新時期基層社區(qū)“展示性治理”的生成及運作

田毅鵬，張　帆

(吉林大學 哲學社會學院，長春 130012)

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新時期基層社區(qū)“展示性治理”的生成及運作

田毅鵬，張帆

(吉林大學 哲學社會學院，長春 130012)

“展示性治理”是近年來基層社會治理過程中出現(xiàn)的一種以形式化、展示化為特征的變態(tài)的治理模式，即在政府行政力量與新時期居民自治組織非均衡的互動中出現(xiàn)的一種與本然的社會生活及真實治理過程相脫離的狀態(tài)，是一種大幅度地脫離于真實社會生活狀態(tài)的治理模式。這種面向政府部門而與居民無涉的非常態(tài)性展示行為阻礙了基層社會治理的良性運行。我們應積極引導和激勵社區(qū)實現(xiàn)以人為本的治理方向，回歸真實本然的基層社會治理過程。

基層社會治理；“展示性治理”；基層社區(qū)；政社關系

一、基層社區(qū)“展示性治理”的生成

在本文中，所謂基層社區(qū)“展示性治理”主要是指近年來基層社會治理過程中出現(xiàn)的一種以形式化、展示化為特征的變態(tài)的治理模式，即在政府和居民自治組織非均衡的互動過程中所出現(xiàn)的一種與真實本然的社會生活及治理過程相脫離的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為政績性、無涉性和符號化等特點。理解展示性治理，我們應該弄清以下幾個方面的問題：

(一)背景及生成

第一，理解展示性治理的生成，我們必須具有宏觀大視野。20世紀晚期以來，伴隨著人類社會由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉換和演進，前工業(yè)時代盛行的統(tǒng)治型社會管理、工業(yè)時代采用的管理型社會管理開始顯露出不可避免的局限，業(yè)已漸漸淡出歷史舞臺，取而代之的是后工業(yè)時代的服務型社會治理，社會治理的理念勃然而興。20世紀晚期以來，中國社會在“統(tǒng)治——管理——治理”的復雜模式轉換中，開始走向治理。眾所周知，治理理念強調的是多元共治，努力發(fā)現(xiàn)社會運行的本然狀態(tài)，但是在中國現(xiàn)存的治理格局中，政府主導性和行政的中心性依然非常凸顯。因居民參與水平較弱而使得作為居民自治組織的社區(qū)其權力具有天然殘缺性，掌握的資源也非常有限，受行政化和科層化的組織模式影響，基層社區(qū)的治理過程滲透著多元多層級主體權力間的不均衡作用。

第二，新中國成立初期，在單位辦社會的氛圍下，單位社會具有極強的全能性和覆蓋性，在此背景下，處于起步階段的居委會在功能上不過是單位社會外工作的補充者，處于基層工作的邊緣。當時的社區(qū)工作多是臨時性的，極其散碎，這些邊緣性的居委會工作自然不具有明顯的展示性價值。

城市基層社區(qū)的展示性治理主要生成于單位制漸趨消解和新的社會自治力量開始初步形成的時期。作為基層居民自治組織的社區(qū)開始承擔由單位分化出來的一系列社會事務。在社區(qū)全面建設初期，其工作幾乎完全由街道下派，呈現(xiàn)出極強的“行政主導性”，構成了展示性治理自上而下的生成條件。隨著“社會管理”向“社會治理”的體制模式轉換，多元共治的理念勃然而興。治理理論最為重要的特征在于強調社會力量的參與，打破行政管理的一元性。社會體系中的行政力量不是通過簡單的概念轉換便可退場的。隨著社區(qū)建設的不斷深化，社區(qū)組織人員規(guī)模膨脹，政府大量行政性事務下沉社區(qū)，政府對于社區(qū)工作的績效要求和評估機制導致科層制的某些要素開始不斷嵌入社區(qū)管理的模式之中，對社區(qū)治理模式的生成提出了挑戰(zhàn)。一方面，社區(qū)如果想要在量化評估機制中獲得高分，在競爭中獲得財政扶持的項目，通過展示性工作向政府部門爭取被關注和被培養(yǎng)的資源成為最為有效的路徑；另一方面，各級政府也自上而下地敦促其所轄社區(qū)展開工作模式創(chuàng)新。由此，政府行為很大程度地影響基層治理的過程。可見，只有在政社上下互動的關系中，“展示性治理”才有生成的可能。

第三，值得注意的是，同時期的中國社會，在科層治理、技術滲透的背景下，其總體運行的邏輯愈發(fā)走向高效理性化。“社會的麥當勞化”不僅在商業(yè)、行政方面深度地影響著社會發(fā)展，理性化的豐富內涵也深深地滲透到社會治理的方式之中。全球性的理性化進程與中國“強政府、弱社會”的特殊土壤相遇而催生出一種特殊的治理格局——雖然治理理念高揚，但現(xiàn)實中行政主導仍然為主要傾向，衍生出“展示性治理”的問題，并作為一種特殊的治理模式廣泛存在于當今的社區(qū)發(fā)展圖景之中，憑借其一整套的資源配給、評估、宣傳、推介的制度推動和制約著社區(qū)的行動。

(二)展示性治理的基本特征

第一，展示性治理首先是一種非常態(tài)的治理手段。一般來說，治理隱含著一個具體的政治過程，即在眾多不同利益主體共同發(fā)揮作用的領域建立起一致或取得認同，以便實施某項計劃。治理是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式的總和。將上述關于治理的理論界定還原到基層社會真實而豐富的現(xiàn)實生活之中，我們會發(fā)現(xiàn)，真實的基層治理應是一個多元主體“共治”的過程。它是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程[1]。作為基層自治組織，社區(qū)的治理工作首先應植根于社區(qū)生活基礎之上，具有自治性；但是在強政府和弱參與的背景下的中國社會，社區(qū)治理問題又呈現(xiàn)出“行政吸納政治”的共治模式，往往不是橫向互動而是一個垂直作用過程，具有政府力量強大、社區(qū)力量脆弱的特點。在上述權力格局下，基層治理帶有一定程度的展示性是可以理解的。但如果將此種展示行為常態(tài)化，則脫離了真實的治理過程，對基層治理具有一定危害性。

第二，本文中所謂的“展示性治理”是作為現(xiàn)代社會走向“麥當勞化”背景下衍生出的一種社會治理技術而被提出的。眾所周知，社會的麥當勞化是瑞澤爾基于馬克斯·韋伯的形式合理性、實質合理性理論和弗雷德里克·W.泰勒的科學管理理論而提出的現(xiàn)代社會的合理化進程理論。瑞澤爾用四個概念概括了麥當勞化的核心特征，即效率、可計算性、可預測性和可控制性[2]43-138。運用“麥當勞化”概念分析基層社區(qū)治理的過程，我們會發(fā)現(xiàn)，近年來基層社區(qū)治理中呈現(xiàn)出的效率最大化追求、量化評價標準、紀律和秩序的標準化等，均可視為麥當勞化的典型表征。其直接后果表現(xiàn)為治理的技術化特征。

轉型期，中國逐漸改變了經營性的政府行為，按照行政吸納政治的邏輯技術性地治理社會。政府職能的發(fā)揮不僅依賴其自身所擁有的權威，而且也依賴其不斷改進的程序和技術[3]。首先，技術治理注重考核的過程化和多重化、績效考核的定量特征及可把握性，并建構起嚴格而完備的項目申請、批復、實施、考核和審計制度。因此，通過爭取項目獲得相應的配給資源是當今社區(qū)資源獲取非常重要的途徑。其次，在技術治理體系中，社區(qū)標準性的簿冊化也與一直以來的社區(qū)檔案制度發(fā)生了差別，社區(qū)治理的簿冊化在形式上擴展出很多細化標簽，然而在展示性治理的作用機制下，很多簿冊內容是編造、虛假的。

第三，展示內容的無涉性和符號化。展示性治理呈現(xiàn)出來的展示內容無論是在時間上還是在空間上，都與真實的治理過程存在著較大幅度的分離，即展示內容的無涉性。社區(qū)的很多展示性工作雖然打著有涉性的旗號，實質上卻脫離了基層治理的真實內容，與社區(qū)居民、自治工作并不真正地發(fā)生關聯(lián)，或只發(fā)生一些表面性、虛假性的關系。

在民主革命和社會主義建設時期，典型動員作為一種國家動員模式曾甚為流行，該模式側重于典型發(fā)現(xiàn)和錘煉的過程，所生出的成果多是具體的，具有較強的學習和可模仿性。而容易被符號化的展示性治理側重于成果的展現(xiàn)，是技術治理的一種形式。用于展示的內容和所掌握的資源特殊性過強，展示性突出的社區(qū)往往會產生具有代表性的卡里斯瑪人物，特殊的資源配給和魅力權威稟賦使其可復制性較弱。一言以蔽之，在技術治理體系下，符號化的、不涉及治理對象的展示性治理缺少根基和可持續(xù)性。

第四，我們在本文中所界定的展示性治理概念，其目的并不是為了否定一切展示性行為，因為社會治理與其他行政工作一樣，本身都帶有一定程度的展示性，在現(xiàn)實社會治理形式展開的過程中，“宣傳”“推介”“展示”亦是不可或缺的信息傳播手段。我們所要質疑的是那種在時間上具有持續(xù)性、在內容上脫離于真實社會生活的治理模式。因為近年來展示性治理確實給基層社會治理和社區(qū)的良性運行造成了一定程度的負面影響。

二、展示性治理的展開

要想深刻理解把握“展示性治理”的實質及其運行，必須對其運作的具體過程展開分析，并注意發(fā)現(xiàn)作為展示性治理發(fā)動者的“多元”“多層級”的主體，展示的演員，展示的道具以及貫穿于整個治理運作過程中的資源配置、權力運作，上下博弈的環(huán)節(jié)和過程。

(一)多元和多層級的主體

達倫多夫在1957年出版的著作《工業(yè)社會中的階級和階級沖突》一書中曾提出“強制協(xié)作聯(lián)合體”[4]的概念，認為在各種非官方社會組織中，其成員的結合并非基于其“共同意志”，而是基于“權威——服從”的強制性。依此理論審視轉型期的中國社區(qū)，居民參與性較弱，并未形成守望相助、聲氣相通的共同體。在利益相關度極強的社區(qū)參與事件中，居民往往會因具體事件而結成團體，這種團體一般情況下都隨著事件的解決而解散，社區(qū)居民并沒有常態(tài)性地參與到社區(qū)治理活動之中。但基于展示性治理而被推動的治理行動卻努力追求社會生活的非常態(tài)性。在此種情況下，基層政府主導下的社區(qū)治理便成為政府派出機構與社區(qū)管理者之間圍繞資源展開的博弈，而居民則無法成為實際發(fā)揮作用的社會主體。

在基層治理啟動和推進過程中，包括政府派出機構在內的各政府層級作為治理的“發(fā)動者”和“總導演”，扮演著重要角色。社區(qū)作為一個社會場域，各權力主體在其中占據著不同的位置，掌握著不同的資本，行使著不同的權力。社區(qū)精英作為具有合法性的基層社會權力主體，雖然被賦予了權力，但是在城市社區(qū)居民弱參與和社區(qū)治理資源匱乏的背景下，其權力行使步履維艱，故社區(qū)精英往往努力通過一系列技術和策略為自己爭取到更為廣闊的空間和更為豐富的資源。在這一意義上，展示性治理既是社區(qū)向上尋求資源的手段，也是政府向下收獲政績的渠道。如果社區(qū)的治理行動得不到政府的資源配給制度的青睞，或政府對社區(qū)的資源配給得不到“外顯式”政績的回報，便很難生成和展開。總體而言，多元和多層級主體參與的展示性治理，其權力運作非常復雜，表現(xiàn)為：(1)治理主體的復雜性；(2)各治理主體所掌握資源和權力的多樣性與不對等性；(3)各主體治理策略與權術的運用。

(二)展示的演員

福柯在其身體政治理論中曾提到：“身體也直接卷入某種政治領域；權力關系直接控制它，干預它，給它打上標記，訓練它，折磨它，強迫它完成某些任務、表現(xiàn)某些儀式和發(fā)出某些信號。這種對身體的政治干預，按照一種復雜的交互關系，與對身體的經濟使用緊密相連，身體基本上是作為一種生產力而受到權力和支配關系的干預的。但是，另一方面，只有在它被某種征服體系所控制時，它才可能形成一種勞動力；只有在身體既具有生產能力又被馴服時，它才能變成一種有用的力量。” [5]可見，人的展示可視為社區(qū)展示性治理的一個重要因素，不容忽視。

1.作為“演員”的社區(qū)工作人員

在社區(qū)展示性治理的圖景中，人成為其中最重要的展示元素，即本文所指的展示的“演員”。F社區(qū)*筆者將長期參與觀察的C市若干典型社區(qū)稱之為F社區(qū)，用以支持本文的主要觀點。網格管理中心展示板顯示，網格中心應有13個網格長，均配備了相應的辦公座位。但在正常的工作時間，網格長存在休年假和長時間脫崗的情況，社區(qū)的人員出勤制度實際上非常寬松。一般情況下，社區(qū)的13位工作人員每天實際到崗的約4-5人，而且工作內容彈性非常大，多半時間是對著電腦做一些工作外的事情，一旦有居民來辦事，幾分鐘即可解決。據工作人員介紹，在社區(qū)這樣一個寬松的辦事場域里，居民來尋求幫助的也不是急事，因此這些瑣事一到兩個工作人員足夠應付。這是社區(qū)工作的常態(tài)。但是，當有團體來到社區(qū)參觀時，社區(qū)的工作人員則展示出另一番圖景。原來空空如也的辦事窗口坐滿了身著工裝、整齊劃一的工作人員。辦公室里的網格長們有條不紊地掃地，藏煙灰缸，收拾桌子，更有專門的工作人員跑到外面探看參觀團的位置。社區(qū)書記帶著麥克風，引領參觀團隊進屋，做社區(qū)工作的講解工作。剎那間，整個社區(qū)仿佛變成一個展覽館。F社區(qū)一般接待參觀學習團隊的工作和講解工作均由社區(qū)書記親自承擔，但是由于書記經常到各級主管政府部門開會，社區(qū)專門培養(yǎng)了一名講解專員，并配有五千余字非常完備的社區(qū)介紹。解說詞中將社區(qū)做了無死角講解，從機構設置到工作職能，從社區(qū)活動到所獲榮譽，全方位向參觀和考察者展示，講解專員更是對演講內容倒背如流，作為表演者，非常稱職。事實上，在這種超乎尋常的迎接檢查、視察和參觀的活動中表現(xiàn)出一定程度的“展示性”是可以理解的。但如果此類活動表現(xiàn)出極強的時間頻度上的持續(xù)性，便有些不正常了，即如果這些頻繁的展示性活動編織成一條連續(xù)性的運行軌跡，使這種展示性活動成為社區(qū)治理的主導性行動，那么，便會導致社區(qū)工作與居民日常生活的不相關。近年來F社區(qū)這種參觀活動發(fā)生的頻率大概為一周2—3次，每次參觀都會占據社區(qū)數(shù)小時的工作時間。特別在2006—2007年成為典型初期，社區(qū)一天最多要接待9場參觀學習者。對參觀團隊的表演無論從時間上還是從內容上，都是一個浩大的工程。

2.作為演員的社區(qū)居民

社區(qū)的社團組織始終是社區(qū)內最具活力的元素，它們多半由社區(qū)老人組成，在F社區(qū)，有各類協(xié)會10個，藝術團隊6個，成立了“三團三隊”。社區(qū)里偶爾會聽到社團活動的聲音，不過一般都很零散，也很短暫，與紙面上介紹的500多人的參與量相比，社區(qū)的各種團隊似乎并沒有那樣的規(guī)模，而且活動的組織也非常松散。文藝團體作為興趣共同體，與利益共同體不同，它沒有明確的共同的利益取向、嚴格的規(guī)章規(guī)訓，而是依靠共同的興趣聯(lián)系起來，其組織形式相對松散，成員規(guī)范相對自由。但是“展示性治理”的介入卻可以使其打破常規(guī)。每逢上級領導檢查，或者一些社會活動在社區(qū)舉辦，社團被完全調動起來。社團的帶頭精英長久在社區(qū)活動，社區(qū)為其提供活動場所、活動備品，社區(qū)工作人員與團隊精英保持著要好的關系，一旦需要社團出場，各社團便責無旁貸。這也是一種雙贏的互利交換。例如，在F社區(qū)與C市公交巴士公司搞雷鋒車隊創(chuàng)建活動前夕，各社團便開始了加緊排練，此種排練在平時是見不到的，平日里安靜的社區(qū)活動室在創(chuàng)建活動的前兩天突然間鑼鼓喧天。這時的社團已經很大程度上失去了“興趣”——這個社團締結的初衷和主導因素，社團活動發(fā)生了變異，社團團員角色從愛好者變成了演員，社團為了展示而存在，而非興趣。在活動開始之前，書記忙碌地聯(lián)系電視臺、報社、網絡記者，確保他們到位后才開始這場“盛大”的創(chuàng)建活動。有專業(yè)的主持、專業(yè)的錄像、專業(yè)的記錄、專業(yè)的表演，結束后也配備有專業(yè)的通訊和報道。這場創(chuàng)建活動已經不是完全意義上的創(chuàng)建雷鋒車隊，更在一定程度上創(chuàng)建了一個光鮮的典型社區(qū)形象。正如很多創(chuàng)建活動過后只剩下一塊冰冷的牌匾一樣，F(xiàn)社區(qū)與公交車隊的締結聯(lián)合會有怎樣的成果不得而知，但是社團精彩的表演為社區(qū)的展示性增添了許多聲色。為了將社區(qū)居民拉入展示性治理的圖景中，社區(qū)工作人員往往采取重點培養(yǎng)策略。正如韋伯所說：“先知”有其“使徒”；“軍閥”有其“侍衛(wèi)”；“領袖”則有其“心腹”。在社區(qū)居民社區(qū)建設和社區(qū)活動參與不足的情況下，社區(qū)工作人員對于重點社區(qū)居民的培養(yǎng)顯得尤為重要，這些居民也就成了社區(qū)向上級部門展示社區(qū)較高參與度的砝碼和“展示工具”。

如果說社區(qū)的各種團體是帶有極強能動性的“主動表演者”，那么，有更多的社區(qū)居民是作為“被動出演者”而推出的。面對上級政府下派的各種治理創(chuàng)新任務，社區(qū)無暇應對，只能以編造過關。C市正在進行社區(qū)雷鋒志愿者吸納活動，但是，面對社區(qū)居民參與度低下的總體情況，要想完成政府布置的居民參與比例和數(shù)量任務實際上是不可能的。因此，社區(qū)工作者將其歸為可以“造假”的工作類別。于是，浩大的編造工作由此展開。工作的主要內容就是把報名列表添加到一張張單獨的報名表里。根據筆者的調查，這些居民的基本信息雖然真實，但是卻沒有一個報了名又愿意當雷鋒的志愿者。社區(qū)的上千份表格中居民學歷、專業(yè)技能和參加服務志愿意向都是隨意編寫的，而居民對自己“被志愿”毫不知情。再如政府部門要求社區(qū)完成征兵的任務指標，社區(qū)無力完成，只好先虛報，最后再以報名人改變主意為理由蒙混過關。此種材料的展示和策略性湊指標行為可以得到上級的褒獎和并能夠按時按量交差。因此，在不知不覺中“被演出”的社區(qū)居民亦成為社區(qū)展示性治理的重要表演者。

(三)展示的道具

在演員之外，最重要的便是向外展示時所需的道具，主要包括社區(qū)基礎設施、材料、宣傳物等。

1.牌匾展示

因F社區(qū)為C市典型，其道具裝備自然非同一般。作為典型社區(qū)的F社區(qū)，牌匾數(shù)極其可觀，應對紛繁的檢查，F(xiàn)社區(qū)在辦公樓外的大屏幕展示屏上將牌匾彩照循環(huán)展示，平時播送新聞和社區(qū)通知的大屏幕在檢查期間搖身一變，變成了牌匾顯示器，滾動播出的牌匾圖片保證每個檢查單位都能在其中找到自己落實到社區(qū)的工作。鮑德里亞認為，由于物的使用價值轉換成了符號價值，人們的消費動機不再是人對物的自然性需要，而是符號性需要[6]。社區(qū)牌匾作為一種展示符號，實質是一種物的客觀性向表意性的轉換，牌匾展示非常突出地表現(xiàn)出社區(qū)治理的展示性。

2.中心展示

在F社區(qū)基礎設施中不乏一些具有實際作用的活動室、圖書室等，但最具展示性質的還應首推 “智能管理服務中心”。因為該中心既彰顯了“互聯(lián)網+”，同時又是政府大投入的證明，在解說詞中對其有如下介紹：“這里是社區(qū)的信息化中心，主要實現(xiàn)的是社區(qū)的數(shù)字化網格管理，(請工作人員向各位領導介紹信息化管理的基本情況。大約5分鐘)。這是我們社區(qū)的監(jiān)控平臺，針對居民區(qū)較分散的特點，社區(qū)黨委先后在轄區(qū)內安裝了60個高清監(jiān)控攝像頭，監(jiān)控轄區(qū)內的主要街道和背街小巷。監(jiān)控平臺實行24小時監(jiān)控，30天信息存儲，每天都有專職人員坐班，掃除了社區(qū)內的安全死角。”然而實際上在沒有檢查與參觀團隊時，“智能管理服務中心”卻基本上是完全沒有工作人員值班，就連大門也常常是緊閉的。只有在有考察和參觀團體到來的時候，工作人員才會帶著他們進去參觀，并做以上的講解。可見在道具的背后，很多解讀都是虛假的，這個智能管理服務中心的唯一效用似乎就是對外展示，展示出F社區(qū)的與眾不同，展示出F社區(qū)的工作投入和亮點。至于掃除安全死角、險情第一時間抵達都成了給居民開具的空頭支票。因為上級檢查和考察的都是這個中心的存在，并不關心它實際運作情況。因此，只要足夠展示，“智能管理中心”的價值也就實現(xiàn)了。

3.組織展示

在日益成為熱點的“三社聯(lián)動”社區(qū)治理與服務模式中，社區(qū)居委會、社會組織和專業(yè)社會工作者是三支核心力量，社會組織的創(chuàng)建和鏈接工作成為當下社區(qū)工作的重點。依托典型社區(qū)優(yōu)勢，F(xiàn)社區(qū)于2011年成立了社會組織孵化發(fā)展中心，當然，社區(qū)權力和資源的殘缺導致社區(qū)對社會組織的孵化步履維艱。幾年后，G街道承接了社區(qū)社會組織孵化的工作，并建起大樓為其提供工作空間，引進吸納數(shù)十個社會組織為所轄社區(qū)服務。F社區(qū)的典型身份吸引了眾多團體檢查、考察和學習，為了展示在孵化和鏈接社會組織上的成績，社區(qū)工作人員往往會引領各類團體前往街道的社會組織孵化中心，中心與F社區(qū)形成了一種展示過程的捆綁關系。中心為各類社會組織購置了辦公桌，并以簡單的隔板劃分辦公空間，每家社會組織的實際面積只有一張桌子而已，除了桌簽上的組織名稱和規(guī)模可觀的組織簿冊外，辦公區(qū)域長時間處于空置狀態(tài)。密集排列的各社會組織工作空間帶給觀賞者其高度介入社區(qū)治理土壤的繁華表象，然而在真實的社區(qū)治理過程中，社會組織卻外化于治理本身，展示性大于功效性。

F社區(qū)副主任說：“要想在眾多社區(qū)里面脫穎而出，成為典型，就必須把工作干出特色，就整那些別人沒有的。別人沒有的我有，這樣我不就厲害了嗎？現(xiàn)在也不好整，社區(qū)間的競爭太激烈了，平時工作量也大，也沒太多精力和心思去創(chuàng)新，但是你不創(chuàng)新就得落后，那政府下來評分你的分數(shù)就低。”*資料來源:2014 年6月在C市F社區(qū)的調查訪談。我們看到，社區(qū)搞創(chuàng)新工作的目的在于向上面展示自己的工作特色，只要打造出了品牌就可以算成功了，至于運行的怎樣，做了哪些具體工作都似乎變得不是那么重要了。

另外，展示性道具還體現(xiàn)在很多地方，比如只有檢查時才開機的電子閱覽室、才清理的社區(qū)小廣告、才編寫的漂亮的文件材料、才規(guī)勸禁止的燒烤攤等等。很多展示出來的道具背后其實可以做的實際工作有很多，然而，在展示性治理策略中，往往是金玉其外，敗絮其中。

(四)量化評估體系與簿冊化

長期以來，我國一直實行上級政府向下級政府下達指標、量化考核的目標責任制。這種行政管理體制基本上屬于一種“壓力型體制”。值得注意的是，量化機制并不局限于政府上下級部門之間，作為自治組織的社區(qū)也被勾連進來。而且在技術治理體系中，量化指標結構多重且較為繁瑣。在一般情況下，各級政府給社區(qū)提出了復雜細化的工作量化考核標準，社區(qū)年活動次數(shù)標準等。例如，C市在“幸福”社區(qū)的評價標準中分為11個考評項目，46項具體考評內容，并被賦予不同的分值。考核一般是通過簿冊檢查和現(xiàn)場考察進行的。在政府下沉行政性事務和社區(qū)服務的雙重壓力下，社區(qū)很多時候不得不采取變通甚至造假行為以達標。

簿冊化之所以成為當今社區(qū)發(fā)展圖景里一道特殊的風景線，原因在于各部門熱衷于在居委會設機構、掛牌子，把“進社區(qū)”作為政績和工作亮點。掛牌后隨之而來的就是檢查多，導致社區(qū)存在各類創(chuàng)建活動多、報表多、臺賬簿冊多、蓋章多、考核多等負擔過重的問題，社區(qū)服務效能得不到提升。社區(qū)承擔的工作任務種類之多、數(shù)量之大，遠遠超過社區(qū)的負荷能力。為了考評能夠合格甚至取得體面的分數(shù)，為提升社區(qū)競爭力和社區(qū)排位，為獲得更多發(fā)展資源，社區(qū)工作不得不通過“加工簿冊”以提升工作業(yè)績。很多工作即使沒有展開，也一定要在檢查前利用一些手段“無中生有”，以做展示之用。社區(qū)的簿冊化往往靠檢查前的趕工，類似F社區(qū)編造雷鋒志愿者居民的情況不勝枚舉。從表面上看，簿冊化使社區(qū)工作趨于規(guī)范化、制度化。簿冊中所記載的各類信息、報表、活動并不具有真實性，多為粘貼復制而來，其最大的功用在于展示性。

(五)展示的觀賞者

在展示性治理展開的過程中，“觀賞者”也是不可缺少的角色。在政社互動體系中，社區(qū)展示的“觀賞者”主要是指各層級的政府行政主管部門及其領導，展示性治理的效果與觀賞者的回應有著非常重要的關系。筆者在調研中發(fā)現(xiàn)，在F社區(qū)，很多工作并不是由社區(qū)組織自身推動的，而是基層政府的意志。基層政府首先需要摸清上級政府的工作重點和喜好，以此“指導”社區(qū)工作。在這個過程中，社區(qū)也并不是完全被動的。首先，面向更高層級政府的展示可以贏得基層政府所不掌握的豐厚發(fā)展資源。其次，在科層制的體系中，社區(qū)通過吸引到高層級政府的關注并建立關系，甚至可以與基層政府分庭抗禮。

多層級的行政觀賞者是展示性治理生成的必備元素，并深刻影響著展示行為的運作過程。實際上，社區(qū)工作所面對的應當是居民，然而在展示性治理模式中，社區(qū)展示性工作的觀賞者是各層級政府，展示性治理大幅度脫離居民并成為社區(qū)的常態(tài)性工作，失去了現(xiàn)實的社會基礎。

三、展示性治理的性質及評價

(一)展示性治理的性質

治理理論指出，治理行為源于政府但又不限于政府范圍之內，是一個多主體參與、“共治”的過程。在多元共治的視域下，任何參與到治理過程中的個人、組織和單位都可以成為治理的主體。然而，中國基層社區(qū)多元化的治理主體缺場，行政力量與社會力量所掌握的權力和資源極不對等，展示性治理的生成和展開以行政性為中心，為行政所主導，治理的目的具有突出的效率和政績取向。在一般情形下，展示性治理在典型社區(qū)中的展開比較充分。這主要是因為形成展示性治理的模式需要一定的條件，首先社區(qū)必須通過特定的渠道成為典型，而后獲得行政性的關注和政策資源傾斜，進而形成社區(qū)發(fā)展行政性的固化的路徑依賴。展示性治理模式下往往會出現(xiàn)卡里斯馬式人物，魅力型權威的統(tǒng)治形態(tài)具有不穩(wěn)定性。因此，展示性治理脫離了真實的治理進程，缺乏真實性、常態(tài)性、可持續(xù)性，并且不可復制。這種變態(tài)性的、畸形的治理模式一旦成為基層社區(qū)建設的追求會產生很大風險。

(二)展示性治理的評價

在社區(qū)建設全面推進的過程中，社區(qū)行政化問題受到各方普遍詬病。許多學者認為，政府過多行政事務的下沉嚴重地影響到社區(qū)的自治性，從而倡導社區(qū)的去行政化。一些地方政府甚至通過取消街道辦以強化社區(qū)的方法來加強社區(qū)自治。但應該看到，在展示性治理模式下，政府行為仍深度主導著社區(qū)發(fā)展的進程。對于很多平時忙于工作的社區(qū)居民來說，社區(qū)只是居住之所，他們對社區(qū)的諸多事務和服務項目并沒有需求和訴求，對于社區(qū)舉辦的與自身切身利益關聯(lián)較小的活動更是無暇參加。社區(qū)的日常工作具有瑣碎性和偶然性，不成規(guī)模，缺少整合的工作，難以帶動社區(qū)居民的共建參與。政府下沉的行政性工作一定程度上成了連接社區(qū)與居民的黏合劑。政府下派的許多工作往往需要社區(qū)調動社區(qū)居民進行展示，在上級壓力下，社區(qū)會想盡辦法吸引社區(qū)居民的參與，并賦予其工作以功利性和展示性，雖然上述做法在一定程度上刺激了基層治理的部分活力。但在實質上卻脫離了社區(qū)居民和真實治理過程，使其治理成果帶有脆弱性和危險性，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.理性的表面化

同韋伯對工具理性的擔憂一樣，瑞澤爾也表達了自己對麥當勞化經營模式理性化的質疑。他認為，在社會總體性追求理性化的進程中，很多理性化特征會表現(xiàn)出非理性的形式。我們依此理論透視社區(qū)治理，也可以發(fā)現(xiàn)在追求理性化過程中所產生的一系列非理性化結果。瑞澤爾提到，我們要記住高效率的機構設置通常是為了讓商業(yè)組織得到更多利潤，不是意味著讓顧客得到任何好處，這點是非常重要的。[2]66這與社區(qū)展示內容的無涉性是契合的，政府通過展示性治理獲得政績、經營利益；社區(qū)通過展示行為贏得上級關注資源優(yōu)勢，而這些增長與社區(qū)居民的實際生活發(fā)生的關系并不大，類似于發(fā)展主義的那種“沒有發(fā)展的增長”。雖然展示性治理總是打著有涉性的旗號，提供公共服務，產出民生公共產品，但實際上，展示性治理所呈現(xiàn)出的內容往往是脫離居民本身需求的。這些帶有極強表面性的工作雖然表面上為社區(qū)贏得了光鮮的成績，但卻在事實上損害了居民的利益，壓抑了自治性。

隨著專項和項目資金的規(guī)模日益增大，發(fā)改委和財政系統(tǒng)逐漸發(fā)展出一套嚴格而完備的項目申請、批復、實施、考核和審計制度[3]，這些都是理性化的集中體現(xiàn)。然而在項目制的資源配給過程中，也產生了諸多非理性因素。首先，項目資金的配給制度強化了上級對下級的控制權，社區(qū)為了向上級政府爭取資源不得不越來越依賴于上級政府，強化了控制性。上級項目審批部門難以避免批復中的主觀性，下級項目申請的社區(qū)也一定會想方設法地在申請項目的過程中做文章，各種社會關系在這個過程中扮演了重要角色[7]。而且，專項化和項目化資金由于技術管理方面的限制，大多會流向易于評估、管理和審計的項目，往往與地方的公共服務需求發(fā)生錯位[3]。

理性化程度越高，走向非理性化的腳步就越急促。比如，越是在量化考核指標和報表制度上追求規(guī)劃的細密和周全，社區(qū)工作就越趨向于工具化和技術化，量化考核中數(shù)字管理的客觀性也就越來越呈現(xiàn)出主觀化的傾向，從而推動了展示性治理的發(fā)生。在社區(qū)治理中，指標監(jiān)管和考核結構的設計、量化的數(shù)字管理，都忽視了社區(qū)工作的重點和核心，在追求數(shù)量的滿足而忽視質量達標的情況下，使行政科層化在工具意義上背離了以人為本的治理理念。展示性工作已經占據了社區(qū)日常工作的半壁江山，而那些與居民實際切身利益相關的工作卻成了點綴性的工作。相比展示性類別工作的參與度來講，社區(qū)所舉辦的與居民實際相關的工作雖然在展開，卻很不成規(guī)模。基層工作讓位于展示性治理下的一系列項目。社區(qū)被一系列展示性治理手段擺弄成立于櫥窗中的模特。面對不同的單位、不同的利益訴求，如何粉飾、如何搭配成了一門藝術，在基層社會治理中展示的藝術。在展示性治理模式滋生的社區(qū)土壤中，根本性面向居民的社區(qū)工作被擠壓到邊緣。

2.社區(qū)間分化與區(qū)隔

應該承認，社區(qū)成為典型后會擁有諸多優(yōu)勢。在社會治理創(chuàng)新的總體氛圍下，一旦社區(qū)被樹為典型，其所獲得的上級關注和資源政策傾斜將是極其可觀的。與其他社區(qū)相比，F(xiàn)社區(qū)獲得了同一街道下其他社區(qū)無法企及的額外資源與發(fā)展機會，進一步加大了社區(qū)的發(fā)展優(yōu)勢，在項目制體系中，實現(xiàn)了項目的累加效應，各類項目不斷地進入F社區(qū)，使得本社區(qū)發(fā)展進入了良性循環(huán)的發(fā)展階段。然而，隱藏在典型背后的諸多問題似乎更加值得我們注意。與展示性治理的典型社區(qū)相比，非典型社區(qū)并沒有獲得應有的資源和展示機會，在項目制的資源配給體系中，很多社區(qū)呈現(xiàn)出邊緣化的生存狀態(tài)。由此，社區(qū)之間的差距被逐步拉大。為了獲得更好的發(fā)展空間，社區(qū)精英往往會采用極端的權術來爭取被培養(yǎng)的機會，而此過程中所付出的社會成本是相當高的。為了爭取上級的關注和支持，社區(qū)會去迎合上級政府的喜好，由于很多政府下派的工作都具有行政導向，并且很多時候是具有政績取向的，因此，社區(qū)基層工作的重點便在追求典型創(chuàng)建的過程中忽略了面向居民的根本性工作，而把工作的重點放在具有展示性和表面性的工作上。正如瑞澤爾所言，社會麥當勞化中提高效率的一個辦法就是把產品簡單化，為了能夠盡快產出政府的資源傾斜興趣點和在社區(qū)項目競爭中占據有利地位，社區(qū)往往會選擇簡單化的產品。用最小的經濟成本和時間成本包裝出種種繁榮的假象，展示出來是一套光鮮的外表，然而卻是敗絮其中，與居民無涉。非典型社區(qū)畢竟是多數(shù)，如果眾多社區(qū)將工作的重點和眼光都放到這些極具展示性的事情之上將極大地阻礙社區(qū)的良性運行，甚至嚴重偏離社區(qū)的性質、工作目標和服務宗旨。作為展示性治理的“戰(zhàn)利品”，典型社區(qū)所爭取到的發(fā)展資源非常優(yōu)越，很多時候，社區(qū)發(fā)展甚至用不上如此厚重的資源配給，很多資源常被閑置，這些閑置的資源卻又是很多非典型社區(qū)所缺乏的，資源配給方式的偏執(zhí)帶來的直接后果便是社區(qū)發(fā)展的失衡。

3.“典型”的負功能與政社庇護主義

F社區(qū)被行政部門樹立為典型之后，雖然受到了多方特殊關照，但其所面臨的壓力也隨之驟增。F社區(qū)所在的街道會繼續(xù)向區(qū)、市推薦，進而又會向省乃至國家推薦。這樣便把社區(qū)典型的層次推向更高的層面，其壓力可想而知。與此同時，壓力還來自于各級行政部門，為了使典型社區(qū)成為自身政績的籌碼，也在不停地給典型社區(qū)施加壓力。

典型的背后是更多“非正式性”的、具有展示性的工作。所謂典型，亦可稱為模范、榜樣，簡而言之就是供普通的同類群體學習的樣板。典型示范是共產黨人在革命和建設進程中發(fā)展起來的一套管理和動員策略。典型最具本質意義的特征是其可復制性。然而在社會理性化和技術治理的時代背景下，如果把握不好典型示范的真實性和有效性，脫離了真實社會土壤，被符號化，不具有可復制性的典型就有走上單純展示品的危險。F社區(qū)成為典型以后，各地的學習觀摩團紛至沓來，在取經的同時也令F社區(qū)應接不暇，嚴重地加大了工作量，而且這種頻繁的接待對于典型社區(qū)的發(fā)展弊大于利。政府部門也時時監(jiān)控著典型的動態(tài)，在應付檢查和接待參觀學習團隊中耗費了大量的社區(qū)資源。

展示性治理模式中，由于包括政府派出機構在內的各層級行政力量參與其中，導致基層治理中的政社關系極其復雜。復雜的政社關系催生出常常于行政體系內發(fā)生的庇護主義。斯格特曾為庇護主義下過一個比較經典的定義，他認為庇護關系是指一種角色之間的交換，可以被界定為一種涉及雙邊的工具性友誼關系的特殊情況，其中具有較高社會經濟地位的個人(庇護者)使用自己的影響力和資源向社會經濟地位較低的被庇護者提供保護和利益，被庇護者向庇護者提供一般性的支持和幫助作為回報[8]。庇護關系通常在地位、財富和影響力不平等的雙方之間形成，庇護關系的形成和維護依賴于雙方之間互相交換物品和服務。而且在當代主流的研究中，庇護主義一直被認為是一種消極的、非正式的政治現(xiàn)象。在新時期基層社會治理過程中，由于政府和社區(qū)組織之間存在著某種工具性互惠關系，這便給庇護主義的產生提供了前提。

(三)對展示性治理問題的回應

綜上所述，可見近年來在我國黨政主導的基層治理格局中，展示性治理現(xiàn)象的發(fā)生具有一定的必然性。此種畸形的治理模式具有較為明顯的問題和風險，需要我們密切關注和謹慎對待，并做出必要的回應。

(1)調適權力關系。調適各級政府與基層社區(qū)權力關系，其實質上是調適國家與社會的關系。因此，政府必須為社區(qū)賦權，即一方面，強化基層自身的治理能力，推動工作重心下移，合理定位政府權力涉及社區(qū)發(fā)展的范圍和影響程度；另一方面，要建立“權隨責走”的運行機制，理順各級政府與社區(qū)的權力關系。(2)回歸社區(qū)自治根本性質。展示性治理模式集中表現(xiàn)為基層治理中的“政績取向”，社區(qū)工作在很大程度上脫離了居民需求這一真實基礎，社區(qū)的工作目標發(fā)生了偏轉。展示性治理取代了真實性的群眾性工作。而社區(qū)自治性的回歸實質上是找回社區(qū)的社會性，社區(qū)發(fā)展的目標應聚焦于社區(qū)居民身上而非其他。(3)改革資源配給方式。政府對社區(qū)的經費支持隨意性過強，沒有明確的運行機制保障，項目制度只在狹小的空間運行，并被很多非正式的主觀因素左右，投入資金的量和分配方式都由政府決定，這也就給了各種權力運作的空間，也給展示性治理提供了土壤。對此，應逐步建立中央和地方結合的社區(qū)資源配給機制以及多元化的社區(qū)建設籌資機制，采取以政府資助為主，社區(qū)組織、社會團體、企業(yè)、個人等多種途徑投資和贊助為輔的資金投入方式。有效提高全社會的基層社區(qū)參與程度，使社會上更多的單位或個人參與到社區(qū)建設中來[9]，實現(xiàn)社區(qū)建設的社會協(xié)動。(4)調整社區(qū)評價考核體系。在基層社區(qū)的量化考核評估體系中，有相當標準的規(guī)章。過分的量化考核的壓力機制使得社區(qū)不得不采用一些治理技術以達到目標。因此，如何向上級展示就變成了一種策略。我們應該注意，在社區(qū)建設中，要建立相應的評估機制，必須讓居民參與并逐漸成為社區(qū)發(fā)展評價的主體。通過社區(qū)居民作為主體的評估機制，引導和激勵社區(qū)實現(xiàn)以人為本的治理轉向。

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[責任編輯：高云涌，張斐男]

2016-05-20

國家社會科學基金重大項目“當代中國單位制度形成及變遷研究”(11&ZD147)階段性研究成果

田毅鵬(1963—)，男，教授，博士生導師，法學博士，從事社會學理論及組織社會學研究；張帆(1990—)，男，博士研究生，從事發(fā)展社會學研究。

C91

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1002-462X(2016)09-0037-08