黨章視域下黨內監督制度的演進及啟示

王可卿

[摘 要]

黨章關于黨內監督的規定，是黨內監督制度最根本的內容。考察黨的歷次代表大會制定、修改和通過的黨章關于黨內監督的規定，把握黨內監督制度的歷史演進及其特點，可以為在全面從嚴治黨新常態下黨內監督制度的不斷完善提供啟示。

[關鍵詞]

黨章；黨內監督制度；演進；啟示

[中圖分類號] D262.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2016）2-0021-03

黨內監督制度是保持黨的先進性和純潔性的重要制度，中國共產黨從成立起就重視黨內監督制度建設。從黨章的視角去認識、理解和把握黨內監督制度是最根本的路徑選擇。

一、歷次黨的全國代表大會

通過的黨章與黨內監督制度

（一）新民主主義革命時期：逐步形成。黨的一大雖然沒有制定黨章，但通過了包含有屬于黨章性質條文的《中國共產黨第一個綱領》，其中就有黨內監督的規定：黨員“一定要受地方執行委員會的嚴格監督”。[1]這說明我們黨從成立之日起就認識到了黨內監督的重要性，同時也表明黨內監督思想開始萌芽。

經過一年的實踐，到黨的二大時，黨內雖然還沒有建立專門的監察機構，但黨內監察機制的靜態要素和動態系統基本上都具備了，初步確定將民主集中制作為黨內監察的根本依據，從宗旨監察、紀律監察、黨內監察程序、黨內監察制度等方面對黨內監督作了最原始的規定，初創了黨內巡視制度，“中央執行委員會得隨時派員到各處召集各種形式的臨時會議，此項會議應以中央特派員為主席”。[2]二大黨章基本上解決了黨內監察以什么為依據、怎樣進行監察以及針對哪些問題進行監察的問題。三大和四大通過的黨章都堅持了這些規定。

黨的五大首次增設監察委員會，提出“全國代表大會及省代表大會選舉中央及省監察委員會”[3]。明確了監察委員會的職權范圍以及它與黨委會的關系，同時表明我們黨已經意識到必須以監察制度來制約、制衡黨的權力的行使，為后來黨內監察機制的進一步發展和完善奠定了基礎。

黨的六大廢除了中央監察委員會，設立了中央審查委員會。與監察委員會相比，中央審查委員會的職能范圍大為縮小，僅限于“監督各級黨部之財政，會計及各機關之工作”[4]等幾項較為具體的事務，只是部分地執行了監察委員會的職權。黨內監察權的重要方面——紀律監察權，則重新為各級黨委會所掌握。這種黨內監察形式的變化，與蘇共的指導失誤和我們黨的認識偏頗有關。

黨的七大恢復了監察委員會，“黨的中央委員會認為必要時，得成立黨的中央監察委員會及各地方黨的監察委員會”[5]。完善了監察委員會的選舉、職能等內容。在黨的七大上，毛澤東強調：“有無認真的自我批評，也是我們和其他政黨互相區別的顯著標志之一。”[6]這里的“自我批評”，實際上就是一種有效的監督形式。這些表述表明我們黨在抗戰即將結束、黨員隊伍壯大的情況下，對于黨員的教育，黨內監督等黨的治理問題進行了新思考，落實了新舉措。七大黨章全面設計了黨內監察機制，標志著黨內監察制度的基本確立。

（二）社會主義革命和建設時期：積極推進和曲折發展。八大黨章將七大黨章關于黨的各監察委員會在各級黨的委員會“指導下”進行工作改為各級監察委員會在各級黨的委員會“領導下”進行工作。黨內監督機構開始出現“雙重領導”的工作模式。

1966年5月“文革”爆發后，黨的各項制度被踐踏，黨內生活極不正常，九大、十大、十一大通過的黨章關于黨內監督的規定被刪除。

（三）改革開放歷史新時期：發展和完善。1982年9月，十二大通過的黨章，繼承和發揚了七大和八大黨章的優點，同時汲取了歷史經驗，形成了黨內監督制度的基本框架，強調：每個黨員，不論職務高低，都要“接受黨內外群眾的監督”，上下級組織之間要“互相監督”，“要保證黨的領導人的活動處于黨和人民的監督之下”，黨的基層組織要“監督黨員切實履行義務”。此后歷部黨章基本保持了這些規定，具有較強的連續性和穩定性。[7]

2002年11月，十六大通過的黨章（修正案）提出：“加強對黨的領導機關和黨員領導干部特別是主要領導干部的監督，不斷完善黨內監督制度。”[8]這是黨章首次直接提出對領導干部的監督，明確了監督的主要對象，針對性更強，提高了監督效率。

十七大黨章首次明確：“中央政治局向中央委員會全體會議報告工作，接受監督”[9]，“黨的地方各級委員會的常務委員會定期向委員會全體會議報告工作，接受監督”[10]。這表明黨內監督不留死角，任何一級組織，任何人必須接受黨內監督。

黨的十八大以來，黨中央陸續出臺了《中國共產黨黨內監督條例（試行）》、《中國共產黨巡視工作條例》等黨內監督制度和條例。相信這些黨內監督新思想、新制度會出現在以后的黨章中。

二、黨內監督制度發展演變的特點

（一）從受蘇聯影響到走向中國特色。中國共產黨曾是共產國際的一個支部，因此在黨內監督機制模式的選擇上，受到共產國際以及在這一組織中起特殊重要作用的聯共（布）的深刻影響。在黨委會（或執行委員會）與監察委員會之間的關系上，中共與聯共（布）都有一個從“兩委基本平行”到“兩委垂直管理”的演變過程。此外，共產國際對中共黨內事務的干涉也大大加劇了這種影響。共產國際在幫助中共進行黨內制度規定時，常常不顧中國實際情況，借助其高度強化的集權體制，把聯共（布）的一些黨建舉措，甚至歐洲其他一些共產黨的黨建舉措照搬照抄到中共黨內來。黨的六大撤消了監察委員會的做法，就是明顯的例子。

但在1935年以后，中國共產黨逐漸開辟了一條中國特色的黨建之路，形成了一系列中國特色的制度、方法。就黨內監督來講，其領導體制實行“雙重領導”。這是歷經“兩委平行”（即黨的監委與黨的委員會平權）、黨的委員會對監委進行“指導”等過程后而逐漸形成的領導模式，其權限正在擴大，監督對象既包括黨員個人、組織，也包括領導干部、同級黨委及其成員；其組織形態已構成自上而下的完整系統；其工作任務已明確化；其監督形式切實可行，已形成集體領導制度、組織生活會議制度、民主生活會議制度、民主評議制度、評價鑒定制度、群眾舉報等多種形式。

（二）從重視思想政治教育，強調自律到重視制度建設強調他律。在民主革命時期，特殊國情決定了我們黨大量吸納非無產階級先進分子的必要性和合理性。但是，由此也就使得黨內經常性地存在著種種非無產階級思想，這成了部分黨員行動自由散漫、追求享樂甚至貪污腐化的重要思想源頭。正如黨的七大所指出的：“在我們黨內，最本質的矛盾，就是無產階級思想與非無產階級思想的矛盾，其中最主要的是無產階級思想與農民、小資產階級思想的矛盾。”而“這個矛盾的逐漸解決，只有在黨內加強馬克思列寧主義——無產階級科學思想的教育與鍛煉，不斷克服小資產階級以及其他各階級反映在黨內的思想，我們黨的建設和黨的事業，才能進步，才能發展”[11]。因此，我們黨高度強調黨的思想建設，注重提高黨員的黨性修養和政治覺悟，以從思想源頭上去遏制這些不良現象。

隨著所處環境的變化，我們黨開始探索黨內監督的各種方式和途徑，注意加強相關的制度建設，如巡視制度、黨委會制度、集體領導制度、黨內議事制度等。確定科學合理的監督方式和監督途徑，是保持黨內監督能夠正常運轉并發揮作用的關鍵環節，在實踐中取得了較好的效果。其中，中央巡視制度的創立與發展，就是典型一例。

（三）黨內監督制度完善程度與執行效果的非正比關系。總結黨的建設史，從革命戰爭年代到和平建設時期，從在計劃經濟體制下到改革開放新時代，一個普遍的現象就是黨內的制度、法規、條例等雖然日益健全，但實踐中執行的效果卻并不隨著黨的認識的深化而增強。具體到黨內監督方面，這種特點更加突出。至于黨內監督不力的原因則非常復雜，如黨內監督的意識淡薄、黨內監督的制度還不完善、實施黨內監督的力度還不夠、黨內監督機構的領導體制機制不順等。健全黨內民主制度、樹立黨員民主意識、加大監督力度、完善監督機制、理順監督體制等都是目前迫切要做的事情。

三、黨內監督制度發展演變的啟示

從黨章的演變過程梳理黨內監督制度的發展變化，也給我們留下了一些重要的啟示。

（一）黨內監督是黨自我約束、自我完善，保持黨的先進性和純潔性的重要途徑。堅持黨內監督機制，我們就能依靠自身的力量解決黨內矛盾，不斷鞏固和發展自己，保持黨的先進性、純潔性和權威性，保證黨的政治領導的順利實現，黨的路線、方針、政策的順利執行。而淡化、離開了這一點，黨的形象就要遭受破壞，黨的路線、方針、政策就要被歪曲，黨章黨紀就要被踐踏，黨內就可能出現“特殊黨員”、“特殊群體”和腐敗分子。這在歷史上已經被反復證明。在民主革命時期，黨內監督工作的開展對我們黨能夠保持自身先進性和純潔性，帶領全國各族人民取得中國革命的偉大勝利，具有極為重要的意義。世界馬克思主義政黨歷史與現實也證明，黨內監督是保持黨的肌體健康的重要手段，是依靠自身的力量解決黨內矛盾，不斷鞏固和發展自己的必要途徑，是維護全黨團結，嚴明黨紀黨規，推動黨完成歷史賦予的使命的重要保障。在全面從嚴治黨的黨建新常態下，無論怎樣強調加強黨內監督機制建設的重要性，都毫不為過。

（二）黨內監督的主體眾多，監督也是主體之間的互相監督。黨內監督不僅包括對黨員個人的監督，也包括對黨組織的監督，其重點是黨的各級領導機關和領導干部，核心問題是保證他們正確行使和運用人民賦予的權力。黨內監督的得力與否不僅與黨的領導人對其認識相關，也與黨的工作重點密切聯系。革命戰爭年代，黨的主要任務是團結廣大群眾，推翻壓迫階級，建立新民主主義制度。圍繞這個目標，黨的建設的主要任務是鞏固并發展黨的隊伍，提高黨的影響力、號召力、戰斗力，因而那時期黨對黨內監督雖有所認識，但在實踐中并沒有置之于顯著位置。黨在全面執政以后，不僅要進行政治領導，也要實施經濟建設、文化建設、社會建設和生態文明建設的領導，因其工作重點已從“政權方面的政治”轉移到了“經濟方面的政治”，黨必須加強黨內監督才能促進黨風的好轉，保證黨的職能充分發揮，政黨功能充分展現，實現中華民族偉大復興的中國夢的目標。

（三）要從中國的國情和黨情出發，建立具有中國特色的黨內監督制度。根據國情和黨情來進行自身建設，這是我們黨不斷走向成功的一條基本經驗。在民主革命時期，在黨內監督問題上，共產國際和聯共（布）對中共存在著明顯的雙重影響：一方面，來自莫斯科的指導，在一定程度上有助于我們黨黨內監督機制的建立與健全；但另一方面，卻又使我們黨在此問題上走了許多彎路。歷史最終證明，在黨的建設上，中國共產黨必須多方借鑒別國無產階級政黨建設的經驗和教訓，但是從最終意義而言，“中國革命斗爭的勝利要靠中國同志了解中國情況”[12]，發揮黨員監督的主體作用，形成黨內全員監督的氛圍，全面推進黨務公開，讓黨權在監督下陽光運行，形成“監督有制度、監督有主體、監督有執行”的黨內監督機制。

（四）與時俱進，積極探索、創新黨內監督新路徑。與時俱進是黨最重要的理論品質和實踐要義，黨內監督也不例外。黨內監督要在歷史任務、現實目標和時代特征的客觀要求下做到以下幾點：要科學設置黨內專門監督機構，并充分發揮其特殊作用；要積極探索各種黨內監督的方式和途徑，并使之制度化；要非常注意黨內規章制度體系的建立與健全，使黨綱黨章、黨內條例和各項專項規定不斷走向完善和成熟，為黨內監督提供必要的法理依據；要使黨內監督和黨外監督，尤其是與行政監督相互配合起來，共同發揮作用等。

參考文獻

[1][2]建黨以來重要文獻選編（1921-1949）：第1冊[M].北京：中央文獻出版社，2011.1.166.

[3]建黨以來重要文獻選編（第4冊）[M].北京：中央文獻出版社，2011.274.

[4]建黨以來重要文獻選編（第5冊）[M].北京：中央文獻出版社，2011.480.

[5]建黨以來重要文獻選編（第22冊）[M].北京：中央文獻出版社，2011.546.

[6]毛澤東選集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1991.1096.

[7]十二大以來重要文獻選編（上）[M].北京：中央文獻出版社，1986.84-87.

[8]中國共產黨黨章匯編[M].北京：中國方正出版社，2006.8.

[9][10]十七大黨章學習讀本[M].北京：人民出版社，2007.18.21.

[11]劉少奇選集（上卷）[M].北京：人民出版社，1981.

[12]毛澤東選集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1991.

作者系中共廣東省委黨校研究生

責任編輯：卞吉賦