柔性執(zhí)法的理念缺陷及其現(xiàn)實(shí)回歸

鄭偉

[摘 要]

“柔性執(zhí)法”自從提出以來(lái)，被作為執(zhí)法理念加以宣傳、推崇，結(jié)果卻給一線執(zhí)法人員造成了理論和實(shí)踐上的困惑。其實(shí)，柔性執(zhí)法的適用范圍不具有普適性，其基本要義是通過(guò)違法行為發(fā)生前為相對(duì)人提供幫助來(lái)代替違法行為發(fā)生后對(duì)相對(duì)人施加的處罰，強(qiáng)調(diào)的是對(duì)相對(duì)人的事前預(yù)防，而非要替代或涵蓋事后的處罰，并貫穿到執(zhí)法活動(dòng)的任一環(huán)節(jié)。因此，在實(shí)踐中，柔性執(zhí)法應(yīng)牢牢立足于對(duì)相對(duì)人事前教育和指導(dǎo)的功能定位，跟強(qiáng)制行政的剛性特點(diǎn)和事后處罰功能形成互補(bǔ)。準(zhǔn)確分析和把握該問(wèn)題，既利于人們對(duì)它形成科學(xué)認(rèn)識(shí)，又有助于推動(dòng)執(zhí)法人員取得工作實(shí)效，從而為民眾提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

[關(guān)鍵詞]

柔性執(zhí)法；概念；問(wèn)題

[中圖分類號(hào)] D922 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2016）2-0035-03

一、柔性執(zhí)法的由來(lái)

強(qiáng)制行政的長(zhǎng)期實(shí)踐告訴我們，單純的強(qiáng)制行政往往缺少倫理指引的價(jià)值功能，即便是出于維護(hù)公共秩序的考慮，也難以使被強(qiáng)制者獲得心理上的信服和認(rèn)同，特別是在看重倫理規(guī)范和道德教養(yǎng)的中國(guó)傳統(tǒng)文化的影響下，缺乏倫理內(nèi)容的強(qiáng)制行為更是難免會(huì)在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)一些摩擦和阻力；強(qiáng)制行政過(guò)程中，為了對(duì)被管理者產(chǎn)生足夠的震懾，實(shí)施者需要付出較高的成本，用來(lái)強(qiáng)化機(jī)構(gòu)的設(shè)置、執(zhí)法人員隊(duì)伍的建設(shè)和物理技術(shù)的改進(jìn)，并且還可能承擔(dān)因強(qiáng)制行為引發(fā)訴訟而產(chǎn)生的賠償成本。同時(shí)還會(huì)因?yàn)閺?qiáng)制接受者遵從而降低其行為活動(dòng)的效能和價(jià)值，間接增加接受者被動(dòng)支付的成本。因此，如何彌補(bǔ)強(qiáng)制行政的負(fù)面功能，始終是行政執(zhí)法領(lǐng)域關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題。特別是近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，城市管理滯后于城市建設(shè)發(fā)展、城管執(zhí)法與城市管理和人民群眾的需求不相適應(yīng)等問(wèn)題日益顯現(xiàn)，“暴力執(zhí)法”和“暴力抗法”事件的不斷發(fā)生，給政府和執(zhí)法部門帶來(lái)了巨大的負(fù)面效應(yīng)和壓力，倒逼現(xiàn)行的執(zhí)法方式不得不發(fā)生相應(yīng)地改變。

2010年6月，上海在“釣魚執(zhí)法”和“蓮花河畔倒樓”事件背景下，召開(kāi)全市規(guī)范和加強(qiáng)行政執(zhí)法工作電視電話會(huì)議，在全國(guó)范圍內(nèi)首次著力推行“柔性執(zhí)法”，要求行政執(zhí)法人員在執(zhí)法中要以教育指導(dǎo)為先；對(duì)違法行為的查處，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，防止“以罰代教、以罰代管”；行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)積極采取指導(dǎo)、建議、提醒、勸告等非強(qiáng)制性方法，防止“重事后查處、輕事前預(yù)防”。這就意味著，城管執(zhí)法人員要積極探索柔性的執(zhí)法方式，學(xué)會(huì)將剛性手段與柔性手段結(jié)合并用，以最大程度避免城管與相對(duì)人正面的激烈沖突，推動(dòng)社會(huì)的和諧和城市的發(fā)展。[1]

由此，“柔性執(zhí)法”應(yīng)運(yùn)而生，成為解決當(dāng)下困境頗具價(jià)值的實(shí)踐探索。這既源于行政執(zhí)法理論自身發(fā)展的需要，又源于行政執(zhí)法實(shí)踐需求的呼喚。在行政執(zhí)法理論研究中，“柔性執(zhí)法”已然成為學(xué)界關(guān)注的前沿問(wèn)題。同時(shí)，就目前執(zhí)法實(shí)踐來(lái)看，“柔性執(zhí)法”正作為一種執(zhí)法理念以鋪天蓋地之勢(shì)席卷整個(gè)執(zhí)法領(lǐng)域，給執(zhí)法人員及其執(zhí)法工作帶來(lái)了很多意想不到的問(wèn)題。

二、柔性執(zhí)法理念

造成的困惑、尷尬及偏移

（一）困惑。“柔性執(zhí)法”的應(yīng)運(yùn)而生，反映了執(zhí)法部門和執(zhí)法人員在執(zhí)法理念上的變化。然而，“柔性執(zhí)法”被正式提出之后，其含義并沒(méi)有得到明確的界定。從現(xiàn)實(shí)的調(diào)研情況來(lái)看，很多一線執(zhí)法人員對(duì)“柔性執(zhí)法”提出的意圖和目標(biāo)指向并不了解，甚至對(duì)其概念本身的認(rèn)識(shí)也是模糊不清的，甚至是排斥的、抵觸的。有的人認(rèn)為，法是剛性的，為何還要提倡柔性？有的則認(rèn)為，如果柔性執(zhí)法，執(zhí)法相對(duì)人始終不支持、不配合，我們?cè)撛趺崔k？行政執(zhí)法的強(qiáng)制執(zhí)行力如何保證？尤其是執(zhí)法過(guò)程中遇到無(wú)理取鬧者、暴力抗法者，我們也要柔性對(duì)待么？人們對(duì)“柔性執(zhí)法”的理解莫衷一是，甚至截然相反，導(dǎo)致執(zhí)法人員在實(shí)踐的執(zhí)法過(guò)程中常常困惑不已，甚至不斷演變成消極對(duì)待，冷眼旁觀的執(zhí)法局面。

（二）尷尬。柔性執(zhí)法理念提出后，一方面，主管部門和領(lǐng)導(dǎo)出于輿論壓力和維護(hù)城管整體形象的考慮，大多要求城管執(zhí)法人員把柔性執(zhí)法作為自己工作指南，不容有絲毫怠慢。否則，一旦與相對(duì)人發(fā)生沖突，執(zhí)法人員不僅無(wú)法保障自己個(gè)人權(quán)益，甚至?xí)扔谳浾搲毫邮芊浅?yán)厲的處罰，成為維護(hù)城管群體形象的犧牲品。為此，一線執(zhí)法人員大多會(huì)自覺(jué)遵循這個(gè)規(guī)定和要求，極力避免與相對(duì)人發(fā)生矛盾和沖突。另一方面，為了維護(hù)公共秩序，滿足市民對(duì)城市管理的需求，上級(jí)主管部門又要求基層執(zhí)法部門和執(zhí)法人員的行動(dòng)必須積極作為、立竿見(jiàn)影，以回應(yīng)廣大市民提出的各種投訴和意見(jiàn)，真正體現(xiàn)黨和政府倡導(dǎo)的服務(wù)為民執(zhí)法理念。這種回應(yīng)的及時(shí)性，勢(shì)必要求通過(guò)剛性執(zhí)法保障較高的執(zhí)法速度和效率。正是基于這樣的悖論，現(xiàn)今的城管執(zhí)法人員正處在進(jìn)退兩難的夾縫之中。各地涌現(xiàn)的“圍觀執(zhí)法”、“鮮花執(zhí)法”、“眼神執(zhí)法”、“舉牌執(zhí)法”等便是城管尷尬境遇的真實(shí)寫照。

（三）偏移。對(duì)柔性執(zhí)法理念的偏移解讀，給人們尤其是執(zhí)法人員帶來(lái)了思想和認(rèn)識(shí)上的困惑，執(zhí)法活動(dòng)漸漸走向“注重柔性，不敢剛性”的另種境地：執(zhí)法人員不敢執(zhí)法，消極執(zhí)法；少數(shù)不法分子的違法行為屢教不改，氣焰愈發(fā)囂張；法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性受到損害；政府的形象和公信力嚴(yán)重受損；社會(huì)的穩(wěn)定性遭遇極大的挑戰(zhàn)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)有所增加等等。必須對(duì)“柔性執(zhí)法”理念及其相關(guān)問(wèn)題作出澄清和解釋，才能更好地幫助大家形成正確的思想共識(shí)和價(jià)值取向，使執(zhí)法人員避免走進(jìn)執(zhí)法誤區(qū)。

三、柔性執(zhí)法作為“理念”

在實(shí)踐中的不足

柔性執(zhí)法在督促服務(wù)相對(duì)人守法、為相對(duì)人提供利他幫助等方面可以充分發(fā)揮其獨(dú)特功能，需要注意的是，柔性執(zhí)法同時(shí)也存在缺陷和不足。主要體現(xiàn)在：

（一）其適用范圍不具有普適性。柔性執(zhí)法的適用范圍是有限的，它在某些領(lǐng)域無(wú)法發(fā)揮其通過(guò)指導(dǎo)、協(xié)商等溫和手段，達(dá)到減少當(dāng)事人抵觸情緒，實(shí)現(xiàn)與當(dāng)事人合作的功能。從適用對(duì)象上說(shuō)，柔性的正面功效只適用于那些愿意與行政主體進(jìn)行合作，或者違法行為輕微但沒(méi)有造成危害后果的人。而對(duì)那些違法性質(zhì)嚴(yán)重、擾亂公共秩序或者侵犯他人合法權(quán)益的惡劣行為，對(duì)其只能使用強(qiáng)制行政和手段，才能維持國(guó)家、社會(huì)正常有效的運(yùn)行和周轉(zhuǎn)。這就意味著，柔性執(zhí)法不能適用于嚴(yán)重違法或侵權(quán)的行為人。從適用幅度上看，它不能超過(guò)社會(huì)法律底線所能承受的限度，否則，助力政府善治和社會(huì)和諧的柔性執(zhí)法反而會(huì)縱容社會(huì)個(gè)體肆意妄為，損害法治的權(quán)威，甚至引發(fā)“破窗效應(yīng)”，破壞整個(gè)社會(huì)的公共秩序。也就是說(shuō)，柔性執(zhí)法在劃定其適用范圍的同時(shí)，還要把握其使用的度，不可片面認(rèn)識(shí)和使用。[2]

（二）偏向價(jià)值理性的宣傳導(dǎo)向。單純從字面上而言，“執(zhí)法”一詞強(qiáng)調(diào)的是法治、依法行政。城管依法執(zhí)法、強(qiáng)調(diào)強(qiáng)制行政的剛性和權(quán)威性、實(shí)現(xiàn)規(guī)范執(zhí)法和嚴(yán)格執(zhí)法，本身就是執(zhí)法中的應(yīng)有之義。然前面冠之“柔性”一詞，背后則體現(xiàn)了“以人為本”思想。兩個(gè)詞語(yǔ)放在一起，很容易將法治與情理及人治交織在一起，并使宣傳的視角最終偏向“柔性”一詞所帶來(lái)的價(jià)值理性，誤導(dǎo)人們無(wú)形中產(chǎn)生情理在法治之上的錯(cuò)覺(jué)。其實(shí)，從該詞的整體功能和作用而言，柔性執(zhí)法作為管理手段，體現(xiàn)的本該是工具理性的價(jià)值，而“柔性”一詞彰顯的是一種人文關(guān)懷，突出的是一個(gè)“情”字，體現(xiàn)的是價(jià)值理性的考量。這種偏重價(jià)值理性的雙重標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值導(dǎo)向給很多城管執(zhí)法人員帶來(lái)執(zhí)法上的困惑。換言之，柔性執(zhí)法中既講“法”，又講“情”，將其作為管理工具和手段的執(zhí)法人員自然會(huì)感到思想困惑、手足無(wú)措。“法”和“情”的兼容考慮應(yīng)放在立法環(huán)節(jié)，即立法時(shí)就應(yīng)多方考慮，既要考慮“法”又要考慮“情”和“理”，如此，既是為了實(shí)事求是，方便“法”在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中的貫徹執(zhí)行，同時(shí)體現(xiàn)的也是一種人文關(guān)懷，而若放在執(zhí)法環(huán)節(jié)則必定會(huì)造成執(zhí)法者思想上的混亂，將其推向兩難境地。[3]

（三）不符合哲學(xué)的辯證法原理。柔性執(zhí)法提出后，大眾多被“柔性”吸引了眼球，強(qiáng)制行政的剛性功能和作用則被大大忽視。強(qiáng)制有其存在的必要性，特別在維護(hù)社會(huì)公共秩序方面，是極其重要的手段。柔性執(zhí)法雖有助于幫助樹(shù)立政府的良好形象，贏得相對(duì)人的心理認(rèn)同，以及在相對(duì)人的配合下減少執(zhí)法中帶來(lái)的阻力。但剛性執(zhí)法同樣有助于將法律規(guī)范嚴(yán)格地執(zhí)行下去，從更長(zhǎng)遠(yuǎn)和更大范圍內(nèi)維護(hù)公眾的公共利益。[4]“如果國(guó)家撤回了它的懲罰的拳頭，普遍的暴力和違法行為將替代統(tǒng)治秩序而出現(xiàn)。”[5]所以，必須堅(jiān)持兩手都要抓，都要硬，絕不可偏廢。如果一味強(qiáng)調(diào)柔性，則不符合辯證法的“兩點(diǎn)論”。通常來(lái)說(shuō)，我們?cè)诖_保實(shí)現(xiàn)行政目的的前提下，主張多采用柔性執(zhí)法措施，盡量減少行政強(qiáng)制措施的使用，但這并不意味著就此消除強(qiáng)制行政，或用柔性執(zhí)法替代剛性執(zhí)法。《行政強(qiáng)制法》第5條設(shè)定的是“非強(qiáng)制行政前置”原則，而非“非強(qiáng)制行政替代”原則，即非強(qiáng)制行政應(yīng)當(dāng)在強(qiáng)制行政之前適用，也就是說(shuō)，非強(qiáng)制行政與強(qiáng)制行政之間是序列關(guān)系，而非替代關(guān)系。[6]

四、柔性執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)回歸：

從“理念”層面回歸到“概念”層面

其實(shí)，在執(zhí)法實(shí)踐中宣傳柔性執(zhí)法理念是對(duì)“柔性執(zhí)法”本身的誤讀。上海提出柔性執(zhí)法，旨在事先的教育和指導(dǎo)，其基本要義是通過(guò)違法行為發(fā)生前為相對(duì)人提供幫助來(lái)代替違法行為發(fā)生后對(duì)相對(duì)人施加的處罰，強(qiáng)調(diào)的是對(duì)相對(duì)人的事前預(yù)防，而非要替代或涵蓋事后的處罰，并貫穿到執(zhí)法活動(dòng)的任一環(huán)節(jié)。因此，當(dāng)前有必要對(duì)柔性執(zhí)法進(jìn)行重新定位，使其從“理念”回歸到“概念”，以避免使人望文生義、曲解原意，對(duì)一線執(zhí)法人員造成誤導(dǎo)。

目前而言，學(xué)術(shù)界對(duì)“柔性執(zhí)法”概念的界定主要有三種。

一種認(rèn)為，“柔性執(zhí)法”是一個(gè)學(xué)理概念，而非法律概念，它是人們?cè)诜此歼^(guò)去和現(xiàn)有的執(zhí)法改革模式的基礎(chǔ)上，為克服剛性執(zhí)法的單一性、僵化性和機(jī)械性，尊重相對(duì)人的心理特點(diǎn)和需要，對(duì)行政執(zhí)法模式的重新設(shè)計(jì)，它反映了從單純強(qiáng)制性執(zhí)法到人性化執(zhí)法的過(guò)程流變，較好地體現(xiàn)了現(xiàn)代法治的民主平等的人文主義精神。[7]

一種認(rèn)為，柔性執(zhí)法是指行政主體在行政活動(dòng)中針對(duì)相對(duì)人所實(shí)施的不帶命令性或強(qiáng)制性的行為，或者是指由一定的行政主體依其職責(zé)權(quán)限，主動(dòng)發(fā)出的，不以強(qiáng)制行政相對(duì)方服從、接受為特征的行政行為。[8]

還有一種則強(qiáng)調(diào)，柔性執(zhí)法必須堅(jiān)持以人為本的思想，尊重和保障人權(quán)，即要求執(zhí)法者在執(zhí)法過(guò)程中，既要嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)法律尊嚴(yán)，又要文明執(zhí)法，強(qiáng)調(diào)人性化和藝術(shù)性。[9]

由此看來(lái)，柔性執(zhí)法的回歸之路應(yīng)牢牢立足于對(duì)相對(duì)人事前教育和指導(dǎo)的功能定位，同時(shí)圍繞其非強(qiáng)制性、尊重人的尊嚴(yán)和權(quán)利以及謀求與相對(duì)人的平等對(duì)話與合作等基本特點(diǎn)來(lái)界定和解讀“柔性執(zhí)法”概念，這正好跟強(qiáng)制行政的剛性特點(diǎn)和事后處罰功能形成互補(bǔ)，有效彌補(bǔ)了過(guò)去強(qiáng)制行政因過(guò)分強(qiáng)調(diào)執(zhí)法剛性而忽視相對(duì)人權(quán)益所造成的不足，具有相對(duì)的科學(xué)性與合理性。在此基礎(chǔ)上，需要說(shuō)明的是，柔性執(zhí)法的適用前提在于相對(duì)人的行為沒(méi)有觸犯法律并造成較為嚴(yán)重的后果，其適用范圍主要指向行政主體為實(shí)現(xiàn)行政目的預(yù)先主動(dòng)為相對(duì)人提供的行政服務(wù)項(xiàng)目，其具體實(shí)踐方式則主要包括行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政合同、行政指導(dǎo)、行政調(diào)解、行政給付等多種手段。

參考文獻(xiàn)

[1]http：//baike.haosou.com/doc/5872440-6085302.html

[2][6][8]劉福元.政府柔性執(zhí)法的制度規(guī)范建構(gòu)[M].北京：法律出版社，2012.50-55.108-109.26.

[3][9]俞蓮英等.論公安機(jī)關(guān)柔性執(zhí)法[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2011（10）.

[4]劉福元.非強(qiáng)制行政的動(dòng)機(jī)分析——探索政府柔性執(zhí)法的內(nèi)部之源[J].云南大學(xué)學(xué)報(bào)，2012（6）.

[5][英]齊爾格特·鮑曼.通過(guò)社會(huì)學(xué)去思考[M].高華等譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004.168.

[7]王春業(yè).論柔性執(zhí)法[J].中共中央黨校學(xué)報(bào)，2007（5）.

基金項(xiàng)目：2014年上海市黨校系統(tǒng)青年課題項(xiàng)目“關(guān)于上海基層政府公共服務(wù)外包機(jī)制的反思與構(gòu)想—基于徐匯區(qū)的研究”（編號(hào)：SHDX2014-45C）

作者單位：中共上海市徐匯區(qū)委黨校

責(zé)任編輯：周奕韻