當好政府與群眾關系的調節器

本刊特邀記者

1989年，第六屆全國人大第五次會議通過了《中華人民共和國行政訴訟法》，這是一部規范行政權力的法律，在中國正式確立行政訴訟為獨立的訴訟制度。根據這部法律，普通公民不僅可以和政府對簿公堂，還有可能打贏官司，要求政府為其違法的行政行為承擔法律責任。可以說，這部法律的誕生，是中國民主與法治發展進程中的一座里程碑，它的命運從一開始就與最廣大人民群眾的根本利益緊密地聯系在一起。

然而，在一個“官貴民賤” “民不與官斗”的傳統意識盛行了幾千年的國度里，這部法律能順利實施嗎？行政機關能坐到被告席上嗎？為了準確了解行政訴訟法的實施情況，傾聽人民群眾對行政訴訟制度的意見，最高人民法院行政審判庭的青年法官們自2010年開始，陸續組織了“青年法官下基層”系列活動，把最高法院的優秀年輕法官陸續派往基層，了解那里的行政審判工作情況，并把當地的意見和建議帶回最高法院。6年來，通過走進海淀法院、泰安中院、東城街道和廣西衛生行政執法隊伍等活動，年輕法官們深切地感受到：行政審判面臨的問題很多，諸如司法環境不佳、案件受理受限、執行工作艱難等，但最大也是最根本性的問題恐怕還是沒有能夠得到最廣大人民群眾最深切的理解與支持。行政訴訟法實施已近30年，然而即使是在首善之區的北京，甚至一些基層人大代表和政協委員都還不知曉行政審判的功能、作用和定位，更勿論普通群眾通過行政審判維護自身權益。不能扎根群眾，這項事業就無法取得長足的發展;要讓人民群眾在每一個案件中都感受到公平正義，首先就要讓人民群眾了解審判事業。基于這樣的動機，行政庭黨、團支部從2014年開始，在“青年法官下基層系列活動”的基礎上，探索建立了青年法官與人大代表“一對一”聯動工作機制，目的在于通過“結對”的互動方式，使人大代表及其所代表的人民群眾能夠切實了解行政審判的功能、面臨的問題和最新動向;使行政庭的青年法官能夠充分了解人民群眾對行政審判的需求和呼聲，并以此作為日常工作的目標和動力。

活動開展以來，與人大代表結對的行政庭的8位青年法官定期、不定期地以集中調研、會談、信函、電話等方式聽取人大代表或代表所在選區人民群眾對行政審判的意見和建議。同時，根據實際情況需要，結對法官以情況簡報、寄送資料、給群眾代表授課或通過人大代表代為轉達等方式將行政審判的最新司法動態、疑難問題解釋等反饋給群眾。

溝通帶來了理解，理解贏得了支持，通過一年多的互動，幾位人大代表在對行政審判工作全面深刻認識的基礎上，還以自己的實際行動參與、支持、推動著行政審判工作的發展：2012年，最高法院行政審判庭以案例形式明確了公安機關不得因駕駛人的某類違法行為而吊銷與肇事車型無關的其他種類車型駕駛證的審判原則，該原則將過罰相當的原則實際運用到了交通執法過程中，受到了社會各界的廣泛好評。然而，就在該案例公布的第二年，當某地法院對該地存在的類似情形適用這一原則進行裁判時，卻遇到當地公安機關的極大不滿。后者不但拒不執行法院判決，還以現有政務系統無法分別吊銷不同準駕車型資格等客觀情況為由上報公安部，試圖通過公安部要求我院責令下級法院撤銷有關判決。為慎重起見，最高法院就此問題召開了由各方面代表參加的專家論證會，而在各方的發言中，全國人大代表劉玲代明確表示：首先，司法裁判的權威應當得到尊重，公安部門不論對裁判有何不滿，都應當首先執行已經生效的判決;其次，交警部門對不同準駕資格設置了相互獨立的取得路徑，這就意味著不同車型的準駕資格，其本質是內容不同的行政許可，反映了交通管理部門對駕駛人員駕駛不同車輛所要求的駕駛技能和駕駛安全性的不同要求，在執法過程中應當予以區分處理，以體現“過罰相當”的原則。代表的呼聲就是群眾的呼聲，上述意見的分量甚至超過了專門從事該專業領域多年的專家學者的意見，引起了公安部交通管理局等有關部門的高度重視，最終，最高法院采納了這一意見，并在此基礎上作出了《〈關于商請就吊銷機動車駕駛證行政訴訟有關問題研究提出法律適用意見的函〉的答復》。

如果說對個案的意見，反映的是代表樸素的群眾情感，那么在行政訴訟法修改這一頂層設計領域的聲音，則充分說明了代表們對行政訴訟制度的深刻理解和對這項制度所代表的人民群眾利益的高度擔當。2014年，是行政訴訟制度發展的關鍵之年，就在這一年，全國人大對現行行政訴訟法的修改工作進入了攻堅階段。就像許多改革一樣，立法的艱難最終并不在于制度和條文的設計，而在于這些制度和條文背后的利益博弈。尤其是對于行政審判，它的受案范圍越廣、審理程度越深、執行力度越強就意味著行政權力受到的制約越大，而這一點，恰恰是同“權力的使用一直到有界限的地方方才休止”的本性相對立。這種對立和沖突在行政訴訟法修改過程中，也表現得十分激烈，尤其是在受案范圍、公益訴訟、行政機關負責人出庭應訴、判決類型和方式、行政訴訟與行政復議的關系、行政訴訟與信訪的關系等問題上尤為突出。在這種情況下，就是這些對行政訴訟制度有著深入理解，而又對中國的民主與法治發展有著高度擔當的人大代表們，發揮了“破冰”的關鍵作用。在全國人大對行政訴訟法草案的第二次審議大會上，朱列玉代表指出：我國現行司法管轄區域與行政管理區域完全一致，行政訴訟的被告不是在人財物方面制約法院的當地政府，就是其所屬主管部門，這種格局為行政機關干預行政審判大開了方便之門。這樣的司法大環境已經逐漸使行政審判工作面臨絕境。因此，提升行政審判的地位，改進行政審判方式恰恰是本次修改應當重點考慮的問題。而李大進代表語重心長的一席話更是給人們留下了深刻的印象：由于體制、機制問題，在行政訴訟案件的審理過程中，地方政府借助黨委會議、案件協調平臺、兩會投票、人財物施壓等隱蔽手段干預行政審判的方法大行其道。要求法院不能受理某類案件或向其匯報案件處理情況的直接干預亦不罕見。就在行政訴訟法實施20多年后的今天，仍然有被告嫌法官級別低不愿意出庭應訴，甚至是對法官打擊報復的情況存在。從全國范圍來看，行政機關敗訴率自2000年以來一路走低，由30%持續滑落至不足10%，有的地方甚至行政機關零敗訴。與此相對，行政案件上訴率持續攀升至70%，有的地方甚至一審行政案件全部上訴。而由于缺乏必要的制裁手段，即使法院頂住壓力依法判決，也難以執行。由于行政審判的體制、地位與其從事工作的內容極不相稱，行政訴訟實際已經很難正常運轉，人民群眾對此強烈不滿。如果不采取改革措施，修復受到嚴重損害的司法公信力和干群關系，不僅行政訴訟制度會徹底失靈，而且廣大人民群眾建設社會主義法治國家的信心和決心也會動搖，我們決不能讓官與民的天平在我們這里失衡啊！這一席話，深深地震撼了在場的各位代表和委員，他們開始意識到，行政審判要求依法獨立行使審判權，要求強化判決和執行的力度，絕非為了一己私利，而是站在黨和國家命運的高度進行思考的結果。此次大會之后，人大的同志深深地意識到法院工作的艱巨與艱辛，從而在整個訴訟法修改過程中都認真聽取人民法院的建議，并將其中多數落實在了最終的修改稿中。

由于聯動機制影響面的不斷擴大，這項活動引起了有關領導的高度重視，并作出重要批示。

依法治國，建設社會主義法治國家，已經載入了憲法并在黨的十八大以及十八屆四中全會文件中被賦予了嶄新的意義。身處這樣一個大力發展法治的盛世，年輕的行政法官和與之結對的人大代表們深知，他們的工作將成為協調政府與群眾之間關系的調節器，他們的努力將大大推動依法治國方略的實現進程。他們將繼續出色工作，在共和國法治這片燦爛星空中，閃耀著持久的光芒，不斷贏得人民群眾的認可，與人民同冷暖，為群眾守天平。