創新村域治理的探索與啟示

程艷

[摘 要]

在創新社會治理加強基層建設的背景下，如何充分發揚黨內基層民主，有效引領和帶動基層民主建設，特別是激發基層群眾自治的效力、活力和氛圍，完善農村政治生態，提升村域治理水平，是新時期優化村級治理結構的應有之義。上海市金山區山陽鎮東方村黨總支多年來的探索，形成了一定的示范意義。

[關鍵詞]

黨內民主；村務管理；民主制度

[中圖分類號] D267.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2016）02-0052-03

東方村位于東海之濱的杭州灣畔，地處上海市金山區山陽鎮中部。近年來，東方村黨總支發揮領導核心作用，以維護黨員民主權利為根本，打造“陽光黨務”，落實保障黨員主體地位；順應村民自治的民主訴求，保障村民參與村務管理，開展“四議兩公開一表決”村民自治新機制；建立健全村域治理各項民主制度，“三步法”確保“民主管村”各項工作落到實處。

一、健全“三式”機制，保障落實黨員主體地位

尊重黨員主體地位是發展黨內民主的理論基石。東方村黨總支堅持把“保障黨員主體權利”與“激發黨員主體意識”、“發揮黨員主體作用”相結合，著眼黨員參與、群眾滿意，著力方法創新、機制創新，引領村級各項工作和諧有序開展。

（一）“點題式”公開，打造“陽光黨務”。東方村是由原紅旗和東方兩村合并而成，由于種種原因，黨員群眾的地域觀念嚴重，“并村不能并心”現象長期存在，對村干部的各種猜疑也比較多。為了讓黨員群眾更好地曉村情、明家底、強監督，村黨總支加強黨務公開載體建設，著力打造“一欄、一網、一屏、一機”，即公開欄、一村一網、農民一點通和農信機四個公開平臺，將村內的“三重一大”事項、黨員群眾關心的熱點難點問題等進行及時公開。針對部分黨員群眾一度反映的“公開的不盡是群眾想知道的、群眾想知道的沒公開”的問題，村黨總支利用黨小組長例會和組團式聯系走訪等契機，定期聽取黨員群眾意見，采取“黨員點題，組織公開”的辦法，增強了公開的針對性和時效性。比如，順應部分黨員要求公開村干部工作的要求，建立了村干部述職評議制度。村“兩委”班子成員每半年向全體黨員、村民代表進行一次述職，由黨員、村民代表通過無記名投票方式對村干部的思想品德、履職能力等方面進行綜合測評，評議結果在公開欄中公示。針對有群眾提出的，個別黨員言行不一致、思想覺悟不夠高的現象，實行黨員承諾制，每年初將全村黨員的承諾在公開欄中予以公開，年終進行履諾情況測評并公示，接受群眾監督。

（二）“溝通式”問詢，暢通黨員意見表達渠道。東方村地處城鄉結合部，是山陽鎮城市化進程較快的一個村，在村級發展面臨新機遇的同時，動遷安置、集體資產管理分配等方面的矛盾比較突出。村干部認為，許多問題都是因為溝通不暢造成的，必須要發揮好廣大黨員的橋梁紐帶作用。針對部分黨員有意見“不愿提”、“不會提”、“不敢提”的現象，建立了“民情溝通日”制度。每月初，村“兩委”班子召集全體黨員和村民在茶館“擺龍門陣”，面對面商議村級發展良策、傾聽群眾意見，變灌輸式的工作通報為溝通式的商量征詢，在寬松的環境中，黨員和村民暢所欲言。白色道路戶戶通，是村里的實事項目，也是“民情溝通日”上大家熱議的一個話題。黨員吳永權從該組實際出發，提出了筑橋改道、優化線路的方案，被村里采納，不僅節約了近萬元的費用，更大大方便了村民的出行。把問題攤到桌面上說，讓群眾來論公理、評是非，這是“民情溝通日”的又一“功效”。村民戚某，當年B5地塊征地時已獲全額補償，次年海豐路建設又涉及其已征用土地，為此，戚某認為應給予他二次賠償，多年來一直上訪不斷。有黨員向村干部建議，將這一案例在“民情溝通日”上提交討論，并通知其參加。結果，戚某自知理虧沒有到場，但從此也平息了上訪。

（三）“承諾式”服務，完善黨員作用發揮機制。東方村地處金山新城的核心區域，是山陽鎮改革發展的先行地區，黨員總體素質普遍相對較高，“能人”黨員也比較多。實施黨員承諾制，突出服務村民這一重點，把黨員身份亮出來，以進一步激發黨員的榮譽感、責任感，更好地發揮好先鋒模范作用。每年初，廣大黨員圍繞群眾期盼，注重體現先進性要求，立足崗位和自身實際進行承諾，并公開公示，接受群眾的評價和監督。在這過程中，村黨總支重點把好“三關”，即：審定承諾、督促踐諾、考核履諾。村黨總支不斷完善黨員承諾制，并加強支部自身建設，形成了“兩承諾兩公開兩評議”工作法，即村黨組織也要結合年度目標的實施，向黨員和群眾作出承諾，年末由黨員群眾對村黨組織和村干部進行評議、黨組織對黨員進行評議，對評議結果進行公開。黨員在承諾中掂量出了責任，群眾從承諾中感受到了期盼?！岸嚓P心村里事，多關心困難人群”，這是黨員陳亞寶的追求。作為一名退休在家的無職黨員，陳亞寶幾年如一日地充當起了村里的義務“文明巡防員”，幫助調解鄰里糾紛；及時制止秸稈、垃圾焚燒等……正如黨員范友龍所說：“黨員承諾，讓我找到了黨員的感覺，也讓黨員的先進性看得見、摸得著，這個做法好！”

二、注重“三性”操作，完善

以“四議兩公開一表決”為重點的村級民主自治

近年來，東方村結合該村實際，打破以往“村事村干部定”的傳統模式，探索形成了村“兩委”提議、黨員議事會商議、黨員大會審議、村民代表大會或村民會議決議、涉及戶代表表決的“四議兩公開一表決”工作法，并在實踐中注重“三性”操作，取得了明顯成效。

（一）注重合理性——重點解決“議什么”的問題。“四議兩公開一表決”是個系統工程，村里工作千頭萬緒，議哪些才能突出重點、達到事半功倍的目的？這是擺在村干部面前的一個課題。為此，村“兩委”班子成員多方聽取意見、反復磋商，依據有關法律法規、立足村情，重點把握兩件“事”，即村民自治范圍內的事和事關村民切身利益的事，明確凡村級重大事項決策、重要項目安排、大額資金使用以及相關民生事項，都要嚴格按照“四議兩公開一表決”工作法進行民主決策。將村民自治章程和村規民約的制定，村級發展規劃和年度工作目標計劃，村集體土地的流轉、承包、租賃，重大投資事項、集體資產處置，土地征用勞動力安置及補償分配，“兩長一員”、民主理財小組成員等人事變更，村民福利，重大救災救濟款物的發放等八個方面的事項作為重大村務納入議事決策范疇。明確村“兩委”提議的主體責任，要求村“兩委”班子成員切實增強責任感和使命感，加強與黨員群眾的聯系、加強村情民意的收集，做到及時提議、準確提議。明確動拆遷、勞動力安置等涉及村民切身利益的事項，啟動戶代表會議決議程序。

（二）注重程序性——重點解決 “怎么議”的問題。首先是把好“提議關”。對于相關重大事項，村“兩委”在提議之前，先將提議內容報至鎮黨委審批，經鎮黨委研究同意后，方可進入“四議兩公開一表決”程序，避免了提議的盲目性，維護了村級組織的權威性。其次是把好“代表關”。按照“素質高、有威望、懂村務”的標準，精選出13名黨員議事會代表，加強了黨員議事會的“頭道把關”。最后是把好“程序關”。嚴格按照村民組織法的要求，對村“兩委”會、黨員議事會、黨員大會、村民代表大會或村民會議、戶代表會議的參會人數、表決方式等進行明確的規定。對照“四議”→“兩公開”→“一表決”的工作步驟，對所議事項的醞釀討論、征求意見、完善方案、議后跟蹤，對決議公開、決議實施、實施結果公開的內容、形式、時間等，制作了簡明的工作流程，在黨務公開欄、村級網站上予以公示，提高村民的知曉率。同時，明確1名村干部負責相關議事資料的起草、記錄、整理和歸檔工作，使每一件村級重大事項的決策過程均有完整的記錄，做到有據可查。

（三）注重靈活性——重點解決“議得了”的問題。在嚴格遵循既定程序的基礎上，實際操作中注重方式方法，堅持“原則下的靈活多元”，把工作重心集中在引導、溝通、協商上，爭取對村級長遠發展有利、關系群眾根本利益的“大、難、苦”（項目利益大、群眾初始接受難、協調過程苦）的項目贏得支持、爭取表決通過。2008年，村“兩委”意出資420萬元收購工業園區一處3500平方米的廠房，作為經營性固定資產出租。時值國際金融危機，黨員議事會商議時許多代表提出了疑慮。為統一思想、形成共識，在提交黨員大會審議之前，村干部及時召集召開黨小組長、村民小組長和老干部會議，講透道理、算明細賬，得到了大家的理解和支持，此事最終獲圓滿通過。目前，該廠房不僅為村里每年帶來近50萬元的租金收入，承租方更成為了全鎮的納稅大戶。群眾利益無小事，在涉及村民切身利益的問題上，村“兩委”更是嚴格把關、悉心操作。海辰動遷安置基地項目征地，根據土地面積核算，1組獲得了25個鎮保名額，但全組涉及動遷人員只有24名。為確保勞動力安置方案考慮周全、萬無一失，在啟動戶代表會議表決程序之前，村干部先行召集召開骨干農戶、黨員、涉及農戶代表會議，廣泛聽取意見，特別是對于1個多余名額的分配，通過逐一表決的方式形成方案。由于事先做了細致準備，才使后來的戶代表表決中一舉獲得通過。

三、實施“三步”法，

確?！懊裰鞴艽濉惫ぷ髀涞綄嵦?/p>

村里事讓村民自己知、自己議、自己定、自己管，擴大黨員群眾對村級事務的知情權、參與權、決策權，讓權力在陽光下運行，受到了群眾歡迎，也減輕了村干部的壓力。為切實有效地將“民主管村”各項工作落到實處，東方村實施了“三步法”：

（一）網羅信息。掌握第一手民情民意是深化基層民主建設的基礎。除了“民情溝通日”等行之有效的方法之外，東方村還立足實際，三管齊下，實施“民情專遞”。首先是暢通聯系群眾的“動脈”。深入開展以“三聯聚民心，三問促和諧”為主題的組團式聯系服務群眾工作，劃分3個服務塊區、組建20個服務團隊，村干部帶頭，深入到全村每家每戶，了解民情、傾聽民意、回應群眾關切。其次是完善制度創新的“內核”。建立村干部定期接待群眾來訪等制度，現場“把脈問政”、幫助“解疑釋惑”、增進與群眾的溝通交流。最后是拓寬方便群眾的“路基”。挨家挨戶發放統一印制的村組干部通訊錄，以便村民在遇到急事、難事時第一時間聯系到村干部。2015年以來，通過各種渠道，共收集民情民意141條。其中，12條已通過“四議兩公開一表決”程序決策。

（二）執行督辦。按照民主決策的要求，把各項工作落到實處，是深化基層民主建設的關鍵。東方村“兩委”班子重民主決策，也重過程落實。首先是修建反饋民意的“回聲墻”。針對日常所掌握的黨員群眾思想作風方面存在的突出問題，每年舉行一次黨員群眾思想作風講評會，堅持以事實為依據，注重抓住傾向性和苗頭性的問題，講現象，析原因，論危害，讓大家“對號入座”，比照改進。其次是筑牢防腐拒變的“防護網”。建立村務監督委員會，完善村級財務、干部作風、為民服務工作機制，每月6日為理財小組工作日，村內的各類票據須經“村監會”審核同意后方可入賬，加強群眾監督，規范村務管理。最后是打造實事推進的“助推器”。針對“四議兩公開一評議”決策事項，明確具體的責任人和時間節點，由黨員議事會成員、村民代表等組成的督查小組進行督辦，并通過“村務公開欄”對進程進行適時公開、定期公開和全程公開，讓村民全程了解、全程監督。

（三）跟蹤評估。完善事后跟蹤評估，是持續改進工作、完善創新機制、深化基層民主建設的制勝法寶。東方村結合村情民意，把測評、公示作為跟蹤評估的有效手段，認真加以組織實施，呈現出了三個方面的特點：首先是范圍廣。無論是村干部的述職評議還是黨員的履諾測評，參評對象不光有黨員還有群眾，不是寥寥幾人走過場，而是嚴格按照有關章程規定的相關大會出席人數及出席率，充分體現了黨員群眾的普遍意愿。其次是標準嚴。將有關工作流程、承諾事項上墻公布或網上公布，使得對照有標準、評價有依據。最后是改進勤。對于過程中暴露出來的一些機制上的問題，及時予以修正完善。2014年黨組織換屆后，加強骨干隊伍建設，對全村的黨小組長進行了優化調整，調整后的黨小組長隊伍平均年齡由原來的63歲降至55歲，年輕了8歲，增強了隊伍活力。針對經濟支部運作不力的現象，由村黨總支書記與一名總支委員掛帥聯系，以進一步加強組織建設。

近年來，該村集體資產總量大幅提升，村級經濟呈厚積薄發之勢，社會風氣良好，村民素質明顯提高，2015年2月榮獲“全國文明村”榮譽稱號。東方村“民主管村”的實踐是創新社會治理、加強基層建設的有效探索，是充分發揚黨內民主、完善村民自治、增強基層組織生機活力的有益嘗試?！安莞裰鳌辈粌H完善了黨內基層民主建設和村級民主自治，而且更廣泛地激發民智、匯聚民力、凝聚民心，推動了東方村發展步入“快車道”。

作者系中共上海市金山區委黨校教師

責任編輯：劉 捷