歐盟開放協調方法對我國城市群合作治理的啟示

□余軍華，呂麗娜

（湖北經濟學院財政與公共管理學院，湖北武漢430205）

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歐盟開放協調方法對我國城市群合作治理的啟示

□余軍華，呂麗娜

（湖北經濟學院財政與公共管理學院，湖北武漢430205）

［摘要］我國城市群正在如火如荼發展，城市群合作治理的最大難題在于如何破除“同城化”治理與“諸侯經濟”之間的矛盾，實現區域一體化發展格局。歐盟的開放協調方法突破了傳統共同體方法的局限，將硬、軟兩種治理方式有機地結合起來，既增強了政策的參與性和彈性，同時又形成了定期的政策學習機制，這些治理手段創新對我國城市群合作治理有很強的借鑒意義。

［關鍵詞］城市群；開放協調方法；政策學習；軟法；彈性治理

［DOI編號］10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.03.031

我國城市群建設正在如火如荼發展，長江中游城市群又為這類家族增添了新的一員。城市群的抱團發展需要解決一個根本問題：如何解決行政區劃的法定邊界和區域經濟與公共事務合作之間的矛盾，即通常所說的“同城化”治理與“諸侯經濟”之間的矛盾。在當前我國分權治理模式下，每個地方政府都是一個獨立的利益主體，它們都在封閉的環境中力圖保護本地的利益，由此產生了地方保護主義、重復建設等“諸侯經濟”問題。但是，城市群是集團作戰，要求區域內各地方政府之間打破行政邊界劃分的限制，聯合建設本區域的經濟和公共事務。因此，要想將碎片化的地方政府整合在一起，形成城市群內的“同城化”發展格局，必須加強各地方之間的協調。歐盟的開放協調方法突破了傳統的共同體方法的局限，將硬、軟兩種治理方式有機地結合起來，既增強了政策的彈性，同時又形成了定期的政策學習機制，這些治理手段創新對我國城市群治理有很強的借鑒意義。

1　開放協調方法的產生背景、形成過程與制度創新

1.1背景：突破共同體方法的局限

歐洲整合初期的主要任務是區域經濟一體化，承擔這一重任的機構是1958年成立的歐洲經濟共同體和歐洲原子能共同體（簡稱“歐共體”）。各成員國將經濟權力委托給歐共體，歐共體集中這些權力，制定統一的經濟政策（包括后來的貨幣政策）并依靠行政力強制推行。這種硬治理模式被概稱為“共同體方法”，它的特點是以命令和控制為手段，采取集權的方式統一推行經濟一體化。在歐洲整合初期，共同體方法在促進歐洲經濟、貨幣統一方面取得了巨大成功。

經濟統一后的歐洲面臨著嚴重失業問題，共同體方法在“社會歐洲”過程中遇到了重重阻力，原因在于兩方面：第一，共同體方法挑戰了歐洲福利體制的多樣性。共同體方法要求社會政策統一行動，但歐洲各成員國的社會福利制度是多種多樣的，他們不愿放棄本國的福利體制。第二，權力分配上的沖突。如果在社會政策領域繼續推行共同體方法，意味著各成員國要讓渡更多社會福利管理權給歐盟機構，這觸及了各成員國的權力核心。因此，社會政策成了歐洲整合過程中最敏感也最受爭議的部分，成員國權力喪失的敏感阻止了共同體方法的前行。①根據《歐洲聯盟條約》中的“輔助性原則”，歐盟只解決各成員國無法單獨應付的問題。社會問題不適宜于運用歐盟層面的法律來解決，它是會員國優先解決的范疇。

相矛盾的是，一方面，各成員國由于害怕權力和福利體制的喪失，不愿意讓歐盟全盤插手解決失業問題；另一方面，各成員國在單獨應對失業方面無能為力，又不得不依賴歐盟。因為歐洲經濟統一后，市場和貨幣統一改變了社會政策的大環境。一是貨幣統一后，成員國政府無法單獨用財政政策和貨幣政策來調節經濟增長，使宏觀上增加就業成為不可能；二是在統一貨幣下，一個國家的社會政策就與其他國家相關聯起來，因為它既可能影響歐元穩定又可能影響歐洲統一市場的競爭力，這種情形迫切需要對歐洲社會問題進行統一的跨國協調。［1］

在應對失業問題上，既需要歐盟有所作為，又不能采取老辦法，因此，在歐洲社會政策整合過程中，迫切需要采取一種“兼收并蓄（Inclusive）”的創新機制。［2］

1.2形成過程：政策實驗、政策學習與推廣

軟治理思想與歐洲整合的歷史一樣悠久。自歐洲經濟整合之初就存在著軟、硬治理的爭論，當時對于經濟整合存在著兩種觀點：一種觀點強調通過共同體方法進行“硬”協調，將各成員國的經濟權力再集中于“歐共體”組織進行統一安排，這種方式帶有聯邦主義的烙印；另一種觀點主張在不打破現行權力分配的格局下通過成員國相互協商來達成共識，這是一種政府間關系主義的“軟治理”模式。但是，在歐洲經濟整合之前的“煤鋼共同體”時期，共同體方法已運行多年并且取得了巨大成功，它的光芒遠遠蓋住了軟協商方法，因此后者尚未引起足夠的重視。

1991年在馬斯特里赫特舉辦的“歐共體”峰會是一個分水嶺，該峰會不僅批準了建立歐盟機構，而且出臺了《歐洲經濟與貨幣聯盟條約》，該條約中倡導要顯著增加“協商模式”的運用范圍。例如，該峰會簽署了一份“廣泛經濟政策行動綱領（Broad Economic Policy Guidelines，簡稱BEPG）”文件，該文件要求成員國只能在“經濟政策行動綱領”這一目標框架內協商如何執行，它比之前經濟上的“廣泛”協商更加嚴謹，采取了管住目標、只對執行方式實行開放協商的治理方式，這種方式可以看作是開放協調方法的前身。但是，真正孕育開放協調方法的“政策實驗場”是歐洲就業政策。

1994年12月的歐盟埃森峰會（Essen Summit）向就業政策邁出了實質性步伐，這次會議的主題是尋求運用“軟法”方法來解決失業問題。各成員國既寄望于歐盟解決失業，但又不想讓歐盟掌控更多的權力，因此，兼顧兩者的辦法是出臺軟約束力的政策，這種方式“使政策制定者能夠處理政治敏感的，或者傳統共同體方法不能應付的政策領域中的新任務，這些新的政策工具或標桿管理方法就是‘軟法’”。［3］軟法治理的運作方式是，“根據各成員國自己的經濟和社會環境的具體特征，將歐盟的標桿管理方法或政策工具嵌入到成員國每年的計劃中并定期報告進展。歐盟委員會以及勞動與社會事務、經濟金融事務兩大專門委員會被要求監督各成員國的年度發展報告并向歐洲理事會匯報各國執行情況”。［4］通過此次會議，開放協調方法的核心框架基本成形。

1997年12月盧森堡特別就業會議正式啟動了歐洲就業戰略（European Employment Strategy，簡稱EES）。這次會議進一步完善了1994年埃森峰會所設計的軟法框架，形成了成熟的EES協調機制，它由以下周期性的步驟構成：（1）成員國每年都要商定就業方針，并確定共同目標。就業方針由歐盟委員會下的經濟金融事務委員會和勞動與社會事務委員會聯合作出；（2）每個成員國政府都要起草國家就業行動計劃（National Action Plan,簡稱NAP），要求細化實現就業目標的步驟；（3）由歐盟委員會草擬，兩大委員會聯合發布共同就業報告（Joint Employment Report），每年就NAP中匯報的各國就業政策執行情況進行評價；（4）歐盟委員會召開全體會議對各國年度報告進行點評，在必要的情況下可以修改就業方針。［5］經過就業政策領域中近十年的政策實驗，開放協調方法已日趨成熟。2000年3月歐盟里斯本峰會閉幕的時候，葡萄牙總統提議執行“新的開放協調方法來促進歐盟知識基礎設施建設領域中戰略目標的實現，加強創新、不斷改革經濟體系、現代化社會福利和教育制度”。［6］至此，開放協調方法正式登上歐盟舞臺。

開放協調方法在歐盟就業政策實驗中逐步成熟之后，遂向其它政策領域推廣。2000年12月的尼斯峰會將開放協調方法延伸到退休金體系的改革中，2001年6月歌德堡峰會中授權歐盟委員會下的社會保障委員會和經濟政策委員會就退休金領域準備了一份進度報告，并且評估將開放協調方法進一步推廣到健康照顧和老年照顧領域的可能性。2003年5月布魯塞爾峰會的報告中又在科技創新政策中引入開放協調方法。至2007年，歐盟已經在13個不同的政策領域中應用開放協調方法，除了前面探討過的BEPG和EES之外，其它政策領域還包括社會保障現代化、社會融入、養老金和醫療衛生、創新研究與發展、教育、信息社會、環境、移民和創業。有些政策領域甚至已經超過了歐盟范圍之外，比如對外援助政策和博洛尼亞的高等教育過程。［7］這些不同政策領域中的開放協調方法在力度、持久性、遵守機制、歐盟機構參與的程度和過程以及其它特征方面存在一定的差異，因此有必要進一步弄清楚該方法的核心治理機制。

1.3開放協調方法的制度創新

開放協調方法由四大核心步驟構成：（1）歐盟負責制定統一的政策目標——行動綱領，要求各成員國根據本國的實際情況制定實現目標的短期、中期和長期計劃。行動綱領經過各成員國代表共同商議達成，一旦確立之后具有強制約束力，各成員國必須無條件遵守。但是，實現這些目標的路徑是彈性的，各國可以根據本國國情來設定實現它的時間表。（2）將總目標進行分解，建立定性和定量的評價指標體系，并制定出標桿以比較各國執行情況。（3）在歐盟委員會指導下，各成員國將歐盟行動綱領分解成執行子目標。（4）周期性地監督和評議各成員國執行情況。各成員國定期提交國家行動報告，匯報政策進展，歐盟理事會和歐盟委員會兩大機構周期性地召開會議評議這些報告，分析各國成功的經驗，評介出好的標桿榜樣、批評和譴責不達標的國家。［8］從政策過程來看，開放協調方法包含了“行動綱領——指標——國家行動報告——評價”四大階段，形成了政策制定、政策目標分解、監督和績效評價等政策過程的完整周期。

概括起來，開放協調方法在區域治理中產生了四大創新機制。第一，軟治理機制。它不以強制力作為后盾，用政策機制實現軟約束。軟約束的實現來源于兩種手段的運用：一是聲譽制裁機制。每年通過國家行動報告評價各國執行情況，形成一個“成績排名”，通過隱含地排列成員國政府執行績效這種方式達到頻繁地“點名羞辱”的效果；［9］二是周期性循環的制度化運作機制。它對確保聲譽機制起著重要作用。如果區域合作只是一錘子買賣，那么行動者對于維護聲譽的努力較小，因而不能防止機會主義發生。一年一度的同行評價，對政策執行績效靠后的行動者的聲譽形成壓力，迫使他們努力提高自己的“名次”。第二，廣泛參與和協商機制。歐盟的行動綱領經過了各方的共同參與和平等協商，各成員國都可以充分表達自己的偏好，最后形成了高度認同的政策目標，因而增強了政策的合法性基礎。第三，彈性執行機制。雖然政策目標經協商一致之后不可更改，但執行手段是非強制的，各成員國可以根據本國國情，在保留多樣化體制的前提下，對總體目標自行設計子目標和實施進展，彈性地執行政策。哈爾（Beryl ter Haar）指出，“開放協調方法的框架是‘開放的’，它只是確定了開放協調的‘料’”，“不同的料有不同的風味，根據合作主題的需要可以選擇不一樣的‘配方’”。［10］第四，政策學習機制。通過定期匯報執行進展和交流經驗，一年一度的碰頭會成了知識分享的舞臺，各成員國通過學習其它國家政策執行的“最佳實踐（Best practice）”，可以改善本國的政策執行效果。

綜上所述，開放協調方法從不同的角度看具有不同的性質。從行政手段來分析，與共同體方法這種硬治理相比，開放協調方法是一種行政力弱、彈性強的軟治理手段；從政治途徑來分析，開放協調方法是以廣泛參與和政治協商來實現的；從政策約束力來看，共同體方法是強制約束，而開放協調方法是軟約束。因此，開放協調方法有“彈性治理”、“軟治理”、“軟法”等多種不同的標簽。

2　歐盟開放協調方法之于我國城市群合作治理的意義

據不完全統計，我國目前有20多個大大小小的城市群，根據合作協調機制可以分為兩類：一類是自我組織型城市群，這類城市群通過自組織、自我構建規則來進行治理。長三角、珠三角是這類城市群的典型，2014年之前的京津冀也屬于這種類型，①2014年8月，國務院成立京津冀協同發展領導小組及辦公室，自此，京津冀區域合作由自發組織轉為由國家推動。近年的長江中游城市群也加入這類群體；另一類是行政推動型城市群，這類城市群通過上級政府設立協調機構來推進區域合作。例如武漢城市群和長株潭城市群，以及當前的京津冀城市群。

雖然我國城市群在合作方面取得了顯著的進展，但依然存在著治理結構不完整、治理機制和手段單一、參與程度不高等通病。②諸多學者的研究中都指出了這些問題。參見：陳瑞蓮.歐盟經驗對珠三角區域一體化的啟示[J].學術研究，2009（9）.張緊跟.從區域行政到區域治理：當代中國區域經濟一體化的發展路向[J].學術研究，2009（9）等。開放協調方法的諸多創新機制對于我國城市群合作治理有很強的借鑒意義，理由在于：

第一，歐洲整合與我國城市群合作具有共同的目標，借鑒歐盟治理經驗具有現實性。無論是歐洲整合還是我國城市群合作，兩者的根本目標都是為了實現從分散治理到聯合治理，從碎片化到區域一體化，對競爭、對抗式發展走向“共同體”式發展。因此，從實踐層面來看，歐盟的成功做法具有現實借鑒意義。

第二，在我國城市群合作當前的瓶頸期，借鑒歐盟開放協調方法具有較強的必要性。雖然我國城市群的數量在不斷增長，但一體化的程度并不高，多數還處于概念合作階段。①多個分析顯示，我國五大城市群的一體化程度都在0.5左右徘徊。例如，周立群和夏良科對1990- 2008年的數據分析顯示，京津冀、長三角、珠三角的經濟一體化程度的均值分別為0.46、0.47和0.52。參見：周立群，夏良科.區域經濟一體化的測度與比較［J］江海學刊，2010（4）；李雪松和孫博文利用2000- 2010的數據統計分析顯示，長株潭城市群和武漢城市群市場一體化、行政一體化和社會一體化的綜合均值分別為0.47和0.51。參見：李雪松，孫博文.長江中游城市群區域一體化的測度與比較［J］.長江流域資源與環境，2013（8）.這一現象與歐盟一體化形成鮮明的反差。歐盟在經濟和貨幣實現全面一體化之后，逐漸向社會政策等其它領域推廣。為了應對“社會歐洲”整合的難題，歐盟開創性地運用開放協調方法來破冰，這已經被證明是創新成功的典范。因此，我國城市群從概念合作走向實質合作，有必要借鑒歐盟開放協調方法中的創新機制。

第三，開放協調方法具有移植的可行性。開放協調方法是一種純操作性的、基于實踐基礎上的治理模式，“它是技術上的，并且從某種程度來說是不涉及到政治，它可以移植到其它地區”。［11］在當前我國正在進行大規模經濟體制改革的背景下，純技術性特點契合我國的改革土壤，為改革試驗提供了可能。

3　開放協調方法對我國城市群治理的啟示

第一,成立統一的城市群協調組織，完善治理結構。開放協調方法的形成和實施離不開歐盟機構所起的作用。開放協調方法的運作方式是：管住目標、放開執行，即目標是強制性的，但執行方式相對具有彈性。管住目標是放開執行的前提，而管住目標的前提是必須存在一個（組）權威機構，只有歐盟機構才能完成管住目標的使命。因此，成立凌駕于區域之上的、統一的治理機構非常重要。

根據歐盟經驗，我國城市群治理機構的功能應該涵蓋決策、執行、監督和調解等主要公共政策階段，如此才能對區域政策過程面實行全面保障，保證區域合作事務的真正落實。當前，除了少數城市群（武漢城市群和長株潭群）建立了較為完整的組織體系，多數城市群仍然通過松散的聯席會議制度開展合作，這種聯席會議存在著不規范、連續性不夠、督查落實不夠等弊端，［12］因此有必要建立常設性的、涵蓋政策主要階段的組織體系。

第二，擴大參與、增強協商，提升區域政策的合法性。缺少強制約束的開放協調方法之所以能夠取得成功，關鍵在于廣泛地參與和協商增強了區域政策的合法性。雖然開放協調方法可以通過“軟約束”來束縛成員國，即通過“點名羞辱”的方式對成員產生壓力，但是它的成功更依賴于政策合法性的增強。正是通過廣泛的參與、平等地協商，從而增強了歐盟政策的合法性，提升了成員國對歐盟政策的自愿遵從度。

在我國，不管是行政推動型城市群還是自組織型城市群，區域合作往往是政府部門的“獨角戲”，政府組織和非政府組織“兩張皮”的現象比較突出。在當代世界的治理潮流中，非政府組織在公共事務中發揮著越來越重要的作用，區域合作的成功離不開非政府組織的參與。因此，城市群合作治理應該是政府與非政府組織的一體化治理，兩者應該公私伙伴關系框架下，形成共同協商、協同合作、聯合共治的格局。

第三，創新政策機制，確保政策過程的順利實現。從政策過程面來看，政策機制通常可以分為自上而下（Top-down）的機制和自下而上（Bottom-up）的機制，自上而下的機制是一種由頂層設計、向下強制推行的方式；自下而上的機制由草根匯聚民意形成政策。開放協調方法其實融合了這兩種機制。通過第一部分的分析可知，在歐洲社會政策目標的確定階段，歐盟采取了廣泛的自下而上的協商機制，絕大部分的政策法案需要歐盟理事會全體表決通過，這說明了協商的廣泛和平等性。但是，目標一旦達成之后，則采取了自上而下的強制推行機制。與傳統執行不同的是，開放協調方法下各成員國可以自主規劃線路來執行，但是歐盟機構仍然保留對各國執行規劃的監督和控制能力。

由此，我國城市群應該在決策機制和執行機制方面進行創新。一是在行政推動型城市群的政策制定中增加自下而上的協商方式。例如，對于武漢城市群和長株潭等行政型城市群中，可以在省發改委下成立一個區域理事會，區域政策先經理事會商議，再由發改委下的城市群協調領導機構以規章頒布。二是在自組織型城市群的政策制定中增加一些自上而下的控制成份。自組織型城市群往往重協商、輕落實，歐盟在這方面的經驗非常值得借鑒，歐盟從“共同體”模式變成現在的“超國家”治理，使得自上而下的治理成為可能。因而，可以嘗試在自組織型城市群中通過聯合授權的方式成立一個集權組織，強力推行區域政策。另外，以上兩種類型的城市群都可以仿照開放協調方法，在政策執行環節增加彈性的成份。

第四，創新治理手段，形成軟、硬兼施的治理格局。整個歐盟的治理手段充滿了靈活性，表現在：一是能硬則硬。比如歐洲的經濟和貨幣整合，就完全采取硬治理的方式。二是不硬則軟。對于不宜或無能力采取硬治理的領域則實行軟治理方式。三是硬軟結合。即使是開放協調方法這樣的軟治理，它也充滿了“硬”和“軟”兩方面的特點，即政策目標“硬”而執行方式“軟”，各成員國可以根據國情靈活進行。況且，開放協調方法因政策領域而異，治理手段的運用豐富而靈活，這些治理手段值得我國城市群借鑒。

當前我國城市群要么采取分散的自組織模式、要么實行集權的行政模式，治理手段單一。因此，要將硬、軟治理的優勢結合起來。硬治理的優勢是約束性強，但往往僵化而滯后；軟治理的突出特點是靈活而及時，但是因為缺乏強制力，往往會隱含著不穩定性。因此，對于不同的政策領域要采取不同的治理手段。一是對于涉及區域層面的整體目標和規劃，由于這些政策涉及長遠，具有相當的穩定性，適宜于采用硬治理；二是對于政策的實行細則、操作和執行層面的政策，由于它們復雜多變，適合于軟治理模式。

第五，形成制度化的會晤機制，加強相互之間的政策學習。制度化的會晤機制起著兩方面作用:一方面定期會晤是落實開放協商的基本運作形式。通過前面分析可知，開放協調方法必須依靠周期性的會晤來實現。因此，如果要在我國城市群中效仿開放協調模式，必須使區域層面的定期會面制度化，以此來實現定期匯報、定期監督和同行評價等全套開放協調步驟；另一方面定期會晤是交流經驗和政策學習的平臺。定期會晤實現了信息的交流和知識共享，區域各行為主體都可以從交流中學習到經驗，這對于改進政策執行方式、提升執行效率大有裨益。

我國城市群雖然廣泛地通過論壇、聯席會議、經驗交流的方式進行會晤，除了長三角和珠三角保持了定期的政府間會晤機制外，其它城市群的會晤都缺乏連續性。因此，有必要在城市群規劃或城市群章程中將定期會晤機制以條款的方式作出規定。

4　結語

歐洲在整合初期主導使用“共同體方法”，該方法以強制方式推行區域政策，在統一歐洲經濟和貨幣方面取得了巨大成功。但是，從“經濟歐洲”向“社會歐洲”轉變過程中，由于各成員國對喪失權力和福利體制的敏感性，共同體方法遇到了嚴重阻力。歐盟在妥協的基礎上不斷創新機制，通過反復地試驗和修正，開放協調方法應運而生。該方法的新穎性在于軟治理機制、廣泛參與機制、彈性執行機制和政策學習機制四個方面，這種模式對于面臨相同難題的我國城市群治理具有很強的借鑒意義。

在移植到我國城市群治理過程中，有兩方面值得注意：一方面歐盟的開放協調方法是以長時間的政策實驗為基礎的，這說明區域合作不能一蹴而就，需要反復的探索和試驗。因此，我國城市群治理在借鑒該方法上也要采取先試驗，后推廣的模式。雖然該方法是技術性的，但由于我國城市群所處的國情不同于西方，這種以點到面的方法可以減少風險；另一方面開放協調方法的運作需要滿足一些前提條件。一是在治理模式上該方法需要與硬治理方式共同使用。作為一種軟治理手段，該方法存在著約束力不足的局限。在歐盟中，即使是開放協調方法大行其道的時候，共同體方法依然占據著重要地位。因此，軟、硬治理方式一定要相互結合、相互補充。二是在治理工具上該方法要與其它的政策工具一起配套使用。即使在歐盟，該方法也不是萬能的，它“從來沒有作為里斯本戰略中唯一的治理工具，它總是與其它的歐盟政策工具（比如社會對話，共同體行動計劃，結構基金）一起使用”。［13］因此，開放協調模式只是眾多治理手段中的一種，我國的城市群治理也需要“多管齊下”，在借鑒的同時結合本國的實際情況靈活運用。

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［12］廖巧玲.聯席會議制度：雙贏之路有多遠［J］.工友. 2015，（2）:26-28.

［13］Jonathan Zeitlin. The Open Method of Coordination and the Future of the Lisbon Strategy［C］.EUSA Conference，2007，May 16-19.

責任編輯朱文婷

作者簡介：余軍華（1975-），男，湖北鄂州人，經濟學博士，湖北經濟學院財政與公共管理學院副院長、副教授；呂麗娜（1975-），女，湖北宜都人，管理學博士，湖北經濟學院財政與公共管理學院副教授。

基金項目：教育部人文社科項目（13YJC630106）。

［中圖分類號］F290

［文獻標識碼］A

［文章編號］1004-0544（2016）03-0173-06