我國行政支出范圍問題研究

王　鵬

(淮南師范學院 法學院， 安徽 淮南 232038)

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我國行政支出范圍問題研究

王鵬

(淮南師范學院 法學院， 安徽 淮南 232038)

摘要：長期以來，我國學術界對于行政支出、行政成本、行政管理費以及政府成本等概念的理解并不一致，對相關概念進行辨析是當前的一項重要工作。比較中國和西方國家行政支出的范圍，有助于對我國行政支出的范圍進行合理界定。合理確定我國行政支出的范圍必須做好三個方面的工作：一是改革財政支出分類辦法，二是明確行政支出認定標準，三是制定行政支出項目目錄。

關鍵詞：行政支出范圍；行政成本；行政管理費；政府成本

一、“行政支出”及相關概念辨析

(一)“行政支出”的定義

對于何為“行政支出”，目前學術界尚未形成統一的認識。一些學者認為，行政支出“包括政府行政管理費用的支出、治安和安全支出、立法和司法監察支出以及外交事務支出”[1]。還有一些學者認為，“行政支出即行政管理費，作為行政管理總支出中的一個重要部分，按費用要素劃分主要包括人員經費和公用經費兩大類”[2]。另有一些學者認為，行政支出是“政府行政活動的財政成本，是影響政府社會管理職能的重要變量”[3]。筆者在研究中發現，對于“行政支出”，目前學術界主要有廣義和狹義兩種定義。從廣義上講，行政支出就是中央和地方各級行政機關、司法機關和外事機構開展各項業務活動或完成特定任務而產生的資金耗費與財產損失。從狹義上講，行政支出就是行政機關開展行政業務活動必要的經費開支。

“行政”一詞在英語中被表述為administration，意為“政府行使職權的活動”，因此，西方國家的學者認為，實施行政行為的主體只能是某國政府。“行政”一詞在我國古代的典籍中也出現過。《孟子·梁惠王上》中說：“為民父母，行政，不免于率獸而食人，惡在其為民父母也？”《史記·殷本紀》中說：“伊尹攝行政當國，以朝諸侯。”可見，“行政”一詞在我國古代有執掌國家政權、管理政務的意思。從這一點來看，行政在我國亦指政府行為。筆者認為，“行政支出”就是政府通過組織、控制、協調和監督等方式提供公共服務、進行國家事務管理等所需要的各項資金支出或財產耗費。

(二)相關概念辨析

1.行政成本

有學者指出，行政成本是“政府組織在為社會提供公共服務、 生產公共產品的過程中耗費的人力、物力和財力資源的價值總和”[4]。筆者認為，除了政府之外，經政府依法授權的組織也是資源耗費者。“行政成本”本身是一個經濟學概念，它與“行政支出”的區別要從“支出”與“成本”兩個詞入手進行分析。在經濟學中，“成本”指進行生產經營活動不可避免的最高代價。這也就是說，行政成本本身只包含有效性資源消耗。而經濟學中的“支出”則指資產的流出。由于流出的資產不一定都是物盡其用的，行政支出所包含的，除了那些有效性資源——行政成本之外，還有因為特定原因而浪費的部分，比如因為決策失誤而造成的財產損失等。

2．政府成本

有學者指出，政府成本是政府在“其行政過程中所發生的各種費用和開支,以及由其所引發的現今和未來一段時間的間接性負擔”[5]。此處所提到的政府僅指行政機關，不包括其他組織。可以這樣講，政府成本是行政機關為了實現行政目的所付出的有效開支，它與行政支出存在區別：一方面，政府成本涉及的主體比行政支出涉及的主體范圍要小；另一方面，政府成本的資產構成只涵蓋了行政支出的一部分(即政府成本是行政機關為實現其特定的職能而付出的代價)。

3．行政管理費

有學者指出，行政管理費“指政府為實現管理政治、經濟和社會文化事務職能用以維持各種機關運轉”所需的經費支出[6]。行政管理費涉及的主體與行政支出和行政成本涉及的主體相同，但由于行政管理費是指進行公共管理所需要支付的費用，基于進行公共管理的目的而作出的錯誤決策所造成的資產損失自然也就包含在行政管理費的范圍之內了。就行政支出而言，它不但包含了行政管理費，而且還包含了行政服務花費、外事外交開支等費用以及為實現特定目的而付出的其他費用。

二、我國行政支出范圍與西方國家行政支出范圍的比較

(一)我國行政支出的范圍

通過比較中華人民共和國財政部制定的《政府收支分類改革方案》和《2007年政府收支分類科目》，不難發現一些問題。在我國，2007年以前行政支出被稱為行政管理支出，主要包括司法機關支出、行政機關支出、外事外交支出、外援支出、武裝警察支出等。2007年，我國參照國際貨幣基金組織發布的《政府財政統計手冊(2001)》，結合我國國情進行了財政支出統計分類改革。根據新的政府收支分類體系，財政支出的項目主要包括一般公共服務支出、外交支出、國防支出、公共安全支出、教育支出、科學技術支出、文化體育與傳媒支出、社會保障和就業支出、社會保險基金支出、醫療衛生支出、環境保護支出、城鄉社區事務支出、農林水事務支出、交通運輸支出、工業商業金融等事務支出、其他支出、轉移性支出。在改革之前，我國是根據財政支出的主體對財政支出進行分類的，而在改革之后，我國改為根據財政支出的對象對其進行分類。新的分類方法使行政支出被拆分為一般公共服務支出、外交支出、公共安全支出等多個類別，致使行政支出的統計標準更為模糊，給學者們開展學術研究造成了困難，也在學術界引發了爭議。

目前，學術界對于我國行政支出范圍問題的認識尚不統一，以下列舉幾種有代表性的觀點進行分析。

其一，成本混同說。持該觀點的學者認為，行政支出就是政府的行政成本[9]。筆者認為，將行政支出混同于行政成本，其實是忽略了成本本身應具有的有效性因素，從而將決策失誤型支出排除在行政支出的范圍之外，不合理地縮小了行政支出的范圍。

其二，狹義等同說。持該觀點的學者認為，行政支出即行政管理費，司法機關支出、外事機構支出等皆不屬于行政支出[10]。筆者認為，這種觀點不合理地縮小了行政支出的范圍。比如，我國的外事外交活動一般由外交部負責，而外交部隸屬于中央政府，相關人員的工資以及外事外交活動的經費都由政府財政負擔，雖然上述支出并非行政管理費，但從本質上講仍屬于行政支出。顯然，狹義等同說是不合理的。

其三，廣義包含說。持該觀點的學者認為，行政支出除了包括各級政府機構的支出之外，還包括各級人大及其常委會的經費開支、司法機關的運行經費、政府外事機構的外交支出、國防和維穩經費等。比如，一些學者指出，“行政支出泛指維持國家正常運轉的一種純消耗性的支出，不僅包括行政管理費用，還應該包括國防支出”[11]。筆者認為，這種觀點不合理地擴大了行政支出的范圍，使行政支出的分類研究變得毫無意義，實為不妥。

(二)西方國家行政支出的范圍

“行政支出”在英美等西方國家被稱為“政府公共支出”[7]。西方國家從支出主體的角度對政府公共支出的類型進行了劃分，它們將政府公共支出分為立法機關支出、司法機關支出和政府機關支出三類[8]。立法機關支出主要包括立法機關的人員工資與福利、基礎設施建設開支、辦公設備購置開支。司法機關支出主要包括法院和監獄的各項支出，在個別國家還包括警察機關的各項業務開支以及人員工作報酬等。政府機關支出主要包括四個部分：其一，元首或首腦的花費。這類支出主要發生在以英國為代表的君主制國家中。其二，行政機構支出。主要指各級行政機關的辦公經費和人員開支等。其三，外事外交支出。這類支出主要包括外交活動經費和對外經濟援助開支。其四，國家安全支出。這類支出主要包括對外軍事援助經費和間諜開支。

三、合理確定我國行政支出的范圍

通過對中西方行政支出范圍進行比較筆者發現，目前我國行政支出的范圍不夠明確,導致了各機關的經費支出沒有統一的規范、支出項目沒有明確的目錄、經費分配缺乏嚴格的標準。合理確定我國行政支出的范圍是當前要做的一項重要工作，這項工作具體可以從三個方面入手。

(一)改革財政支出分類辦法

我國于2007年1月1日實行了政府收支分類改革，將財政支出分為17種類型。由于我國的社會狀況、經濟結構、國家政策發生了改變，那時的分類標準已經不能完全適應今天的需要，改革財政支出分類辦法勢在必行。

筆者認為，在財政支出中應當設置行政支出這一類別。我國有五級行政機關，每一級中又有多個職能部門，每個部門都有眾多的工作人員。無論是工作人員的工資福利還是職能部門的活動開銷都數目不菲，因此，必須使行政支出在財政支出中占有一席之地，以便于人民依法行使監督權。另外，還應當在財政支出中增設司法機關支出、立法機關支出和黨群機關支出等類別。

(二)明確行政支出認定標準

行政支出主要分為對內活動支出和對外活動支出兩個部分，我們在制定行政支出的認定標準時也應當從這兩個部分入手。

行政支出的主體主要是從中央到地方的各級政府。就對內活動而言，判斷某項支出是否屬于行政支出應當以該項支出所依附的主活動或主行為是否正在履行政府職能為依據。如果是，則其可以被認定為行政支出；如果不是，則其應當被排除在行政支出范圍之外。比如，司法機關本身不屬于行政機關，其活動的目的是實現國家的司法權，而不是履行政府職能，所以司法機關的活動支出及人員工資等不能納入行政支出的范圍。又如，社會治安的主要義務主體是政府機關，所以各級政府在進行治理時履行維護社會安全和穩定的義務是其政治職能之要求，所以社會治安支出屬于行政支出。

對外活動支出主要指政府外交活動支出和對外經濟援助支出。無論是外交活動還是對外經濟援助，實施的主體都是某一國的政府。筆者認為，在判斷某類對外支出是否屬于行政支出時應當以實施支出行為的主體之性質為依據，如果該主體能代表一國政府，那么該項支出就屬于政府的對外支出，即屬于行政支出。

(三)制定行政支出項目目錄

我國已經制定了財政支出分類目錄，卻一直未制定統一的行政支出項目目錄。我國將行政支出項目的認定權下放給了各行政單位，自由裁量權過大是導致公共資源浪費和行政支出數額激增的重要原因。因此，制定“行政單位支出項目目錄”(下文簡稱“目錄”)，并將對“目錄”的執行情況作為對單位和領導干部進行考核的依據，在當下顯得尤為重要。

在“目錄”中，應當對行政支出的主體作出規定。基于前文的分析，筆者認為，行政支出應當劃分為各級行政機關支出、外交外事支出、武裝警察支出和外援支出四個部分，每個部分再劃分為人員經費和公務經費兩種類型。人員經費由工資和福利構成，包括基本工資、補助、職工福利和其他四個項目。對于基本工資應當設置下限，以保障公職人員的正常生活，對于補助、職工福利和其他應當設置上限，以避免集體腐敗的發生。公務經費由公務費、購置費、修繕費、業務費和其他費用五項構成，每一項可以再具體分為若干類。應當對每一項和每一類占該單位行政支出總額的比例進行規定，以遏制大搞樓宇建設、肆意公款吃喝等腐敗現象。

四、結語

行政支出的范圍問題實屬一國財政支出的核心問題，如果不能合理界定行政支出的范圍，將很可能導致財政支出混亂，甚至會導致貪污浪費盛行。合理界定行政支出的范圍，是財政支出規范化、效率化和廉潔化的要求，也是民眾知情權、監督權得到保障的前提。我國應當在財政支出目錄中將行政支出單獨列出，并明確界定行政支出的范圍。

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【責任編輯王素】

中圖分類號：F812.45

文獻標識碼：A

文章編號：2095-7726(2016)02-0049-03

作者簡介：王鵬(1980—)，男，安徽蕪湖人，副教授，碩士，研究方向：行政法學、訴訟法學。

基金項目：安徽省高等學校省級優秀青年人才基金重點項目(2013SQRW051ZD)；淮南師范學院2013年科研項目(2013XJ04)

收稿日期：2015-10-19