中國治理現代化始終以增進人民福利為依歸

洪大用，邵占鵬(中國人民大學社會學理論與方法研究中心，北京100872)

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中國治理現代化始終以增進人民福利為依歸

洪大用，邵占鵬
(中國人民大學社會學理論與方法研究中心，北京100872)

摘要:治理實踐與治理觀念、治理借鑒與治理傳承是兩對辯證關系的概念，從這兩對概念出發能夠發現中國治理現代化的理論依據、發展道路與特殊品質。中國治理現代化不同于西方“善治”理論的關鍵是立足本土治理實踐，側重指向結果的程序改進，始終以增進人民福利為依歸。推進這一取向的治理現代化需要著重處理好促進發展與科學發展、堅持中國特色社會主義制度與不斷完善這一制度、改革國家與建設國家、擴大參與與規范參與、深化改革與加強法治這五對關系。

關鍵詞:治理;國家治理;治理現代化;“善治”;人民福利

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系與治理能力的現代化。”在此之前及之后，國內學界圍繞“治理”和“治理現代化”議題展開了豐富的討論，提出了各種觀點和主張。例如，有的學者認為，“從統治走向治理，是人類政治發展的共同規律，不僅適用于西方國家，也同樣適用于東方國家……把學習借鑒西方文明的合理因素，推動國家走向現代化，簡單地視為‘西化’甚至‘全盤西化’，是一種極不負責的態度。”［1］有的學者則強調“中國國家治理現代化不是西方化”，“中國國家治理西方化就會退回到20世紀上半葉的‘一盤散沙’、‘四分五裂’、‘一窮二白’、‘一大二弱’。”［2］事實上，“治理”在國際上也是一個飽受爭議的概念。弗朗西斯·福山，這位提出“歷史終結論”并堅信民主至上的學者，在《國家建構》一書中卻轉變了觀念:“在過去幾年中，世界政治的主流是抨擊‘大政府’，力圖把國家部門的事務交給自由市場或公民社會。但特別是在發展中國家，政府軟弱、無能或者無政府狀態，卻是嚴重問題的禍根。”［3］

不過，籠統地將以上學者關于治理發展趨勢、治理現代化路徑以及治理風險放到一個平臺上加以比較是欠合理的，因為他們立論的側重點各有不同:有的關注從統治向治理轉變的人類歷史大趨勢，有的關注中國治理現代化如何處理中西治理思想的關系，有的關注政府在社會發展中的必要性以及不同歷史條件對治理模式的不同需求。盡管如此，從有關“治理”的不同觀點中我們還是可以發現:第一，治理現代化是一個世界性課題，而不單單是中國面臨的問題，各國都需要創新和改進治理體系與治理能力;第二，最佳治理模式尚未成定數，甚至并不存在，西方的治理不是靈丹妙藥，一國的治理現代化需要考慮到歷史條件、本土特質、潛在風險等多種因素。因此，中國治理現代化仍然需要在實踐中不斷探索，但是這種探索的取向必須是非常明確并始終堅持的，這就是在本土治理實踐基礎上側重指向結果的程序改進，始終以增進全體人民福利為依歸。

一、“治理”實踐決定“治理”觀念

“治理”概念包含了實踐和理論兩個層面。應該說，作為實踐的治理從人類社會誕生時就存在了。荀子認為“能群”是人和動物的本質區別，“人何以能群?曰:分。分何以能行?曰:義。”(《荀子·王制》)人類社會誕生之初就展現了群體性的本質特征，人在群體中必然伴隨著分工與規范，盡管這些最初的分工和規范并不是荀子所講的“禮”、“義”等封建等級秩序，但原始社會中的群體性也必然包含著溝通、協調、規范等治理的原初成分。因此說，自人類社會誕生時起，人們保持群體性的方式方法就包含著治理的實踐。同樣地，國家治理也從國家誕生時就存在了，它指的是根據實際治理問題不斷調整國家的治理方式和治理內容，治理的對象包括國家自身、發展中的社會以及市場等。在國家生成演化過程中，各個國家都積累了自己的治理實踐與治理經驗。

在治理實踐過程中，人們逐漸形成了“治理”的觀念。“德惟善政，政在養民”(《尚書·大禹謨》)，古人在治國、治世、治人方面都形成了很豐富的理論思想，如東方的如民本、德治、教化、王道等，西方的如政體、民主、契約、合法性等。“歷史地看，治理的觀念，無論中西，早已有之。但是現代治理概念，是西方總結其長期統治、管理的經驗教訓，適應三大部門成型、成熟，既相互合作又相互矛盾的時代變化和現實情況，加以提煉、提升而形成的。”［4］現代“治理”概念是在已有“治理”觀念基礎上演繹發展而來的，是西方社會在現代化進程中面對公民社會或民間社會( civil society)日益壯大［5］11為應對政府失靈和市場失靈［6］而提出的應對辦法，其核心是多主體(主要指政府、市場和社會)的協商共治。這是西方現代治理概念生成的大體線索。

理解西方治理概念產生的背景和前提，并不是否定西方治理思想對東方的借鑒意義，而是在于指出治理實踐與治理觀念之間的邏輯關系——治理實踐決定治理觀念，治理觀念反作用于治理實踐，治理實踐中的挑戰是推動治理觀念變化的基礎性力量。這既符合唯物辯證法，也符合中西方治理實踐與治理觀念演化的史實。在此基礎上認識中國的治理實踐與治理觀念，我們可以發現:中國有著豐富的治理實踐，在背景、前提、歷史、需求等差異面前，不可能是與西方完全一致的治理概念;中國治理現代化應當是立足于本土治理實踐基礎上、針對本土治理實踐的問題與挑戰而進行的不斷改進和完善，絕不是用西方的或是某種主觀建構的治理思想來剪裁治理實踐。

理解了治理實踐與治理觀念之間的邏輯關系，才能正確認識中國共產黨“推進國家治理體系與治理能力現代化”的方法論——一切從治理實踐出發。正如習近平同志所指出的:“我們黨領導人民干革命、搞建設、抓改革，從來都是為了解決中國的現實問題”［7］87，“要從我國國情出發、從經濟社會發展實際出發，有領導有步驟推進改革，不求轟動效應，不做表面文章，始終堅持改革開放正確方向”［7］69－70。

二、在借鑒與傳承中創新治理

以解決現實問題為導向，從治理實踐出發探索治理現代化，并不是說不要借鑒一些先進的治理理念，關鍵是要處理好借鑒與照搬的關系。習近平同志指出:“我們推進國家治理體系和治理能力現代化，當然要學習和借鑒人類文明的一切優秀成果，但不是照搬其他國家的政治理念和制度模式，而是要從我國的現實條件出發來創造性前進。”［7］84“我們思想上必須十分明確，推進國家治理體系和治理能力現代化，絕不是西方化、資本主義化!”［7］83

中國現代化是世界現代化的重要組成部分，與其他國家的現代化具有一些共同特征。推進中國治理現代化，當然需要借鑒國外可取經驗。事實上，中共十八屆三中全會提出治理體系與治理能力現代化的議題就體現了對于治理思想的一種借鑒。在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中所涉及的一些具體方面，例如“讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發”、“堅持用制度管權管事管人”、“民主執政”、“進一步簡政放權，深化行政審批制度改革”、“激發社會組織活力”等等，都體現了治理現代化的取向。但是，這些是我們在完善和發展中國特色社會主義制度前提下的主動借鑒、分析性借鑒，不是照搬和西方化。我們清晰地認識到治理危機不但在層級治理模式中容易發生，在交互式或網絡式治理模式、市場治理模式中也容易出現，只不過呈現出不同的形式、作用機制與互動關系［8］，西方的治理模式并非是完美無缺的。一些國家的實踐表明，簡單照搬西方治理經驗和模式，沒有體現主體性與批判性、沒有處理好銜接和融入問題，往往加劇了治理危機，拉美的治理改革、泰國和中東地區的民主化等等，都是一些實際的例證。

在如何借鑒學習先進治理理念推進中國治理現代化這一問題上，習近平同志曾經做出精辟闡述:“一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的，是由這個國家的人民決定的。我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果。我國國家治理體系需要改進和完善，但怎么改、怎么完善，我們要有主張、有定力。”［9］“解決中國的問題只能在中國大地上探尋適合自己的道路和辦法。”［7］84“我們不斷推進改革，是為了推動黨和人民事業更好發展，而不是為了迎合某些人的‘掌聲’，不能把西方的理論、觀點生搬硬套在自己身上。”［7］69－70這些闡述清晰地指明了我們在借鑒中創新治理的方向，這就是完善和發展中國特色社會主義制度。在此方面，我們仍然要對一些主張全盤西化、照搬西方治理理念和模式的觀點和做法保持高度警惕。

與此同時，我們推進治理現代化也不是厚今薄古、虛無歷史，而是要求正確處理傳承與因襲的關系。客觀地講，數千年來中華民族走著一條不同于其他國家和民族的文明發展道路，積累了豐富的治理智慧、思想和經驗，對于我們改進當下的治理實踐依然有著重要啟示。近代以來，我們逐步選擇了中國特色社會主義道路，這也不是偶然的，而是由我國歷史傳承和文化傳統決定的。在中國特色社會主義革命、建設和改革進程中，我們也創造了非常豐富的治理經驗，如群眾路線、集體領導、政治協商、民主監督、從嚴治黨等等。進一步說，中國治理現代化實際上是一個連續不斷的歷史進程，現代民族國家和中國特色社會主義制度的確立、全國統一市場的構建、快速推進的經濟社會發展、不斷加強的民主與法制、不斷深化的改革開放，都是這一宏大歷史進程中的突出亮點。

中共十八屆三中全會明確指出必須全面深化改革，強調“不走封閉僵化的老路，也不走改旗易幟的邪路”，“改革開放只有進行時、沒有完成時”。全會對改革做出總體部署，提出了改革的路線圖和時間表，涉及十五個領域、三百三十多項較大的改革舉措，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各個方面。在傳承中改革、在改革中傳承，這才是不斷創新治理、推動中國治理現代化的必由之路。

三、治理現代化以增進人民福利為依歸

在不斷深化改革中推進治理現代化，其本身并不是目的，而是為了推動黨和人民事業更好發展，為了實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益，特別是實現好、維護好、發展好廣大普通勞動者根本利益。習近平同志明確指出:“全面深化改革必須以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點。如果不能給老百姓帶來實實在在的利益，如果不能創造更加公平的社會環境，甚至導致更多不公平，改革就失去意義，也不可能持續。”［7］68

很明顯，這樣一種取向的治理現代化與簡單地謀求“善治”的西方治理理論是有區別的。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，其基本要素包括合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效等［5］8－11。該理論通過賦予公民權利(包括參與權、社會事務管理權等)，以求實現政府組織、市場組織與社會組織各有分工且相互協調共治，從而避免政府失靈、市場失靈、社會失靈的出現。該模式的好處在于分擔政府的執政風險，讓公民對自身和自己的行動負責。不過，“善治”理論有自身缺陷:第一，社會組織之間，社會、政府與市場之間的利益訴求不一，協商共治背后實質上是國家、市場和社會以及三大主體內部之間的對抗過程，“善治”結果最終將取決于對抗主體的實力大小［10］，所以“善治”更多的是一種程序上的合法性與公正性;第二，“善治”尋求公共利益的最大化，但更多的是為了避免政府失靈、市場失靈和社會失靈，分擔政府執政風險的目的要大于公共利益最大化的目的，因此“善治”的重點在“治”而非在“善”，協商共治的程序正義并不一定最終指向結果正義。

相對而言，中國治理現代化需要更加強調結果正義，是從現實的角度(對階級階層不平等的承認)出發展開的立論，區別于西方從理想的層面(對天賦人權和人生而平等的期望)展開立論［11］。我們黨始終強調維護最廣大人民的根本利益，實際的治理舉措也旨在達成人民滿意的目標，這就為治理設定了更高的目標指向。當然，基于結果問責與實質正義的優勢也帶來了一些治理麻煩，如國家責任缺少底線(如一些纏訪、上訪專業戶的出現等)、程序正義無法支撐決策的合法性(如合法合規的決策帶來不了好的結果，民眾依然不買賬)等等。在結果與程序的關系問題上，盡管中國的治理現代化賦予了更多程序正義的作用空間，但始終堅持著對人民負責的結果正義取向。

概括地說，中國治理現代化的要義可以說是“指向結果的程序改進”，具體的治理舉措最終是為了維護最廣大人民的根本利益，也就是服務于增進社會福利的目的，從而讓最廣大人民共享改革成果，共同實現“有感增長”。黨的十八屆五中全會提出要“如期實現全面建成小康社會奮斗目標”，再次彰顯了中國治理現代化的明確取向。任何形式的治理，都不應以簡單的制度移植和建設為目標，而是要著眼于解決實際問題，實質性地增進全體人民福利。

需要指出的是，“指向結果的程序改進”實踐特別需要處理好五對關系:一是促進發展與科學發展的關系。一方面，必須明確發展仍然是黨執政興國的第一要務，是增進全體人民福利的必由之路;另一方面，要對發展的方式和內容進行更好的規范，努力實現創新協調綠色開放共享發展。這兩個方面不能偏廢。二是堅持中國特色社會主義制度和不斷改革完善這一制度的關系。一方面，社會主義的本質是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終實現共同富裕，這是實現中國治理現代化的根本制度保障;另一方面，我國長期處于社會主義初級階段，社會主義制度仍在探索和發展過程中，總是存在著需要不斷改革和完善的地方。我們既不能僵化堅持拒絕改革，也不能借改革之名自毀長城。三是改革國家與建設國家的關系。一方面，國家在促進經濟社會發展進程中發揮了重要作用，但是也存在著不足，需要進行改革;另一方面，從現代化的長波進程看，中國仍然處在現代化的較低階段，國家不是要弱化，而是要強化，要更加有效地發揮其促進經濟社會發展和保護人民福利的作用。很明顯，推進國家治理體系與治理能力現代化，并不是為了弱化國家，而是謀求國家更好地發揮作用。四是擴大參與與規范參與的關系。一方面，改進治理的過程需要擴大社會與市場力量的參與，促進多主體的協商共治;另一方面，也必須意識到當下中國的市場和社會還不夠完善，需要著力培育、引導和規范，促進依法參與、理性參與。五是深化改革和加強法治的關系。一方面，著眼于更好地保障和發展廣大人民的根本利益，增進全體人民的福利，需要不斷深化改革以推進治理現代化;另一方面需要堅持改革決策和立法決策相統一、相銜接，立法主動適應改革需要，積極發揮引導、推動、規范、保障改革的作用，做到重大改革有法有據，改革和法治同步推進。特別是對實踐證明已經比較成熟的改革經驗和行之有效的改革舉措，要盡快上升為法律。如此，“指向結果的程序改進”才能落到實處。

可以說，“指向結果的程序改進”是中國治理現代化的特殊品質，是我們黨和人民在立足中國治理實踐基礎上傳承中國本土治理優勢、并借鑒西方治理的可取經驗而進行的理論綜合。“指向結果”(即不斷增進人民福利)是目標和根本，“程序改進”(即治理現代化的體制和機制)是載體和保障。只強調“指向結果”容易陷入“抽象集體主義”的問題，即現實生活中很多治理舉措雖然強調讓人民滿意、讓集體共享利益，但因為這里的“人民”和“集體”還只是抽象的概念，無法在實踐中落實到具體的個人身上，以致增進人民福利的目的無法真正實現。與此同時，只是片面地強調“程序改進”則拋棄了中國本土治理的固有優勢，甚至會背離黨的宗旨和社會主義基本制度，在實質上弱化國家的治理。中國治理現代化是將“指向結果”和“程序正義”辯證地統一在一起，努力在“指向結果”的引領下構建“程序正義”，在保障“程序正義”的基礎上“指向結果”。當然，這樣一種進程也對中國治理的各個方面都提出了更高的要求，需要社會各方進一步凝聚共識、持續推進。在中國治理現代化探索中，“指向結果的程序改進”也需要不斷豐富和完善，如何調節“指向結果”與“程序改進”之間可能存在的張力和沖突還需要接受實踐的檢驗。

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［11］馮仕政．人民政治邏輯與社會沖突治理:兩類矛盾學說的歷史實踐［J］．學海，2014，( 3)．

［責任編輯:高云涌，張斐男］

作者簡介:洪大用( 1967—)，男，教授，博士生導師，從事應用社會學、環境社會學和社會政策研究;邵占鵬( 1987—)，男，博士研究生，從事理論社會學、社會治理研究。

收稿日期:2015－11－20

中圖分類號:C4

文獻標志碼:A

文章編號:1002－462X( 2016)02－0027－04