國外社會突發事件問責經驗及其啟示

于秀秀

[摘 要]

對社會突發事件的處理和問責關系到人民的生命安全、國家公共財產的保障、社會秩序的穩定、國家的長治久安甚至是執政黨的長期執政等，意義重大。中國對突發事件問責的研究起步晚、研究范圍有限，而西方國家在社會突發事件問責方面的實踐經驗豐富、理論體系也較為成熟。通過分析西方國家社會突發事件問責的實踐、制度設計及成功經驗，能為改進我國社會突發事件問責提供一些有用的對策和建議。

[關鍵詞]

國外社會；突發事件；行政問責；黨內問責

[中圖分類號] D73/77 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2016）2-0058-03

近些年來，我國突發事件不斷，而突發事件如若沒有妥善處理，又很容易引起公民的不滿情緒，造成違規上訪、集聚抗議等群眾事件，影響黨在人民心中的公信力，進而影響黨的執政地位。因此，要解決突發事件帶來的隱患，保障中國共產黨的長治久安，除了從源頭上減少突發事件爆發的頻率并做好善后工作外，最重要的就是要從嚴治黨、嚴格管理黨員干部，同時建立起成熟的突發事件問責機制，嚴格黨內問責。本文通過總結國外發達國家在突發事件問責上的一些成功經驗和做法，結合我國實際，給我國突發事件行政問責及黨內問責一些借鑒。

一、建立健全問責的法律體系，

明確實施問責的法律依據

我國目前對突發事件的問責還缺乏科學的量化標準和操作性很強的問責程序，在執行過程中仍存在著較大的隨意性。國外很多國家的突發事件問責制度都擁有相對完備的相關法律法規體系為之提供依據和支持。如德國制定了《懲戒法》和《德國官員條例》，如果官員玩忽職守或者違法亂紀，就會受到黨內紀律或國家司法方面的相應處罰。美國憲法也通過確立彈劾制明確了政府官員的行政責任，美國受彈劾的官員范圍非常廣泛，上至總統、副總統，下至合眾國的所有文職官員。此外還頒布了涉及突發事件行政問責的其他各項法律，為媒體和公眾監督、問責官員提供了法律依據。公眾和媒體也可以借此打破政府行政機構對突發事件信息的壟斷，通過輿論壓力和選民民意督促政府機構盡快啟動突發事件的行政問責工作。同時，這些法律法規多是由國家立法機關制定的高位法，具備全國性的適用范圍和政治權威，并最大程度地減少了政府政治干預的可能性。這些法律還對行政問責機構的辦事人員的專業化水平和行政問責工作的各個環節、具體問責程序等進行了明確規定，要求行政問責機構必須雇用一些問責調查工作所需的專業人員，使突發事件行政問責在實際運行的過程中得到專業支持。同時也杜絕了單純由行政文件指導行政問責所導致的行政機構主導問責的情況，使掌權者難以借助主導地位故意拖延、推遲行政問責工作的推進，社會突發事件行政問責得以在實際工作中實現快速啟動。

二、問責主體多樣化，加大新聞媒體和民眾的問責力度

我國突發事件的問責一般是行政部門內部同體問責，異體問責渠道有限。而國外很多國家十分重視政黨、利益集團、公民、新聞媒體等異體問責的作用，強調對行政部門做全方位的監督和問責。美國的突發事件問責制度最具代表性，問責形式較為全面，包括權力機關的問責、司法機關的問責、公民的問責以及政府自身的問責等。美國憲法還規定，選民可以對官員進行問訊、彈劾和直接罷免。2003年美國加州時任州長戴維斯因為該州嚴重的財政危機引起了公眾廣泛的不滿，從而引發美國82年來首次罷免州長的投票。這個“倒戴”過程就是先由選民聯名簽字，達到一定的法定數字后生效，重新舉行大選。[1]

此外，新聞媒體的問責和社會公眾的問責是政府問責的基礎。媒體與其他問責主體相比具有獨特的優勢，媒體以其信息傳遞的迅速性、受眾的廣泛性彌補了單個公民或組織在發起問責方面的局限性，媒體問責所具有的時效性、公正性、廣泛性和發散性等特點使媒體成為強有力的問責發起主體之一。隨著信息技術的不斷發展、網絡普及率的不斷提高以及廣大人民群眾民主意識的不斷提升，媒體問責在政府行政問責中的重要性也不斷提升。從問責程序上來說，媒體問責是政府行政問責的問責發起部分和貫穿始終的有力監督力量；從問責內容上來講，媒體發起問責的內容要寬泛的多，為政府行政問責提供了足夠的質疑點。實際上，根據各國政府問責的實踐經驗來看，其他各種形式的政府問責通常都是在新聞媒體的引發、推動和施壓之下才得以實現的。被喻為“第四種權力”的新聞媒體，不但是一種獨立的問責形式，更是其他各種問責形式的重要推動力量。

在國外，社會公眾，包括公民個體、社會群體、非政府組織以及其他各種公民社會組織，可以基于言論、集會、結社、游行、示威等各種表達自由和政治自由，以及知情權、表達權、參與權和監督權，通過各種形式的公益表達和維權活動，監督、問責政府。根據民主憲政的邏輯，人民是國家的主人。無論是議會問責、政黨問責、司法問責還是政府內部的自我問責等，最終也都是選民問責和人民問責的制度表達。因此，人民通過行使民主憲政的憲法權利，才是政府問責的最終目的和終極源泉。[2]民眾知情權的充分保障以及公眾的參與是突發事件問責得以實施的基礎。行政問責得以實施的基礎或前提是公民的知情權得以充分保障，問責主體想要實施問責，首先應了解政府及其官員的行為。所以，西方國家強調行政公開、信息透明，通過法律體系確保公民知情權的暢通，如果有官員未能及時準確向公眾通報情況，就要承擔相應的責任。只有行政公開、透明，才能保證問責的真實性、可靠性。美國的憲法規定國會必須就其每次會議的內容、辯論、表決、國會的開支等方面的情況向公眾定期發布。另一方面，西方國家也積極鼓勵民眾和媒體參與行政問責。讓政府信息進入公眾領域，能有效反映政府的自信與開放，是對人民的信任，也是尊重人民知情權的體現。為此，我國應通過法律體系確保政府除必要機密信息外的信息公開、民意的充分表達和新聞媒體的監督作用，使官員的行為得到有效的監督制約。

三、突發事件問責常態化，

成為一種深入人心的政治文化和政治慣例

行政問責制在西方并不具有新鮮感和罕見性，而是一種追究公職官員責任最基本、最常用的制度，已經是一種深入人心的政治文化和政治慣例，是西方政治生活中的一種常態。政府行政官員為政府決策失誤或行政轄區內嚴重危害公共利益的突發性事件承擔政治責任已基本成為政治慣例。有時一些政府官員甚至會為一些看似與其職責沒有直接責任關系的事件而引咎辭職，這是一種現代民主政治中政治責任意識的體現，反映了西方國家問責制度的發展在意識、程序、監督等方面都達到相當成熟的水平。

在西方發達國家，從官方到民間，人們已經形成一種習慣性思維，即在突發事件中若是因為政府官員的失職、瀆職行為造成了不良后果或嚴重損失，或者出現個人行為不端、生活丑聞并造成不良社會影響等問題，該官員就應立即主動出來公開道歉，甚至辭職；情節嚴重的，其上司也要公開道歉或辭職；若該官員是中央政府的內閣要員，在情節特別嚴重的情況下，還有可能導致內閣官員總辭職。[3]1994年10月，位于韓國漢城（首爾）的圣水橋由于年久失修倒塌，造成五十多人死傷，隨后七名市政官員被捕，市長被免職，韓國總理向國民道歉并引咎辭職，韓國總統也發表電視講話，就此突發事件向全體國民道歉。1972年6月，在美國總統大選前夕，共和黨為獲取民主黨內部競選情報，闖入民主黨位于華盛頓水門大廈的全國委員會辦公室安裝竊聽器，并被當場逮捕，這便是震驚國際政壇的“水門事件”。由于此事，美國總統尼克松不得不引咎辭職，成為美國歷史上首位辭職的總統。無論是社會上的突發事件還是政壇上的政治丑聞，行政問責已經成為國外政治制度的必不可少的重要部分，在國外很多國家已經培養出一種官員對自己言行和決策勇于承擔責任的文化，對于提高政府公務員特別是主要官員的政治責任心，澄清吏治是有積極意義的。

四、成立擁有獨立問責權力的專門機構負責問責的實行

許多國家設立了擁有獨立監督問責權力的各種類型的議會監察專員，議會監察專員不受黨派之爭的干預，獨立受理民眾對于政府和其他公職人員違法行為的申訴。瑞典最為典型。瑞典在議會中設立了議會監察專員辦公室和憲政委員會等專門機構來負責一些突發事件以及由于官員瀆職行為而造成嚴重后果的問責。議會監察專員辦公室由4位監察專員組成，他們由議會選舉產生，分工不同而且相互獨立。監察員們對議會負責，但工作不受議會干預，也不受政府、法院的干預，絕對獨立地行使監督問責權力，主要處理公眾對政府部門或公務員的各類投訴。而憲政委員會有權監督內閣部長履行職責的情況，如發現部長嚴重失職的，由憲政委員會提出彈劾事項，交最高法院審理。類似的機構在芬蘭等國家也有設立。除北歐國家外，法國在行政機關內部也設立了專門的機構對行政機關及其工作人員進行監督問責。20世紀70年代，法國參照北歐國家的議會行政監察專員制度，設立了頗具法國特色的行政調解專員制度。行政調解專員由部長委員會任命，具有相對的獨立性，行政調解專員的問責職權涉及上至中央各部門下至地方各部門。除監督政府官員行為是否合法外，行政調解專員還可以監督政府行為的適當性，并可以對政府的行為提出改進的建議。行政調解專員可以利用各種不同的方法調查法國的行政部門，有權要求有關部門提交所需要的各種文件材料。行政調解專員在調查后可以提出相關的建議，如果有關部門不執行其建議，行政調解專員則可以采取有關制裁性措施。[4]

五、改進我國社會突發事件問責的啟示

我國行政問責制度實施至今雖已取得有目共睹的成績，但應該看到，我們在很多方面做得還不夠到位。分析國外突發事件問責的實踐情況和制度設計，可以為改進我國突發事件的問責工作提出一些對策和建議。

第一，要注重突發事件問責實施的專職化和透明化。對突發事件的行政問責應設置專門的獨立機構來負責實施，保證權威性和獨立性。同時，問責工作在踐行過程中還要秉持透明化原則，突發事件因其特殊性往往很容易在短時間內引起媒體和公眾的關注。因此要主動召開新聞發布會，向外公開透明，讓公眾切實了解問責的進行情況，對新聞媒體和公眾輿論進行正確的引導，以保障公民的知情權。第二，在推行突發事件問責制的過程中應當注意問責主體的多元化、外部化，問責行為和過程的法律化和制度化，從而強化問責制的科學性、有效性。同時，要完善各項法律法規，對問責主體、問責客體、問責事由、問責程序等做出明確規定，并做好問責法律知識的普及工作，讓公民意識到問責不僅是政府部門的事情，而且與自己的利益休戚相關，以喚起公民的權利意識和問責意識，使廣大民眾參與進來，從而對政府官員的行為進行全方位的監督。第三，保證突發事件問責結果的公開化和長效化。針對突發事件的問責是否有效最終體現在問責的結果上，如果問責結果不能及時公開或者問責結果不適當，很容易引發新的社會矛盾和不滿，并有可能導致新的社會安全事件誘因積聚與爆發。因此對突發事件問責的結果一定要做到公開、公正、權威，問責結果的內容要合理清晰，問責結果的執行要及時徹底，問責結果的有效性必須得到保證，不能在較短時間內就出現事實反復或人為逆向操作，要保證對失責官員進行有效懲罰。最后，在突發事件中違反行政職責要求的行為一般也都違背了黨內法規的要求，為黨紀所不容，因此突發事件行政問責離不開黨內問責。[5]我國政治體制中的黨政關系也決定了在推行突發事件行政問責的同時必須發展黨內問責，只有黨內問責制與行政問責制配套發揮作用，才能構建起科學、合理的問責體系，才能使問責制公正、有效地發揮作用。同時，黨內問責制對于提高黨的執政能力，維護黨的執政合法性也具有重大意義。要促進問責制的健康、有序發展，就要處理好行政問責和黨內問責的關系，要合理劃分黨政職責界限，此外，還要避免以黨內問責取代行政問責、法律問責。

完善和規范我國突發事件問責制度具有重要的現實意義。“如果一個政黨不嚴明政治紀律，不堅守政治規矩，遲早會失去執政資格，不可避免被歷史淘汰”[6]，只有以“權責對等”為基本原則的問責制，才能為中國政治的健康發展、黨的長期執政提供有力保證。

參考文獻

[1][3]鄭振宇.借鑒國外行政問責制的實踐，深化我國行政管理體制改革[A].“構建和諧社會與深化行政管理體制改革”研討會暨中國行政管理學會2007年年會論文集[C].中國行政管理學會，2007（5）.

[2]王彥志.國外問責的制度與實踐[J]. 檢察風云，2009（15）.

[4]周亞越.行政問責制比較研究[M].中國檢察出版社，2008.51.

[5]王一星.論黨內問責制與行政問責制的協調發展[J].理論導刊，2010-11-10.

[6]張力夫.學黨章 守紀律 講規矩 慎用權[J]. 海南人大，2015（7）：10-13.

作者系中共上海市委黨校黨史黨建教研部研究生，指導老師周敬青

責任編輯：周奕韻