用范圍，暫定措施水域和過渡水域的范圍則引用了《中韓漁業(yè)協(xié)定》第7條第1款之規(guī)定。

2.有關海洋執(zhí)法事項范圍的法律規(guī)范分析

系統(tǒng)考察我國有關海洋執(zhí)法事項范圍的現(xiàn)行立法，基本可以將海洋執(zhí)法的內容劃分為自然資源、生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)安全、社會安全和國家權益等五個部分。表3是按照該分類對相關法條所作的梳理結果。

(1)自然資源。自然資源是人類社會存續(xù)發(fā)展的物質基礎。海洋是天然和巨大的資源寶庫，[7]這是海洋價值產(chǎn)生和增長的首要因素，同時也為海洋執(zhí)法工作提供了指向。海洋中的自然資源可以分為兩大類：第一類是海洋生物資源，主要是由《漁業(yè)法》《野生動物保護法》《野生植物保護條例》等予以保護的以魚、蝦、蟹、貝類為主的動物資源和以各種海藻為主的植物資源；第二類是海洋非生物資源，包括以石油、天然氣、稀有金屬為主的海洋礦產(chǎn)資源，以海水為主的水資源，以海域和海島為主的海洋國土資源，以潮汐、波浪、海流為主的海洋能資源，以及由《海底電纜管道保護規(guī)定》等予以保護的海底電纜等涉海公益性設施。

表3 涉及海洋執(zhí)法事項范圍的現(xiàn)行主要法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章條款

(2)生態(tài)環(huán)境。我國涉海立法主要以兩種方式對海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法作出了規(guī)范：第一，環(huán)境保護類專門法律規(guī)范的規(guī)定，《環(huán)境保護法》《海洋環(huán)境保護法》《水污染防治法》等法律和《海洋傾廢管理條例》《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》等法規(guī)及《傾倒區(qū)管理暫行規(guī)定》《海洋自然保護區(qū)管理辦法》等規(guī)章專門就海洋生態(tài)環(huán)境保護作出了全面規(guī)定。第二，非環(huán)保類法律中涉及海洋生態(tài)、污染防治和環(huán)境保護的條款，又可分為三類：一是《漁業(yè)法》《漁業(yè)法實施細則》等生物資源保護類法律規(guī)范，從保護生物資源的角度對破壞海洋生態(tài)環(huán)境的行為作出了特別規(guī)制；二是《海島保護法》《港口法》等以特定海域和設施為規(guī)范對象的立法，從保護特定區(qū)域生態(tài)環(huán)境角度考慮，對污染水域、破壞生態(tài)等違法行為進行了規(guī)范；三是《礦產(chǎn)資源法》《建設項目環(huán)境保護管理條例》等以涉海開發(fā)項目為規(guī)范對象的立法，從控制涉海開發(fā)對周邊海域生態(tài)環(huán)境破壞程度的角度，對破壞性較大的用海行為進行了規(guī)制。

(3)生產(chǎn)安全。海上生產(chǎn)安全始終是海洋執(zhí)法的重要領域之一。從我國涉海立法看，海上生產(chǎn)安全可以分為三類：一是海上交通安全。海洋是天然的運輸載體，海運是大宗貨物貿易最為經(jīng)濟和便捷的運輸方式，以《海上交通安全法》《海商法》《安全生產(chǎn)法》等法律為主體，《漁港水域交通安全管理條例》《海上航行警告和航行通告管理規(guī)定》《海上交通事故調查處理條例》等配套法規(guī)和規(guī)章為輔助的交通安全類法律規(guī)范對海上交通秩序維護、交通事故防范和處置等內容進行了全面規(guī)制。二是海上作業(yè)安全，主要包括漁業(yè)生產(chǎn)安全和海上礦產(chǎn)資源開發(fā)安全，前者由《漁船作業(yè)避讓暫行條例》《漁業(yè)港航監(jiān)督行政處罰規(guī)定》《漁業(yè)船舶水上安全事故報告和調查處理規(guī)定》等安全生產(chǎn)類立法予以約束，后者則由《礦產(chǎn)資源法》及相關配套法規(guī)和規(guī)章予以規(guī)范。三是海上設施安全，即保障港口、航標、船舶、作業(yè)平臺等海上生產(chǎn)設施的安全運行和從業(yè)人員的資格適格，前者由《港口法》《航標條例》《船舶和海上設施檢驗條例》《航道管理條例實施細則》等安全設施檢驗審核類立法予以規(guī)范，后者則由《船員條例》《漁業(yè)船員管理辦法》《海船船員適任考試和發(fā)證規(guī)則》等人員資質管控類立法予以約束。

(4)社會安全。按照《突發(fā)事件應對法》對“突發(fā)事件”的定義，*《突發(fā)事件應對法》第2條規(guī)定：“突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。”造成或者可能造成嚴重社會危害的事件可分為四類，除事故災難屬于安全生產(chǎn)的范疇之外，筆者將其余三類歸于社會安全的范疇：一是自然災害，即重大海洋災害性天氣防范和重大海洋污染事件的應急處置，主要由《突發(fā)事件應對法》《海洋環(huán)境保護法》《水污染防治法》等立法對海洋自然災害的風險評估、災害預防、應急處置和事后處理等環(huán)節(jié)進行調整；二是公共衛(wèi)生事件，包括重大動植物疫情防范和外來物種管理、轉基因生物安全管理等兩大類，前者主要由《進境水生動物檢驗檢疫管理辦法》《進出境動植物檢疫法實施條例》《國際航行船舶進出中華人民共和國口岸檢查辦法》等對動植物、船舶等可能挾帶和傳播特定病菌、病蟲害和外來物種的載體予以規(guī)制，后者主要由《農業(yè)轉基因生物安全管理條例》《飼料和飼料添加劑管理條例》《水產(chǎn)苗種管理辦法》等從保障水生生物及其制品食用安全的角度，對苗種的選育和經(jīng)營、飼料和添加劑的生產(chǎn)和銷售、水生生物的加工處理等環(huán)節(jié)予以規(guī)范；三是社會安全事件，即海上治安秩序的維護，主要由《刑法》《治安管理處罰法》《突發(fā)事件應對法》《公安機關海上執(zhí)法工作規(guī)定》《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》等立法對治安和刑事違法行為、公安機關海上執(zhí)法的實體和程序等內容予以規(guī)范。

(5)國家權益。進入21世紀以來，伴隨著區(qū)域外大國的介入和菲律賓等東南亞國家狹隘民族主義情緒的激發(fā),[8]包括南海在內的海洋爭端頻發(fā),海洋維權成為中國海洋執(zhí)法最為令人矚目的熱點和中心任務。[9]按照《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定，我國享有管轄權的海域面積達300余萬平方公里。其中領海、內水是我國領土不可分割的組成部分，國家主權及于內水和領海的上空、海床及底土，自然不可侵犯；在毗連區(qū)內對違反我國有關安全、海關、財政、衛(wèi)生或者入境出境管理的法律、法規(guī)的行為享有管制權，《領海及毗連區(qū)法》對此作了明確規(guī)定；在專屬經(jīng)濟區(qū)內對勘查、開發(fā)、養(yǎng)護和管理海床上覆水域、海床、底土的自然資源及進行其他經(jīng)濟性開發(fā)和勘查，在大陸架對勘查和開發(fā)自然資源，行使主權權利，并對在專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架建造和使用人工島嶼、設施和結構及進行科學研究行使管轄權，《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》對此作了明確宣示。此外，《海關法》《漁業(yè)法》《海商法》《測繪法》《漁業(yè)法實施細則》《礦產(chǎn)資源法實施細則》等立法分別從不同角度，對外國人、外國籍船舶在我國從事特定行業(yè)、實施特定行為作出了禁止和限制性規(guī)定。

3.有關海洋執(zhí)法對象范圍的法律規(guī)范分析

法律規(guī)范通過權利義務關系的設置和調整從而實現(xiàn)對特定領域社會關系的調節(jié)和秩序運行的維護，而權利與義務的設置必須依附于特定的調整對象。分析我國有關海洋執(zhí)法的法律規(guī)范，可以按照調整對象標準分為人(組織)、物、權利、行為、事件五類，如表4所示。

(1)人(組織)。人(組織)不僅是生產(chǎn)力中最活躍的因素，也是法律行為和法律關系中不可或缺的主體。[10]梳理表4相關法條，作為海洋執(zhí)法對象的人(組織)主要以四種“身份”出現(xiàn)。一是特定資格擁有者。又可分為兩類：一類為海洋資源利用主體，須具備法定條件并取得主管機關許可，如《漁業(yè)法》第24條規(guī)定的捕撈許可證申請者，《礦產(chǎn)資源法》第3條及《礦產(chǎn)資源法實施細則》第5、11、13條規(guī)定的探礦權人和采礦權人等；另一類是特定行業(yè)從業(yè)者，須取得特定資格證書，如《船員條例》第5、9、14條規(guī)定的船員適任證書，《漁業(yè)船舶普通船員專業(yè)基礎訓練考核發(fā)證辦法》第3、4條規(guī)定的漁業(yè)船員持證上崗等。二是特定義務承擔者，即須承擔特定義務的特定行業(yè)從業(yè)者，如《礦產(chǎn)資源法實施細則》第17、31條規(guī)定的應承擔特定義務的探礦權人、采礦權人。三是違法行為行使者，主要出現(xiàn)在各類法律規(guī)范的罰則部分，對各類違法行為人科以相應的法律責任。四是外國人和外國組織，主要是對其從事特定行業(yè)或實施特定行為的限制或禁止性規(guī)定，如《測繪法》第7條對外國人、外國組織從事基礎測繪方式和程序的規(guī)定，《中華人民共和國管轄海域外國人、外國船舶漁業(yè)活動管理暫行規(guī)定》對外國人外國船舶在我國管轄海域從事漁業(yè)活動的規(guī)定等。

(2)物。在政治經(jīng)濟學中，物(生產(chǎn)資料)是生產(chǎn)力中的三大要素之一，在法學中，物則是法律關系的重要客體之一。涉海法律規(guī)范中的“物”可以分為四類：一是作為開發(fā)利用對象的物，包括由《漁業(yè)法》《野生動物保護法》《野生植物保護條例》等予以保護的生物資源，由《礦產(chǎn)資源法》《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》等予以保護的非生物資源，由《海域使用管理法》《海島保護法》《土地管理法》等予以保護的海洋國土資源；二是作為生產(chǎn)工具的物，主要是由《船舶登記條例》《漁業(yè)船舶檢驗條例》《船舶和海上設施檢驗條例》等予以規(guī)制的各類船舶、海上作業(yè)平臺及其他涉海生產(chǎn)設施；三是作為防護設施的物，主要包括由《安全生產(chǎn)法》《海上交通安全法》《航標條例》等予以規(guī)范的生產(chǎn)安全防護設施和由《海洋環(huán)境保護法》《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》等予以規(guī)范的生態(tài)安全防護設施；四是具有特殊性質或予以特殊管制的物，主要包括由《海關法》《進出境動植物檢疫法實施條例》《進出境水產(chǎn)品檢驗檢疫管理辦法》等予以規(guī)制的進出境貨物，由《海洋傾廢管理條例》《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理條例》等予以規(guī)制的可能對海洋生態(tài)環(huán)境造成不利影響的廢舊物、污染物和《中華人民共和國水下文物保護管理條例》予以保護的水下文物等。

(3)行為。無論是從行政法學還是刑法學的角度考量，行為(為或不為)都是法律責任構成的必備因素。縱覽表4，有關行為的法律規(guī)范數(shù)量最多(法律21部、行政法規(guī)36部、部門規(guī)章45部)，根據(jù)立法的“態(tài)度”，可以將其歸納為兩類。第一，應為行為，即要求行為人按照法律規(guī)定的內容、方式和時限積極實施的義務性行為。可進一步細分為兩類:一是為獲得特定職業(yè)資格或從事特定行業(yè)的資質必須履行的申請行為，如開采礦產(chǎn)前取得采礦許可證、從事海洋捕撈前取得捕撈許可證、使用海域前取得海域使用證等特定許可的申請行為；二是從事特定行業(yè)或實施特定行為時應當遵守的各類法定限制，如《漁業(yè)法》第17條關于進出口水產(chǎn)苗種必須實施檢疫的規(guī)定，第25條“必須按照捕撈許可證有關作業(yè)類型、場所、時限、漁具數(shù)量和捕撈限額的規(guī)定進行捕撈作業(yè)”的規(guī)定。第二，禁為行為，即法律規(guī)范明令禁止的各類行為。一般以兩種方式出現(xiàn)：一是明確宣布禁止特定行為人或一切人實施某種行為，如《海上交通安全法》第22條關于未經(jīng)主管機關批準不得在港區(qū)、錨地、航道、通航密集區(qū)以及主管機關公布的航路內設置、構筑設施或進行其他有礙航行安全活動的規(guī)定，《海域使用管理法》第24條關于海域使用權人在使用海域期間，未經(jīng)批準不得從事海洋基礎測繪的規(guī)定等；另一種方式則集中體現(xiàn)在各類涉海立法的罰則部分，通過明確和細化各類違規(guī)行為應當承擔的法律責任進一步重申禁為行為的“清單”。

表4 涉及海洋執(zhí)法對象范圍的現(xiàn)行主要法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章條款

(4)事故(事件)。人類探索、利用海洋的歷史首先是一部探險史，然后才是一部開發(fā)史，海洋的深邃遼闊吸引著人類追逐未知的腳步，海洋的變化無端也給一代又一代“闖海人”留下了綿延不盡的夢魘。[11]海洋開發(fā)作為高風險行業(yè)，與其相關的各類事故和事件大體上可分為三類：一是由《安全生產(chǎn)法》《海上交通安全法》《海商法》《海上交通事故調查處理條例》等予以規(guī)制的各類海上生產(chǎn)安全事故；二是由《突發(fā)事件應對法》《海關法》《治安管理處罰法》《國際航行船舶進出中華人民共和國口岸檢查辦法》等予以規(guī)制的各類社會安全事件；三是由《海洋環(huán)境保護法》《水污染防治法》《防止拆船污染環(huán)境管理條例》《自然保護區(qū)條例》等予以規(guī)制的各類危害和影響海洋生態(tài)環(huán)境的生態(tài)安全類事故。

(5)權利。從功利主義的角度分析，法律規(guī)范可以看作是利益分配和利益調整的一種制度性文件。在表4中所列舉的五類規(guī)制對象中，與利益關系最為密切的就是權利，因為權利的本質要素之一就是“應得的、正當?shù)睦妗盵12]，但法律規(guī)范對權利的規(guī)定不一定明確以“權利”的樣態(tài)出現(xiàn)，因此涉海法律規(guī)范中明文規(guī)定權利的法條數(shù)量并不多，大體上可以將其分為三類：一是宣示對特定權利予以法律保護的原則性規(guī)定，如《物權法》第122、123條分別宣示“依法取得的海域使用權受法律保護”，“依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權利受法律保護”；二是特定權利取得和生效的規(guī)定，如《海域使用管理法》第19、20條關于海域使用權取得方式的規(guī)定，《海域使用權管理規(guī)定》第43、48條關于海域使用權出租、抵押辦理登記及“未經(jīng)登記擅自出租、抵押海域使用權，出租、抵押無效”的規(guī)定，《漁業(yè)船舶登記辦法》第14條關于漁業(yè)船舶所有權的取得、轉讓和消滅應當?shù)怯洠唇?jīng)登記的不得對抗善意第三人的規(guī)定等；三是特定權利內容的具體規(guī)定，如《礦產(chǎn)資源法實施細則》第16、30條關于探礦權人、采礦權人權利內容的規(guī)定，《海域使用管理法》第25條關于不同類型海域使用權存續(xù)期限的規(guī)定等。

按照“法律規(guī)范說”之思路，綜合上述關于海洋執(zhí)法空間范圍、事項范圍、對象范圍的分析，可以較為順暢地將我國海洋執(zhí)法的定義概括為：有權主體為保護海洋資源和海洋生態(tài)環(huán)境，維持海上生產(chǎn)秩序、交通秩序和治安秩序，維護海上生命財產(chǎn)安全和國家權益，按照我國涉海法律規(guī)范，對我國和在我國管轄海域范圍內的涉海生產(chǎn)主體、生產(chǎn)設施和生產(chǎn)行為進行資格審核、資質審批、行為監(jiān)督和違法查處，對海上自然災害、事故災難和各類違法犯罪行為進行應急處置和查處打擊的動態(tài)過程。

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2016-07-25

中國海洋發(fā)展研究會基金項目(CAMAJJ201509)

董加偉(1978-)，男，博士；E-mail:13395313505@163.com

① 法律規(guī)范是一個外延廣泛的概念，此處指全國人民代表大會及其常委會制定的法律、國務院制定的行政法規(guī)、國務院部委與國家行業(yè)主管部門制定的規(guī)章。

1671-7031(2016)06-0021-12

D922.1

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