外資入境VS金融安全

宋成

從1996年1月亞洲開發銀行以1900萬美元的股本金參股投資光大銀行以來，截至2014年底，已有40多家外資機構以戰略投資者的身份參股投資中資銀行，投資總額超過了400多億美元。隨著2015年6月1日我國銀行卡清算市場的開放，將再一次刺激外資進入我國銀行業。外資參股中資銀行在一定程度上加快了我國銀行業的發展，但也給我國的金融安全帶來了一定的影響，其主要體現在銀行業控制權的歸屬權之上。

外資的進入給我國的銀行業控制權帶來了很大的壓力，主要表現在自2006年9月以來的中美長達5次的戰略對話。在以往的每一次對話時，美方總是在要求中方在原有的外資參股最高比例之上，進一步加大參股比例，然而美國對于其他國家進入美國銀行業的門檻和后續監管條件之嚴格值得我們去深思。

外資節奏

外資進入我國的銀行業始于20世紀90年代，1996年亞洲開發銀行（ADB）以1900萬美元參股中國光大銀行3.28%的股權，開創了外資參股中資銀行的先河。在過去十幾年的外資參股中資銀行業的發展過程中，主要有以下幾個階段：

外資入股中資銀行的破冰史。我國于1994年發布的《關于向金融機構投資入股的暫行規定》明確禁止外國金融機構投資中資銀行，這是我國對于外資入股中資銀行的最早政策，與我國當時改革開放剛剛起步的現實情況密切相關。1996年亞洲開發銀行和國際金融公司經人民銀行特批投資了光大銀行與上海銀行，開創了外資參股中資銀行的先河。這一階段外資參股中資銀行的特點主要是：引資的上海銀行和光大銀行規模很小，引資的外資銀行持股比例很低，且對中資銀行的控制權影響很小。

入世大環境下引起的持股比例的提高。2001年底，我國正式加入世貿組織。迫于日益激烈的競爭格局，中資銀行急需尋找外資伙伴以增強其競爭實力。在大的經濟環境條件下，我國放開了外資入股中資金融機構的限制，規定單個境外金融機構向中資金融機構投資入股比例不得超過15%、多個境外金融機構對上市中資金融機構投資入股比例合計不得超過20%，并且需要個案報批。這一階段中，外資對被入股的中資銀行的影響力、滲透力不斷深化，其中興業銀行引進的3家外資持股之和達到24.98%，匯豐持有交行的19.9%，均接近監管上限。最具有代表性的案例是美國新橋控股深發展，這一事件被國際金融界視為中國銀行業對外開放的里程碑。

銀監會對于外資參股比例的進一步調整。2003年銀監會成立之后，銀監會調整了外資銀行市場準入監管策略，將對外開放的重點由過去主要引進外國銀行來華開設分支行轉移到著力推動中外資銀行加強業務協作和股權合作。2003年12月8日，銀監會發布《境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法》，以部門規章形式從資產規模、資本充足性、盈利持續性等方面明確了境外投資者的資格條件，并將單個境外金融機構向中資金融機構投資入股由原來的15%提高到20%，多個境外金融機構對上市中資金融機構投資入股比例從20%提高至25%。這一階段，國外大型銀行和金融集團將入股中資的大型銀行作為進入中國銀行業的主要途徑。僅中行、建行和工行三大國有銀行的外資入股總額就超過了過去近10年間外資入股中資銀行業的總額。

隨著改革開放的全面深化和世界經濟全球化的客觀要求，2008年中國銀監會在政策評估結論的基礎上，就外資持股比例問題提出政策建議。這說明在限制外資進入的最重要指標上，我國政府的態度也已經出現了明顯松動的跡象。筆者認為我國應當在秉承穩重的原則之下，進一步提高這一重要指標。單家持股20%的比例和總持股25%的比例可能不會有太大變化，如果變動，最多將上限調整到33%。對于四大國有銀行，外資參股比例擴大的可能性較低;對于全國性股份制商業銀行，外資參股比例上限也很難超過33%;而對于眾多的城市商業銀行，外資參股比例上限可能會調整到33%甚至是50%。

中方銀行業的安全隱患

在外資參股中資銀行后的這十幾年內，對于我國整個銀行業而言，最核心的問題必須是控制權歸屬的問題，因為這關系到我國銀行業控制權及整個國家的金融安全。我國銀行業的控制權在外資參股后主要出現了以下幾點問題：

與之相關的法律、法規不完善。由于我國與之相關的法律法規不健全，這就導致了外資參股中資銀行后，出現了傳導國際金融風險、推行金融霸權、危及中國信息安全、造成利益沖突與關聯交易等諸多危害中國金融安全的現象。就我國目前的法律體系中對于外資入股我國銀行業的限制大多僅僅局限在準入門檻這一點。而對于進入后的監管和撤資退出的規定寥寥無幾。外資入股中資銀行的信息披露制度也不完善，這就促使了顯示公平的霸王合同的出現。破壞了銀行業法治體系的建設，極大地損害了我國的國家利益。

書面控制權與實質控制權的不統一。銀監會雖然出臺政策，明確限制了外資參股中資銀行的最高持股比例。但這僅僅只能從從理論上降低了外資機構掌握中資銀行控制權的機會，并不能在實質上確保國家對中資銀行的控制權。中國銀行業外資參股政策的局限在于：在股權分散、股權變化以及中資銀行公司治理結構不完善的條件下，外資機構極易取得中資銀行的實質性控制權。在股權分散條件下，外資甚至可直接獲得對中資銀行的實質性控制權。2004年6月，美國新橋投資（Newbridge）以12.34億元人民幣參股深圳發展銀行17.98%的股份，外資持股比例仍在我國政策允許的20%最高限額之內，然而由于深圳發展銀行的內部股權結構分散，其他十大股東的持股比例都很低，新橋投資獲得深發展第一大股東的地位。新橋投資不僅更換了深發展的行長和董事長，而且新橋投資在深發展董事會15席中已占7席（其中5名為非獨立董事，2名為獨立董事）。深發展董事會下轄的五個專門委員會，即戰略發展委員會、風險管理委員會、審計與關聯交易控制委員會、薪酬與考核委員會及提名委員會的臨時召集人全部由外籍董事擔任。這是外資機構首次實質性控股中國的商業銀行，而且是一家上市的全國性股份制銀行。

外資參股可能會形成對我國銀行體系的連鎖參股和控股。我國中資商業銀行資產規模普遍偏小，規模最大的工商銀行的總資產不到世界上最大銀行的40%。除四大國有商業銀外，中資股份制商業銀行的資產總規模均遠遠小于國外的銀行，一些國際的商業銀行本身在中國就有多家分行，如果繼續大規模地參股新的銀行，這就可能會形成一家或幾家外資對我國銀行體系的連鎖參股。雖然這有助于增加國內銀行業的競爭，活躍國內金融市場，但外資最終可能控制我國銀行業，影響國家金融安全。

銀行監管能力的滯后性。中國目前實施的“一行三會”分業監管體制在實際運行過程中已經暴露出了諸多問題，尤其是部門與部門之間的交流與合作的缺失，使國際金融巨頭參股我國的銀行業、證券業和保險業以獲得混合壟斷經營控制權成為了可能，外資投資機構參股中資銀行對我國的銀行業監管能力提出了許多新的挑戰。由于外資所有者在經營和管理方面的水平比中資銀行高出很多，通常采用一系列非常規的規避措施，使我國銀行監管部門無法進行監督管理。特別需要指出的是那些采用混業經營的金融機構，使得我國的監管部門信息協調和交流方面遠遠落后。目前我國對金融控股集團的監管存在監管重疊與監管缺位并存的現象，監管效率低下，潛在的風險很大。此外，外資金融機構的進入，也會給中國銀行業帶來一個金融創新的高潮。整個金融體系增加活力的同時，也給金融體系的監管帶來了新的風險。尤其是隨著金融電子化、網絡化發展和金融全球化進程的加快，傳統的以有形金融為調整對象所建立起來的監管制度受到了嚴峻挑戰。

我國銀行業控制權重構

外資參股中資銀行可以加快推進我國銀行業的全面改革，然而外資參股對于我國銀行業控制權的沖擊也是十分巨大的，甚至會對我國金融安全構成極大威脅。因此，我們必須從維護國家金融安全的角度出發，推行我國銀行業控制權的重建，從而確保全面開放條件下的中國銀行控制權。

完善相關法律法規。建立以《外資銀行法》、《銀行并購法》和《銀行反壟斷法》為核心的法律體系，在立法的大框架下做到有法可依。進一步完善《外資銀行法》，針對不同類型的銀行設置不同的外資參股比例，根據“抓大放小”的總體思路，對5大商業銀行和12大股份制銀行應繼續維持銀監會規定的比例限制不動搖。借鑒英國的經驗設立金股制度，在涉及國家金融安全的時候，利用金股股份行使表決權。設計銀行業反壟斷制度，銀行業反壟斷制度可包括兩方面的內容：其一，報批義務制度，即規定外資參股中資銀行達到一定程度、股權變化、涉及混業經營時應及時報批;其二，積極審查制度，即規定監管當局有主動審查壟斷情形的權利。同時我國還應當加快與發達國家的法律體系相趨同的步伐，減少外資利用我國法律空洞伺機侵占中資銀行控制權。增加相關的信息披露制度，為防止顯失公平的霸王合同的出現及有效監管外資參股中資商業銀行，防范金融風險，需要構建一套與國際標準接軌的信息披露制度。

統一書面控制權與實際控制權。制定中資銀行第一大股東管理辦法，由于獲得了第一大股東地位，在某種程度上來說就獲得了實際控制權。因此，應從制度上確保大多數商業銀行的第一大股東為中資股東。5大商業銀行應明確規定外資不能成為第一大股東;12大股份制商業銀行應控制外資機構成為第一大股東的數量，對已經成為第一大股東的外資機構，可通過金股等制度對其實際控制權進行嚴格約束;其他銀行，對外資機構通過直接投資、增資擴股、期權投資、聯合“中國境內分行”投資等路徑企圖實現從參股到控股的行為執行更嚴格的控制制度。制定中資銀行實際控制管理辦法，由于控股權與控制權、名義控制權與實際控制權的分離，外資機構可以通過非控股方式獲得中資銀行的實際控制權，因此，應制訂中資銀行實際控制權管理辦法。對外資機構通過簽訂投資協議、附加霸王條款、利用關聯交易、憑借技術優勢、多方金融參股等路徑企圖獲得中資銀行全部或部分控制權的行為執行更嚴格的控制制度。

加大“競爭回避”原則的施行力度。銀監會已經將競爭回避制度作為國有商業銀行引進外資的重要原則之一，這對于國外大型商業銀行企圖通過連鎖經營來控制我國的金融業，在一定程度上起到很好的限制作用。筆者認為，銀監會應當進一步加大其施行力度，在持股比例、被入股銀行規模大小以及存在關聯關系銀行等與控制權密切相關的因素之間進一步深化該原則。從各細節上做到讓國際大銀行不能對我國眾多商業銀行實行控制，從而很好地保護我國的金融安全。

統一監管體制，轉變監管理念。轉變分業監管體制為統一監管體制，即將銀監會、證監會、保監會合并為一個統一的綜合監管委員會，由其對不同金融領域實施聯合監管。這種監管模式有利于中國不同監管部門之間的協調與合作，發現和彌補分業監管模式下的監管漏洞。2013年8月，國務院已批復建立由人民銀行負責，銀監會、證監會、保監會和外匯局參加的金融監管部際聯系會議制度，為統一監管體制的最終確立奠定了堅實的基礎。監管理念應實現從合規型監管理念到風險型監管理念的轉變。關于外資參股中資銀行控股權與控制權保護的風險監管，具體來說，可設置特別的風險預警指標體系，如參股比例、參股中資（銀行、證券、保險）數量、管理權變動、年關聯交易金額、股權變動、對外交易異常度等等，以確保外資參股后的中國銀行業控制權不喪失。

（作者單位為中南財經政法大學會計學院）