新時期政府經濟職能定位探究——一種經濟分類的視角

秦馨，黃義英

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新時期政府經濟職能定位探究——一種經濟分類的視角

秦馨，黃義英

[摘要]隨著各項改革的深入和經濟全球化的發展，我國政府經濟職能面臨新的要求和挑戰，嘗試從新的視角分析政府經濟職能有利于反映現代政府的變化和需要。從區分經濟活動和經濟建設的視角，經濟領域可以分為純粹經濟活動領域、經濟活動與經濟建設交叉領域、純粹經濟建設領域這三大部分，與此相對應，政府經濟職能是無為、干預和建設職能的有機統一。要順利推進政府經濟職能的轉變，政府應避免錯誤政績觀、利益觀的干擾，科學界定經濟職能的范圍和強度，特別要重視建設職能的發揮。

[關鍵詞]新時期；政府經濟職能；定位；視角

隨著全面深化改革的進行和經濟全球化的發展，我國政府對內面臨復雜的經濟社會轉型，對外面臨高度相關又明爭暗斗的賽場經濟。時代發展把現代政府推到了經濟這一廣闊舞臺上，人們試圖把政府在經濟領域的表現作為衡量其能力的重要標準，同時又試圖為政府在該領域的活動劃定界限。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》闡述了市場機制在資源配置中的決定性作用，明確指出：“必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。”在改革的攻堅階段，政府職能仍然是工作的重點，政府經濟職能能否成功轉變直接關系著社會主義市場經濟的完善和“國家治理體系和治理能力現代化”這一改革總目標的實現。國內外環境變化對政府經濟職能提出了新要求，傳統的研究視角和界定標準已難以涵蓋現代政府的全部經濟職能。筆者嘗試對“經濟”進行更細致的區分，以便更客觀地討論政府的經濟職能。

一、政府經濟職能定位研究的傳統視角

在政府經濟職能定位的研究中，人們主要圍繞政府與市場的職權邊界來進行討論，通常使用政府干預市場（或經濟）的說法，討論政府干預的必要性、內容和途徑等。在政府干預經濟的必要性方面，一般認為，“市場并不是萬能的，在許多方面存在缺陷。這為政府干預經濟、彌補市場運行的不足提供了必要的理由，但是這并不意味著政府干預一定能夠解決市場失靈問題；相反，政府干預還可能會造成各種新的問題”[1]（P121）。這段集中反映了人們對于政府和市場關系的認識的論述，給我們傳遞了多方面的信息。第一，政府必須在經濟中起作用的合理性是“市場失靈”，如果市場是萬能的，那么，政府在經濟中就是不必要的。第二，政府在經濟中也不是萬能的，“政府失靈”就表明有必要限制政府的作用。第三，面對“市場失靈”與“政府失靈”的兩難境況，人們可以有三種理論選擇：一是充分發揮市場和政府的雙重作用；二是堅持在市場的框架內解決問題，以治療“市場失靈”為主；三是堅持在政府的框架內解決問題，以克服“政府失靈”為主。

在政府干預經濟的思路和內容方面，比較有代表性的觀點是：“當今中國政府的職能定位，既不同于‘管事越少越好’的‘守夜人’，更不同于全面干預和替代市場的傳統計劃型政府，而是在保證市場對資源配置起基礎性作用的前提下，政府積極、適度、有效地行使對市場運作的宏觀調控職能，以發揮政府與市場的優勢互補作用。”[2]（P98-104）有學者將政府經濟職能的力度結構劃分為四個層次：“守夜人”職能、宏觀調控職能、政府管制職能和直接經營職能[3]（P187）。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對市場的作用有了新的提法，即“使市場在資源配置中起決定性作用”，隨后學術界普遍采用這一提法，但探討的視角沒有根本變化。在現有的討論中，個人、企業、市場成了主人，而政黨、政府則似乎是前來幫忙或者添亂的外人，應該是召之即來，揮之即去。

對于篤信市場的自由放任主義者而言，這里的問題是：經濟究竟能不能自由地選擇自己喜歡的東西并且拒斥不喜歡的東西？顯然不能。經濟必須運行在特定的社會時空之中，對經濟結果起作用的必然是各種機制的合力，包括政治機制、文化機制、心理機制、法律機制以及交往機制、人口-資源和自然-國際環境等，而不僅僅是市場機制。市場和經濟之間雖然有某種更加親密的關系，但如果在經濟和市場之間劃等號，卻是對經濟的極大誤解。政治之于經濟，就像文化等方面之于經濟一樣，不是“為經濟”而存在的。政府的產生和存續固然不能脫離經濟，但政府有它的獨立性，而且會在人類活動的一切領域追求自己的存在感。政府和經濟的關系，其實是人類社會兩種并列的客觀存在之間的關系，是政府遭遇經濟，或者經濟遭遇政府的問題。所以，政府與經濟的關系，就不能在經濟是否需要政府以及在何種程度上需要政府的理論前提下加以討論。

實際上，經濟是否需要政府，這是一個只有在民主政治下才成為問題的問題。一個君主政治的傳統政府總是做它認為它需要做的事情，而不必以“市場失靈”為自己的行為辯護。以“政府失靈”為維護市場機制的理由，也只有在民主政治下才可能是有效的。在君主政治的時代，經濟自由是政府賜予，也可以由政府收回。也就是說，經濟遭遇到了君主政治，它沒有選擇的余地。那個時候也不需要經濟學家來討論政府是否應該干預經濟的問題。而民主政治給思想自由以更大的空間，政府不能壓制人們關于政府與經濟關系的討論。但政府之所以變得對討論更寬容，甚至是鼓勵這樣的討論，其中重要的一個原因就是：政府遭遇到了新的經濟運行狀況，需要調整自己對待經濟的方式。在新的社會歷史條件下遭遇的政治和經濟，兩者之間還沒有找到一個恰當的平衡點，所以相關的討論也就不能平息。

二、政府經濟職能定位的可能視角：區分經濟活動和經濟建設

對歸入“經濟”的現象進行區分是需要特別提出來的問題，也就是分析各種經濟現象與政府關系的遠近，并由此具體討論政府和經濟的關系，避免籠統地在應否干預的問題上繞圈。這就好比我們要對“菌類”先進行區分，再來討論“菌類”該不該進廚房的問題一樣。

對經濟現象進行分類由來已久。有許多不同角度的經濟分類為人們所熟悉，如從產業角度可分為第一產業、第二產業、第三產業；從經濟成分角度可分為國有經濟、集體經濟、個體經濟和私營經濟等；從經濟運行層次的角度可分為宏觀經濟和微觀經濟等；從經濟環節的角度可以分為生產、交換、分配、消費等。經濟現象不是一成不變的，對經濟現象的分類必須有助于解答人們心中的一些困惑，并為正確的行動提供幫助。在筆者看來，經濟現象和其他許多社會現象一樣，是人們的有目的的活動及其結果。按照人們從事經濟的目的，經濟可以分為兩種：以生存、盈利為目的的經濟活動和以發展、公平為目的的經濟建設。當然，這樣的劃分不是絕對的，事實上它們之間有交叉重疊的部分。

這樣劃分的目的不是為了將客觀存在的經濟現象重新分門別類，而是為了指出這些現象實際上可能是經濟活動與經濟建設各類現象的組合體。作為一種客觀的經濟現象，如生產既可以歸入經濟活動或經濟建設，也可以歸入不同產業、不同成分的經濟，而不同產業、不同經濟成分、不同運行層次的經濟都有其經濟活動或經濟建設部分。所以，這樣的劃分只是服務于本文所設定的研究目標，即說明政府和經濟的關系。

經濟活動雖然與經濟建設有交叉重疊的部分，但它們絕不是等同的。在不同的歷史時期，經濟活動和經濟建設在經濟現象中所占的比重是不同的。在古代社會，經濟建設所占的比重要小一些。即使在亞當·斯密的時代，經濟建設在經濟現象中所占的比重也沒有大到引起全社會高度關注的程度。而到了凱恩斯時代，經濟建設在人們的意識中就不是無足輕重了。在今天，不論社會制度如何，各國經濟建設所占比重都已經不容忽視。如果說不同時代人們所遭遇到的經濟的確是不同的，那么，經濟建設與經濟活動比例關系的變化就是其中的一個重要方面。

經濟活動依然存在，而且永遠不會消失。但今天人們所講的經濟，已經不單純是以生存和盈利為目的的經濟活動，經濟建設成了經濟中重要的方面。正如經濟建設無法徹底取代經濟活動一樣，經濟活動的活躍也不能掩蓋經濟建設的事實。由于經濟建設的存在和發展，政府正被越來越深地卷入經濟之中。這是一個不可逆轉的趨勢。據較早時期中國學者的觀察，“迄今為止，美國國家壟斷資本主義的發展，主要是以通過政府的財政政策和貨幣政策對經濟實行全面干預和調節為特征：政府的干預不僅逐步遍及國民經濟的各個部門，而且日益滲透到資本主義再生產的各個方面和各個環節之中”[4]（P34）。這一段議論對美國政府與經濟之間關系的描述及趨勢預測是非常準確的。在20世紀以來的美國，想當總統的人已不可能不把經濟建設問題列入自己的競選綱領中，“我們目之所及，都有工作有待完成。國家的經濟情況要求我們采取大膽且快速的行動……懷疑論者的錯誤在于，他們沒有意識到政治現實已經發生了變化，長期以來耗掉我們太多精力的陳腐政治論爭已經不再適用。今天，我們的問題不在于政府的大小，而在于政府能否起作用”[5]。

所以，今天要討論政府與經濟的關系，就不能只是討論政府和經濟活動的關系，還應該同時討論政府與經濟建設的關系，對這一論題的討論才算完整。經濟已經發生變化了，如果我們仍然籠統地討論亞當·斯密們所討論的政府該不該干預經濟的問題，即使能夠得出符合辯證法精神的結論，也很難應對變化了的情況。

三、政府經濟職能體系：無為、干預和建設的統一

政府履行經濟職能的目的是為了維護社會利益。亞當·斯密說：“各個人都不斷地努力為他所能支配的資本找到最有利的用途。固然，他所考慮的不是社會的利益，而是他自身的利益，但他對自身利益的研究自然會或者說毋寧必然會引導他選定最有利于社會的用途。”[6]（P25）亞當·斯密認為個體的經濟行為可以產生社會利益，同時他也承認人們所需要的社會利益要遠遠大于經由“看不見的手”所形成的那些社會利益。他認為社會利益由兩部分組成，一部分是在個人和企業的經濟行為經由“看不見的手”產生的，一部分則是公共事業和公共設施。但是社會利益并不只是包含以上兩個部分。斯密理論的立足點是資本家的利益，并沒有把國家的利益、民族的利益以及未來人們的利益明確計算在社會利益之中。所以，就算政府給“看不見的手”做好了跑龍套的“守夜人”的工作，社會利益還是不完整的。為了實現全部的社會利益，政府必須在由經濟活動到經濟建設之間的廣闊地帶發揮作用，而且在不同的地帶，活動的強度和方式也有差別。

經濟活動與經濟建設這兩個相交的地帶，把經濟領域的諸多現象劃分為三個部分，即純粹經濟活動部分、經濟活動與經濟建設交叉的部分以及純粹經濟建設的部分。政府經濟職能是和這三個部分對應的。在純粹經濟活動部分，政府不應該干預經濟的命題是成立的；在經濟活動與經濟建設交叉的部分，政府應該干預經濟等類似命題依然成立；而在純粹經濟建設部分，政府干不干預經濟的說法已經無法準確反映政府所要擔負的經濟職能了，政府的經濟職能在這里就是建設經濟。這樣，在經濟領域第一部分的無為、第二部分的干預和第三部分的建設，就是現代政府經濟職能的完整體系。對于一個現代政府來說，對經濟的無為、干預和建設職能三者是缺一不可的。這三者是一種平行的關系，無優劣輕重之分，無先后緩急之別。由政府的干預和建設職能所生發出來的社會利益之和，才是人們所期待的社會利益的全部。

經濟活動延伸到經濟建設的腹地，而經濟建設也介入了經濟活動之中。但無論如何，經濟活動與經濟建設的兩個領域都不是完全重疊的。絕對的市場論者是企圖以經濟活動的領域覆蓋經濟建設的領域，而絕對的計劃論者是企圖以經濟建設的領域覆蓋經濟活動的領域，兩者都不能不面對著諸多的理論困難。試圖調和市場和計劃的理論，雖然承認經濟活動領域與經濟建設領域的客觀存在，但又以為兩者的交叉部分就是經濟的全部。這三種理論都各有偏頗。

對于許多政府來說，它首先不是作為要履行經濟職能的政府而存在，而且也不將自己的職能范圍僅僅限于經濟，它常常是以一個綜合的目的系統來對待每一件事情。它可以出于教育的目的而修建學校，同時把軍事、經濟、政治、社會等各方面的目的考慮進去。它可以為了經濟的目的而修建道路，但絕對不會忽視政治、軍事、文化、社會等其他方面的需要。所以，政府興辦公共事業和公共設施，不僅僅是要服務于個人、企業盈利的目的，甚至也不必定是出于這樣的目的。政府當然要做讓企業賺錢的事情，但這并不意味著政府做每一件事情都把讓企業賺錢作為第一要務。真要這樣做了，那企業家就綁架了政府。而如果政府不能有超然于經濟目的的自由，它就不能擔負起其他職能。

在純粹的經濟活動領域，政府只需要維護市場秩序，做好“守夜人”的角色，而不必直接介入市場經濟活動。個人和企業雖然擠壓了政府的活動空間。但政府之所以能夠安享無為之樂，那是因為個人和企業有充分的能動性。在經濟活動和經濟建設交叉的領域，市場機制越成熟和高效，政府干預的必要性就越低，所需要干預的事項也越少。在經濟建設領域，個人和企業的環境適應力的高低，影響著政府的行動方向和政策選擇。所以，個人和企業的能動性有多大，政府的自由空間就有多大。在第一部分，政府享受“我無事，而民自富”（《老子·五十七章》）的自由；在第二部分，政府享有選擇干預程度和策略的自由；在第三部分，政府享有按照國家民族發展的客觀需要進行經濟建設的自由。

在人與人之間弱肉強食的資本主義初期，工人階級和廣大勞動者的利益得不到保護，所以從理論上就要提出計劃經濟來保護他們。在國與國之間弱肉強食的殖民主義時期，落后民族和發展中國家的利益得不到保護，所以富國強兵的需要使得它們急于通過政府大包大攬的方式培育經濟實力。計劃經濟及其理論具有歷史的合理性，然而，從其本意而言，乃是對經濟建設這種逐漸顯著的經濟現象在理論上和實踐上的一種探索。在經濟全球化的進程中，個人和企業可以自由地跨國界而行動，一國的經濟對于另一國的經濟，有時候不小心就像可憐的棉鈴蟲之于赤眼蜂一樣，成了他人的寄主。在這種新的競爭格局中，經濟建設就有了時代特征。

四、推進政府經濟職能轉變的主要路徑

（一）避免錯誤的政績觀、利益觀對政府經濟職能定位的干擾

對政府認識和定位自身經濟職能影響最大的就是政績觀以及政府異化為利益追求者。太過強烈的政績觀及其需要，會使政府可能不尊重經濟生活自然和歷史地形成的秩序和邏輯，因而對自身經濟職能的認識和定位發生變異。它可能對自然和歷史地形成的經濟秩序感到不滿意，并尋找或創造理由改變，使新秩序符合自己的政績觀標準，而最重要的是，要讓人們感覺到它的存在和功績。“待利而后拯溺，人亦必利溺人矣。”（《淮南子·說林訓》）這是說如果為了得到贊譽或者其他好處，而用蠱惑、推擠、驚嚇等辦法，或因失誤將原本在河邊正常走著的人弄進河里，然后再自己跳入水中撈人，先真作惡后偽行善，這樣的人屬于大惡之徒。總之，政府的經濟職能既不能建立在太過強烈的政績觀基礎上，也不能建立在得到贊譽或者實惠的基礎上，否則，那種左手把人推進水里，右手把人撈上岸來的職能行為就不可避免。當然，如果政府異化為利益集團，人們就沒有必要跟它討論什么經濟職能的問題了，因為這是造成“政府失靈”的原因之一：“政府官員很可能與平常人一樣有利己的動機，他們不是為了追求正義而是為了追求個人的利益而參與政治。這樣，他們在行為上很可能不代表公共利益，而只代表自己或自己集團的利益，導致政府缺乏其應有的代表性。”[1]（P136）

（二）科學界定政府經濟職能的范圍和強度

政府的經濟職能是無為與有為的統一，是無為、干預與建設的三位一體，是諸多矛盾的統一體，政府履行經濟職能時就需要有辯證思維，注意好范圍和強度。荀子曾經對政府經濟職能有過很好的表達：“兼足天下之道在明分。掩地表畝，剌屮殖谷，多糞肥田，是農夫眾庶之事也。守時力民，進事長功，和齊百姓，使人不偷，是將率之事也。高者不旱，下者不水，寒暑和節，而五谷以時孰，是天下之事也。若夫兼而覆之，兼而愛之，兼而制之，歲雖兇敗水旱，使百姓無凍餒之患，則是圣君賢相之事也。”(《荀子·富國》)在這里，“明分之道”的“分”就是經濟生活中基于身份劃分基礎上的各司其職。職分劃分所對應的是經濟現象的三個方面，即領域劃分、事項劃分和過程劃分。這樣，政府的經濟職能就是與經濟領域劃分、事項劃分和過程劃分相對應的政府行為的統一。政府要履行好經濟職能，需要確定所要做的事屬于何種經濟領域，是純粹經濟活動領域、經濟活動與經濟建設交叉的領域還是純粹經濟建設的領域。還要明確它是何種經濟事項以及處于何種經濟過程，以便有的放矢。

在現代社會，政府履行經濟職能還要注意其強度，既要預防放任、干預和建設的越界行為，又要預防放任、干預和建設的程度不足。總的來說，就是要行“無過無不及”的“中庸之道”。《中庸》說：“中也者，天下之大本也；和也者，天下之達道也。致中和，天地位焉，萬物育焉。”政府的經濟職能在確立的過程中要以“明分之道”為前提，在履行的過程中要以“中庸之道”為準則。所謂政府履行經濟職能中的“中庸之道”，就是要以一身兼多任，通過政府內部權力的再分工與相制衡，使各種性質各異甚至看似相反的職能力量都得到充分而恰當的釋放。當然，“中庸之道”不是同時踩油門和踩剎車，兩邊的力度一樣大。“中庸之道”的關鍵在于“時中”，即對于需要兼顧的各項工作內容，要根據形勢的變化并作出準確判斷的基礎上，圍繞既定目標和原則，靈活選擇工作重點和確定力度。

習近平總書記指出：“各級政府一定要依法行政，切實履行職責，該管的事一定要管好、管到位，該放的權一定要放足、放到位，堅決克服政府職能錯位、越位、缺位現象。”并強調“堅持黨的領導，發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，是我國社會主義市場經濟體制的一個重要特征”[7]（P118）。所以，政府要正確地履行自己的經濟職能，一是放，二是管，三是謀。所謂放，就是要從純粹經濟活動的領域及其相關事項、環節中真正退出來，不拖泥帶水，不暗度陳倉；所謂管，就是對經濟活動與經濟建設交叉領域的相關事項和環節加強管理，不放松標準，不敷衍塞責；所謂謀，就是對經濟建設領域的所有事項和全部環節統籌謀劃，不尸位素餐，不空喊口號。分得清才能放得開，放得開才能管得住，管得住才能謀得好。

（三）高度重視政府經濟建設職能的發揮

現代政府遭遇到的已經不是在一國范圍內自給自足的莊園經濟，也不是近代單純由發達國家向落后國家輸出商品和資本、弱肉強食的叢林經濟，而是國際責任、經濟利益與文化價值交織在一起的賽場經濟。經濟實力是綜合國力的重要組成部分，國與國之間的經濟競爭，既是各國國民和企業之經濟活動能力的競爭，更是各國政府經濟建設能力的競爭，經濟建設已經成為一國經濟的主要部分。政府經濟職能的重點，也由一般的旁觀、服務、管理、干預經濟，演變為建設經濟。現代政府如果逃避了經濟建設的職能，則不管它在“守夜人”和宏觀調控方面做得多好，也仍然是不稱職的。

對于現代政府而言，和經濟活動聯系在一起的那些老問題還在，但和經濟建設聯系在一起的新問題則不斷涌現，無時無刻不在考驗它的執政能力。在經濟活動領域，政府的問題是“我能做些什么”；而在經濟建設領域，它的問題就成了“我必須做些什么”。在經濟建設領域，政府經濟職能更多地與國內經濟發展、國際經濟合作與競爭、世界經濟秩序等話題聯系在一起，是一國經濟與全球經濟關系格局中的政府經濟職能。這和在經濟活動領域要以市場經濟體制為導向，以處理好政府和市場關系為核心確立政府經濟職能，是根本不同的。市場經濟體制改革和完善本身就是政府經濟建設職能的一種體現，是發生在經濟活動與經濟建設交叉部分的經濟職能之一。

現代政府必須理直氣壯地擔負起經濟建設的職能。經濟建設延伸到經濟活動的領域、事項和過程之中，影響甚至決定著經濟活動諸多事項和環節的質量。政府經濟建設職能包括：（1）改革和完善經濟活動所依存的體制機制，提升經濟活動的質量和效率，指引經濟活動的方向和布局；（2）關注公平，使所有人在經濟活動中都能夠共享經濟繁榮所帶來的利益；（3）保障國家經濟安全，在國際經濟合作和競爭中依法、依約、依規為本國經濟謀求最大利益；（4）制定經濟發展戰略，并指導和監督經濟發展戰略的落實；（5）研判經濟社會發展和科技進步的趨勢、規律，領導和組織力量搶占經濟發展制高點；（6）統籌經濟建設與政治、文化、社會、安全、生態建設的關系；等等。一言以蔽之，就是要一心一意謀發展，就是要使國家經濟在世界經濟中處在比較有利的位置，避免在競爭中淪為絕對的劣勢和附庸。

總之，在開放、和平與發展成為時代主題的今天，在經濟這個沒有硝煙的戰場上，個人的發展能力、企業的競爭能力和政府的治理能力，共同塑造著一國經濟在疆域之內和世界上的表現和形象，決定著成敗利鈍。習近平總書記指出：“中國要飛得高、跑得快，就得依靠13億人民的力量。”[7](P98)個人、企業、政府三股力量在經濟活動和經濟建設中實現了最優化組合，中國經濟就能飛得高、跑得快。

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[7]習近平.習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014.

[責任編輯：索原]

[基金項目]廣西高校人文社科研究項目“廣西重點產業發展中政府底線思維的運用研究”（YB2014234）；廣西師范學院馬克思主義與民族地區社會管理創新研究中心課題（2014MSB009）階段性研究成果

[中圖分類號]D63

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004- 4434(2016)02- 0015 -05

[作者簡介]秦馨，廣西師范學院政法學院教授，碩士生導師；黃義英，廣西師范學院政法學院教授，碩士生導師，廣西南寧530001