國(guó)家治理與社會(huì)保障制度建設(shè)

鄭功成

國(guó)家治理與社會(huì)保障制度建設(shè)

鄭功成

一、社會(huì)保障是國(guó)家治理體系的重要支柱

中國(guó)歷史上，治國(guó)必先治水，治水必重救災(zāi)，有救災(zāi)可避災(zāi)荒，無(wú)災(zāi)荒則無(wú)動(dòng)亂，是故救災(zāi)等社保措施是國(guó)家治理體系的重要組成部分。漢文景，唐貞觀，與盛世王朝相對(duì)應(yīng)的，是二世而亡的秦朝、隋朝，不是秦、隋國(guó)弱而是秦、隋國(guó)強(qiáng)到可以不顧人民訴求與死活，而文景、太宗民生為重，備災(zāi)救災(zāi)等社保措施完備，因此，歷史留下的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)都是深刻的。新中國(guó)成立后，也是社保凝聚民心，1949年救災(zāi)，1950年救濟(jì)城市失業(yè)工人，1951年制定勞動(dòng)保險(xiǎn)條例等，免災(zāi)荒之患、減失業(yè)之苦、向城鎮(zhèn)勞動(dòng)者及家屬提供穩(wěn)定的安全預(yù)期，再加上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與合作醫(yī)療、五保制度等，這些解除人民后顧之憂的制度安排，怎能不激發(fā)人民愛(ài)戴。改革開(kāi)放后也是如此，1998年面臨東南亞金融危機(jī)，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題重重，社保信譽(yù)受到重創(chuàng)，因數(shù)以百萬(wàn)計(jì)退休人員不能按時(shí)領(lǐng)取到退休金或養(yǎng)老金，職工報(bào)銷不了醫(yī)療費(fèi)用，還有教育產(chǎn)業(yè)化、住房自有化等等均讓人民后顧之憂倍增，中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨硬著陸，是朱镕基政府強(qiáng)力推進(jìn)“二個(gè)確保、三條保障線”等一系列社會(huì)保障措施，才挽回危機(jī)，重聚民心，奠定中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)的基石；2008年因美國(guó)次貸危機(jī)導(dǎo)致世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)不得不轉(zhuǎn)向依靠?jī)?nèi)需要市場(chǎng)，又是溫家寶政府于2009年推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、全民醫(yī)療保險(xiǎn)及大規(guī)模保障性住房建設(shè)，極大地提升了城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)信心，消費(fèi)已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大引擎，這兩次危機(jī)都靠社保率先走出危機(jī)，并成為了世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大引擎。

德國(guó)于1883—1889年間創(chuàng)立社會(huì)保險(xiǎn)制度，以化解尖銳對(duì)抗的勞資矛盾、促使國(guó)家強(qiáng)盛為目標(biāo)；美國(guó)在1935年出臺(tái)社會(huì)保障法案，其背景是為了走出全球經(jīng)濟(jì)大危機(jī)帶給美國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的巨大災(zāi)難性后果；英國(guó)在二戰(zhàn)后率先建成福利國(guó)家，同樣是為了化解國(guó)內(nèi)矛盾和促使人民福祉得到實(shí)質(zhì)提升。因此，發(fā)達(dá)的社會(huì)保障制度均是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要支柱，也是這些國(guó)家長(zhǎng)期繁榮安定的真正奧秘。

綜上，社會(huì)保障自古以來(lái)就是國(guó)家治理的重要工具與手段，現(xiàn)代社會(huì)保障制度更是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要支柱。

二、 不能將社會(huì)保障矮化成一般民生工程和為老百姓做好事

社會(huì)保障制度確實(shí)是惠及民生的工程，每一項(xiàng)制度都是在為老百姓做好事。然而，社會(huì)保障又絕對(duì)不只是為了民生或百姓做點(diǎn)好事，它必須是立足于國(guó)家治理并在其中扮演重要的角色，承擔(dān)重要的責(zé)任。

近幾年來(lái)，社會(huì)保障改革在走向深化，相關(guān)制度安排的頂層設(shè)計(jì)也在緊鑼密鼓地進(jìn)行之中，但一種令人憂慮的現(xiàn)象是：不是將社會(huì)保障作為維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安、保障人民福祉不斷發(fā)展的制度安排，而是將社會(huì)保障矮化成一般民生工程和為老百姓做好事。

因此，在深化社會(huì)保障改革中，當(dāng)前的問(wèn)題就是過(guò)多關(guān)注技術(shù)與細(xì)節(jié)問(wèn)題，而忽略應(yīng)當(dāng)通過(guò)頂層設(shè)計(jì)來(lái)明確的建制理念、發(fā)展目標(biāo)、制度框架、責(zé)任分擔(dān)機(jī)制以及多層次化體系建設(shè)等根本問(wèn)題。在這樣的觀念下，只會(huì)使社會(huì)保障制度從本來(lái)維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重大制度安排，淪為頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的應(yīng)急性或短期工具，或者淪為可以任意打扮的政績(jī)與形象工程。迄今為止，我國(guó)的社會(huì)保障制度仍然處于不成熟、未定型的發(fā)展階段，即是由于沒(méi)有真正上升到國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的高度來(lái)認(rèn)識(shí)并加以建設(shè)的原因所致。自下而上的改革所造就的，必然是地區(qū)分割的格局，必然是地方利益替代國(guó)家利益，局部利益優(yōu)于整體利益，這就是當(dāng)前深化社會(huì)保障制度改革障礙重重的深刻原因。

德國(guó)、美國(guó)、英國(guó)等國(guó)家的普遍性經(jīng)驗(yàn)，都是立足于國(guó)家治理、謀求國(guó)家強(qiáng)盛與人民福祉為社會(huì)保障制度的追求目標(biāo)，創(chuàng)制時(shí)都經(jīng)過(guò)充分討論，十分清晰地界定社會(huì)保障制度的建制目標(biāo)與制度框架，十分清晰地明確政府與其他主體各方的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，并始終維護(hù)其公信力，不僅為全體人民提供穩(wěn)定的安全預(yù)期，而且增進(jìn)國(guó)家認(rèn)同、社會(huì)團(tuán)結(jié)，深受本國(guó)人民的信賴。因此，當(dāng)前我國(guó)有必要正本清源，將社會(huì)保障制度提升到國(guó)家治理現(xiàn)代化的高度來(lái)加以認(rèn)識(shí)，并在這種認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上準(zhǔn)確界定其結(jié)構(gòu)功能，賦予特定使命，只有目標(biāo)明確，才能方向明確、路徑清晰，才能優(yōu)化結(jié)構(gòu)、明晰責(zé)任，才可能設(shè)計(jì)出科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)方案，才能真正為這項(xiàng)“關(guān)乎國(guó)運(yùn)、惠及子孫”的重大制度安排奠定牢固的基石。

三、社會(huì)保障必須保障弱者和維護(hù)底線公正

在理解社會(huì)保障制度的重要性時(shí)，需要把握如下幾點(diǎn)：

1. 科學(xué)認(rèn)識(shí)三個(gè)無(wú)止境：一是發(fā)展無(wú)止境，只有連續(xù)不斷的新起點(diǎn)，沒(méi)有終點(diǎn)。只有持續(xù)發(fā)展才能持續(xù)改善民生，才能為社會(huì)保障制度提供源源不斷的資源供應(yīng)；二是改善民生無(wú)止境，只有持續(xù)不斷的新訴求，沒(méi)有終點(diǎn)。因?yàn)槿嗣駥?duì)美好生活的追求是無(wú)止境的，改善民生也必然構(gòu)成政府永恒的主題；三是追求公正無(wú)止境，它是社會(huì)發(fā)展的基本目標(biāo)，也是只有連續(xù)不斷的新起點(diǎn)，沒(méi)有終點(diǎn)。社會(huì)保障既是國(guó)家發(fā)展的重要方面，又是保障與改善民生的根本制度安排，還是創(chuàng)造、維護(hù)與促進(jìn)社會(huì)公平正義的基本制度保障。

2.切實(shí)貫徹落實(shí)一個(gè)新理念，即共享發(fā)展新理念。共享理念的提出及其在“十三五”規(guī)劃的體現(xiàn)，是國(guó)家發(fā)展理念的升華，因?yàn)樗鼧?biāo)志著我國(guó)將從以往鼓勵(lì)部分人先富起來(lái)、部分地區(qū)先發(fā)展起來(lái)的階梯式或傾斜式發(fā)展取向，將真正轉(zhuǎn)向不同階層走向共同富裕、不同地區(qū)協(xié)同發(fā)展的新時(shí)代。我認(rèn)為，沒(méi)有共享就沒(méi)有社會(huì)主義，因?yàn)樯鐣?huì)主義的真諦其實(shí)是共享主義；沒(méi)有共享也沒(méi)有現(xiàn)代資本主義，因?yàn)橘Y本主義從野蠻時(shí)代發(fā)展到文明時(shí)代，即是以建立現(xiàn)代社會(huì)保障制度來(lái)促進(jìn)共享為分界線的。要實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展，必定健全社會(huì)保障體系，因?yàn)樯鐣?huì)保障是法定的共享機(jī)制，也是全民共享國(guó)家發(fā)展成果的基本途徑與制度保障。沒(méi)有健全的社會(huì)保障，共享是一句空話，公平正義也是一句空話。

3.妥善處理好一對(duì)關(guān)系，即社會(huì)保障要處理好雪中送炭與錦上添花的關(guān)系。首先必須做好雪中送炭，然后才能錦上添花。雪中送炭就是要保障好社會(huì)弱者如困難群體的基本權(quán)益，堅(jiān)守住社會(huì)底線公正，因此，貧困地區(qū)與困難群體都是社會(huì)保障必須充分關(guān)注的重點(diǎn)所在。在實(shí)踐中，城鎮(zhèn)貧困問(wèn)題需要社會(huì)保障制度緩解或化解，鄉(xiāng)村貧困問(wèn)題需要精準(zhǔn)扶貧加上相應(yīng)的社會(huì)保障來(lái)解決。

（作者系全國(guó)人大常委會(huì)委員、中國(guó)人民大學(xué)教授、中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)）