民辦學校分類管理若干疑難問題及解析

尹曉敏

(浙江樹人大學，浙江 杭州 310015)

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民辦學校分類管理若干疑難問題及解析

尹曉敏

(浙江樹人大學，浙江 杭州 310015)

近年來，我國民辦學校分類管理在穩步推進的同時，也出現了一些亟待釋明的疑難問題。比如：如何把握持續推進改革與有效應對風險的關系？如何把握堅持分類標準與選擇改革策略的關系？如何把握地方自主改革與中央宏觀指導的關系？此類問題是民辦學校分類管理改革中無法回避也不該回避的，對于這些問題的深入解析則是文章的中心和主旨所在。

分類管理 民辦學校 疑難問題

對民辦學校實施分類管理，是破解我國民辦教育發展瓶頸制約之必然選擇。這一觀點已漸趨成為政府、學界、業界的共識，對此項改革之于健全民辦教育管理體制、實現民辦教育可持續發展的價值意義也有豐富的論析。然而，民辦學校分類管理是一項關乎其性質界定、發展規制和政策配套等諸多問題，牽涉學校、政府、投資者等多方利益主體，涉及教育、經濟、法律等多個層面的綜合性改革，因而分類管理制度設計和政策落地的破冰之旅注定不可能是一路坦途。從各地改革試點推進情況看，對分類管理的政策要義還存在著一些認識上的誤區，對分類改革必須把握和處理好的若干重要問題尚需進一步厘清和明晰。

一、如何把握持續推進改革與有效應對風險的關系

2010年，國務院辦公廳印發《關于開展國家教育體制改革試點的通知》，確定上海市、浙江省、廣東省深圳市、吉林華橋外國語學院為試點地區和單位，探索民辦學校分類管理辦法，試點的主旨在于構建與民辦學校是否營利相適配、差異化的政策支持與財政扶持框架。當前，盡管社會各方已普遍認識到分類管理對落實民辦教育優惠政策、完善民辦教育制度體系、拓展民辦教育成長空間的重要性，但是，由于民辦學校分類管理改革牽扯面廣，社會關注度高，相關利益錯綜復雜，因而改革的難度和風險皆不容忽視。事實上，從近幾年先行試點地區改革的啟動與推進情況看，民辦學校分類管理改革風險的存在是客觀的，分類標準界定難、分類改革推進難、配套政策落實難等問題的呈現也具有相當程度的普遍性，個別地方的試點改革甚至還陷入了久議不決、決而難行、行而難破的困境。

那么，究竟應該如何把握持續推進改革與有效控制風險的關系呢？

(一)客觀評價改革風險，既不輕視，亦不夸大

自2010年12月起，全國啟動實施了425項教育體制改革試點項目，它們是由各地政府組織申報、省級教育行政部門審批后報請國家教育體制改革領導小組備案而立的。相對于10大類專項改革試點，省級政府教育統籌綜合改革試點，基礎、職業、高等教育等重點領域綜合改革試點的立項數而言，民辦學校分類管理改革試點的項目明顯偏少。尤其對于分類改革試點區域在何種程度與范圍內推進改革，分類改革的總體思路、基本內容、主要任務等核心問題缺乏明確規定。因此，相較于此項改革的重要性與緊迫性，改革的理論準備并不充分，改革的實踐鋪墊也相對不足。近幾年，全國各試點地區民辦學校分類改革推進中都伴隨著不同程度的擔憂、爭議、懷疑甚至是激烈的爭論、爭議或涉及分類改革的可行性，或涉及分類改革的法律障礙和政策風險，或涉及對分類改革重大思路的理解、分類標準的界定、營利性民辦學校的市場準入等問題。由于改革的各方利益主體難以在短期內對上述爭議達成普遍共識，尤其是民辦學校舉辦者對于分類改革普遍所持的等待觀望、消極應對的態度，以及地方政府對改革是否一定能“促進”而決不可“促退”民辦教育的擔憂，致使承擔試點任務的地方政府面臨著較大的壓力。化解壓力的有效路徑是客觀地審視和評價風險。由于民辦學校分類管理實際上是對舉辦者提出了“選邊站隊”的要求，在現階段，要求絕大部分基于投資辦學發展起來的民辦學校完成自我定性及歸隊著實不易。事實上，在當前各地分類改革試點中，民辦學校舉辦者的心態相當糾結并陷入兩難之境：如果選擇“非營利”，意味著不僅要放棄投資回報，還要失去學校資產所有權，這是難以接受的；如果選擇“營利”，則意味著未來極有可能被當成教育類企業對待而不再享有稅收等優惠政策，這也是難以認同的。如何選擇？這的確是一個難題。

在此兩難選擇之下，新的民間辦學資金不敢也不愿進入民辦教育領域，或者部分現有辦學資金伺機出走的風險確實不容忽視。但是，“民間出資的積極性如果建立在政策模糊和投機行為的基礎上，則無法解決民辦教育健康發展的大問題”[1]，分類管理作為明晰政策導向、規范辦學行為，協調民辦學校公益性與營利性之間的矛盾，保證我國民辦教育健康發展的根本舉措，其持續推進和深入實施是大勢所趨。因此，“實行分類管理可能會遇到來自部分民辦學校舉辦者的阻力，或導致少數民辦學校舉辦者撤資，致使民辦教育規模萎縮，甚至造成局部不穩定。但應當看到，這些可能遇到的問題是分類管理推進過程中的‘陣痛’，不可‘因噎廢食’”[2]。另外，我們還須注意到，由于當前我國民辦教育正處于轉型發展時期，市場競爭機制作用下的民辦學校優勝劣汰已成為一種常態，并可能呈現不斷加劇的趨勢，此類競爭中的劣者退出不可歸之于分類改革的緣由，亦即民辦學校分類管理所引發的風險不可非真實地夸大。

(二)采取積極有效策略，妥善應對，力控風險

在客觀評價民辦學校分類改革現實風險的基礎上，應積極采取如下策略應對與控制風險。其一，搭建溝通聯絡平臺，營造良好輿論環境。通過整合和搭建信息溝通平臺，如就分類管理方案征求辦學者的意見、對辦學者進行問卷調查和深度訪談、吸收辦學者參與分類政策的制訂等，及時把握民辦教育界對分類改革的呼聲與要求，引導民辦學校舉辦者認識到：政府雖大力支持非營利性民辦學校的發展，但此舉絕非意味著對營利性民辦學校的制度歧視乃至道德綁架，鼓勵、支持和尊重依法誠信辦學的營利性民辦學校發展是分類改革的重要內容。另外，“政府還應通過各類媒體進行宣傳普及，使政府相關部門、民辦學校舉辦者和民眾真正了解分類管理的內涵與價值，從思想上達成廣泛共識，形成深厚的民意基礎”[3]。其二，確立分類基本原則，確保有效控制風險。在此問題上，有學者所提出的穩步推進原則、尊重自愿原則、既往不咎原則、鼓勵公益原則、協調發展原則等引導民辦學校合理分流的原則頗具參考價值和借鑒意義，這些原則對于保護民辦學校舉辦者的合法權益，安撫分類改革中的潛在利益損失者，有效控制與化解分類改革的現實風險都頗有助益。其三，建立風險管理機制，及時妥善應對風險。改革風險的大小與風險管理機制健全與否息息相關，改革進程中如能加強動態跟蹤、定期評估和工作督導，及時發現和掌握苗頭性、傾向性、潛在性問題，則可以大大增強應對與控制風險的能力。因此，各級教育主管部門應夯實對民辦學校分類管理改革的風險管控，關鍵是進行風險評估和問題診斷，要劃出改革的紅線與底線，紅線不能觸碰，底線不可逾越，確保把風險控制在一定范圍之內。

二、如何把握堅持分類標準與選擇改革策略的關系

從理論上說，營利與非營利性民辦學校分類標準的界定與實施并不是一個難題。我國《民間非營利組織會計制度》、《企業所得稅法實施條例》等國務院部門規章中，對非營利組織的認定都提出了類似的共同標準：不以營利為目的；投入的財產及增值不得分配；出資者不享有組織所有權。學界關注民辦學校分類問題的學者如王善邁、胡衛、董圣足、王烽等也提出了較為一致的觀點：辦學產生的利潤和學校最終所有權的歸屬是界定民辦學校是否為營利性的根本標準，如對辦學利潤和學校所有權享有索取權的，則為營利性民辦學校，反之則為非營利性。然而需要注意的是，我國民辦教育的發展軌跡與現實狀況具有特殊性和復雜性，投資辦學是我國民辦教育發展的本質特征，絕大部分民辦學校的舉辦者都是投資(出資)辦學者而非捐資辦學者。由于增值是資本的天然本性，因而，如果僅僅根據上述標準簡單劃一地對民辦學校進行分類和管理，則分類管理改革很有可能成為民辦教育發展的阻滯因素和促退事由。

那么，究竟應該如何把握堅持分類標準與選擇改革策略的關系呢？

(一)分類標準要堅持原則性

應當看到，如同基于法律規范而生成的非營利性組織的界定標準是清晰而明確的一般，以“目的、利潤分配、財產歸屬”三要素為核心內容的非營利性民辦學校的界定標準亦是無可爭議的，此標準基本已成為政府、學界、業界的共識。事實上，關于營利與非營利性教育機構界定標準的確定，教育行政部門和民辦學校的舉辦者都不具有法律上和事實上的話語權。教育部門、辦學者、學界專家、輿論媒體等所能爭取的并非是更為寬松的分類標準，而只是較為寬松的實施分類標準的政策環境。因此，民辦學校的分類管理改革必須始終如一地堅持分類標準、恪守分類原則，如果背離了既定的分類標準，把營利與非營利性民辦學校分類管理的概念置換為按照現有民辦學校類型進行分類管理，即針對捐資、出資不要求回報、出資要求回報、經營性培訓機構等四類我國現有民辦學校的類型分別制定不同配套政策的話，則伴隨著改革難度與風險大幅下降的是，民辦學校分類管理改革也失去了終極的目標指向和價值意義——即在分類的基礎上，從財政、稅收、土地、收費、招生、貸款、社保等方面，建立起與之相配套的，基于公辦、民辦學校及營利性、非營利性民辦學校之間公平競爭的制度體系[4]。

(二)改革策略的選擇要有適當的彈性

民辦學校分類管理是我國民辦教育改革發展的長遠戰略性問題和頂層的制度設計問題，也是一項需要積極穩妥推進的系統工程。當前，社會各界都意識到民辦學校分類改革的復雜性，認識到不能僅僅以理論上的“兩分法”標準簡單劃一地對民辦學校進行分類，而應注重分類改革策略選擇的靈活性，強調以前瞻性的目光洞察與識別改革進程中的機會和風險。為平衡和兼顧民辦學校分類改革中各利益相關方的利益訴求，在恪守分類標準的同時，學者們提出應該先進行分類改革試點，試點學校的確定須講求協商性和自愿性，要以清晰的改革愿景引導辦學者自愿加入試點行列，在試點中積極探索如何對民辦學校辦學中的物質利益分配格局進行有序的、漸進的調整，再根據試點的經驗教訓逐步擴大分類管理改革的范圍。在此問題上，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》(以下簡稱《綱要》)第67條也明確提出“開展對營利性和非營利性民辦學校分類管理試點”，即鼓勵地方嘗試解決民辦學校分類管理的重大問題，探索完善分類改革的配套制度，靈活制定分類管理的策略方案，為整體構建營利與非營利性民辦學校的分類管理體制進行先期探索。另外，為盡可能調動辦學者的積極性，并贏得他們對分類管理的參與和支持，力避因規則的過度調整引發辦學者的“政策性恐慌”，先行試點地區應注意選擇既可符合現行立法框定的分類原則標準，又能切合本地民辦教育實際的靈活管用的分類改革方案。例如，“考慮到現有民辦學校多數屬于出資辦學這一客觀現實，對轉為非營利性的學校，建議采取基于‘承認貢獻、維護權益’的一次性補償政策，以實現‘分類管理’的平穩過渡”[5]。再如作為國家民辦教育綜合改革試點地的浙江溫州，為了能較為順利地推進民辦學校分類改革，在其出臺的《關于實施國家民辦教育綜合改革試點加快教育改革與發展的若干意見》中對投資回報這一敏感性問題做了靈活處理，規定了頗具過渡意義的合理回報制度：“登記為民辦事業單位法人的民辦學校，在扣除辦學成本，預留學校發展基金以及提取其他有關費用后，在辦學有結余的前提下，經學校決策機構研究決定，并報教育行政部門批準，可從辦學結余中提取一定比例的經費，用于獎勵出資人。年獎勵金額不超過出資人累積出資額為基數的銀行一年期貸款基準利率兩倍。”中國教育學會副會長朱永新對此問題也有相關論述，他指出：“為避免出現‘逆向選擇’和‘公地悲劇’，對于非營利性民辦學校出資及累積資產的處置，建議兼顧舉辦者的實際利益，由國家確定基本原則，授權地方政府制定資產切割的具體操作辦法。”[6]

三、如何把握地方自主改革與中央宏觀指導的關系

當前，我國民辦學校的分類管理改革已進入實質性推進階段，漸趨步入深水區，分類改革所遭遇的阻力也不斷加大。由于我國營利與非營利性民辦學校的辦學規則尚未確立，民辦學校多元利益相關者之間的復雜關系難以理順，分類改革所面臨的一些深層次矛盾和問題觸及《教育法》、《高等教育法》等國家現行的基本立法和政策規章，再加之我國民辦教育發展的地區差異顯著，分類改革的理論鋪墊和實踐探索也不充分，致使民辦學校分類改革推進難度明顯較大。

那么，在“分類已成為改革的方法論”、“改革中能否運用分類思維是檢驗治理能力和水平的重要標志”[7]的當下，如何才能積極穩妥、深入持續地推進民辦學校分類改革呢？

(一)鼓勵地方大膽自主改革

民辦學校分類改革要蹚過深水區，跨越攻堅區，既需破解關鍵性難題，又要化解現實性風險。面對各方利益主體，如何形成改革共識？面對多元利益訴求，如何求取最大公約數？在此問題上，中央政府已經認識到需要地方民辦學校分類改革先行先試的創造性工作來為其帶路了。通過給予試點區域充分的自主權，授予試點地方政府大膽改革的“尚方寶劍”，允許地方沖破一些現行立法和政策的條框束縛，鼓勵地方敢于啃硬骨頭、敢于涉險灘，激發地方改革的自主活力，積累地方改革的有益經驗，實現改革創新與恪守法治的有機統一，避免陷入“一改革就違法”的輿論怪圈。自2011年以來，以上海、浙江、廣東、吉林為民辦學校分類改革主要試點地的分類改革正在進行之中。浙江溫州出臺了《關于實施國家民辦教育綜合改革試點加快教育改革與發展的若干意見》及一系列配套文件，采取“循序漸進、自主選擇”的模式對分類管理進行了試點，并力圖實現分類改革從“全國試點”向“全國示范”的跨越；陜西省出臺了被譽為“地方民辦高等教育政策創新典范”的政策文本《關于進一步支持和規范民辦高等教育發展的意見》，并以文本為指引在實踐中較大程度地實現了教育部所期望的民辦學校分類管理、事業法人、教師待遇、法人治理和規范管理等方面的改革與突破；廣東省出臺的《關于促進民辦教育規范特色發展的意見》從管理機制、扶持力度、保障措施等方面提出23條意見，鼓勵各地開展民辦學校分類管理試點，創新民辦教育管理制度，完善民辦學校法人登記辦法等，并明確提出到2018年基本建成民辦教育強省。總體而言，上述地方政府對于民辦學校分類管理試點改革的舉措不一，路徑多樣，方法多元，但是只要有利于推動該區域民辦教育的健康發展，就都應該得到國家層面的支持和鼓勵，并盡可能引導社會各方對這種地區性的試點改革采取“少爭議”、“多包容”的態度，讓歷經一段時間運行而產生的實際改革成果作為評判改革舉措是否可行及應否在全國推廣的根本依據。

(二)加強中央宏觀統籌指導

作為民辦教育綜合改革突破口的民辦學校分類管理改革是我國教育管理體制改革的有機組成部分。為了保證各地分類改革試點工作能按照《綱要》的總體要求系統有序地推進，中央層面應該加強宏觀統籌指導和改革的頂層設計。這是因為“摸著石頭過河”的地方試點式分類改革作為一種漸進式的改革模式，遵循由易入難的原則，能有效避免社會震蕩，其現實價值顯而易見，然而隨著改革不斷地步入深水區，各種深層次的矛盾和問題紛紛顯露并盤根錯節地糾合在一起，加之民辦學校分類管理本質上是一項綜合性很強的社會系統工程，涉及國家諸多相關立法和政策的配套性調整。例如，“民辦教育在分類改革內容上，涉及招生考試、培養模式、課程學制、內部治理等方面；在外部環境上，涉及登記、產權、稅費、社保等政策法規；在管理職能上，涉及教育、人力資源和社會保障、編制、發展改革、民政、財政、稅務、工商等諸多部門”[8]，這就要求格外重視中央層面的改革頂層設計，加強對改革的統籌力度，真正把民辦學校分類管理改革提升到制度、體制、機制建設的高度上。然而自2011年全國民辦學校分類管理改革試點啟動至今，改革的進展和成效并不明顯，改革尚未在關鍵性環節取得實質性突破。我國民辦學校分類管理改革之所以步履遲緩，“其中一個關鍵因素是國家在分類管理的改革目標、改革方向、改革路徑、改革框架、改革制度等方面缺乏高屋建瓴的頂層設計”[9]。由于國家層面分類改革統籌規劃的缺位，直接導致當前我國民辦學校分類改革試點地區出臺改革方案時缺乏基本的底線性依據，在此情況下，試點地區為降低改革推進的阻力和難度，就有可能模糊營利與分營利性民辦學校的分類標準，泛化非營利性民辦學校的概念，進而大大降低試點改革的現實意義。為此，為提升民辦學校分類改革試點的實效性，中央教育行政部門需加強對改革全局的戰略性指導，突出關聯、帶動、引領全局的重大改革任務，對關乎民辦學校分類改革的關鍵性問題，如教育究竟能否營利、何種類型的民辦學校可以營利、營利性民辦學校的經營范圍、如何實現營利與非營利性民辦學校的均衡發展等，做出較為明確的判斷和清晰的界定，確保全國范圍內民辦學校分類管理改革的系統性、整體性與協同性。

[1]王烽.談營利性與非營利性民辦學校分類管理問題[J].廣西師范大學學報(哲學社會科學版),2010(3):7.

[2]趙應生,鐘秉林,洪煜.積極穩妥地推進民辦教育分類管理[J].中國高教研究,2011(10):23.

[3]賈建國.浙江溫州和陜西民辦學校分類管理的政策分析[J].現代教育管理,2014(12):97.

[4]朱永新.為民辦教育營造公平制度環境[N].人民日報,2014-08-13(20).

[5]方建鋒.民辦學校營利性和非營利性分類管理的實證分析[J].教育發展研究,2011(24):22.

[6]朱永新.為民辦教育發展創造公平友好的制度環境[EB/OL].http://news.51edu.com/news/40652_3.html.2015-02-11.

[7]陳家興.深水區應善用“改革分類學”[N].人民日報,2014-03-24(07).

[8][9]李文章.民辦高校分類管理改革的思路、原則與政策建議[J].教育與職業,2014(18):18.

(責任編輯：袁海軍)

Several Knotty Problems' Analyses of Private Schools 'Classification Management

Yin Xiaomin

(BasicCoursesDepartment,ZhejiangShurenUniversity,Hangzhou,Zhejiang310015,China)

In recent years, China’s private schools classification management advanced steadily, but meanwhile some difficult problems of interpretation appeared.How to grasp the relationship between the continuous reform and the effective response to risk? How to grasp the relationship between the classification criteria and the choice of reform strategies? How to grasp the relationship between the local autonomous reform and the macro guidance of the central government? Such problems are cannot and should not be avoided during the reform of private schools classification management.The thorough analysis of the above problems is the center of the article and the main purpose of the system.

classification management; private schools; knotty problems

2015-03-05

尹曉敏(1974-),女,浙江桐廬人,浙江樹人大學基礎部教授、碩士生導師；研究方向：教育法學、高等教育管理。

G649

A

1005-5843(2016)01-0007-05

10.13980/j.cnki.xdjykx.2016.01.002