自然保護區社區參與現實困境與對策

【摘要】參與式管理已經成為實現自然保護區有效管理的重要方式，而目前我國自然保護區管理中的社區參與還存在諸多障礙和問題。文章從制度、組織、文化和居民自身素質四個方面分析當前自然保護區在社區參與過程中存在的現實困境，并從制度、文化、參與主體的多元角度提出了加大自然保護區社區參與的相關對策。

【關鍵詞】自然保護區 社區參與 現實困境

【中圖分類號】C911 【文獻標識碼】A

自然保護區已經成為環境保護與資源管理的最有效形式，我國的自然保護區經歷了半個多世紀的建設和發展，取得了豐碩的成果。截至2014年底，中國共建立自然保護區2729個，占國土面積的15%，超過12%的世界平均水平。自然保護區發展壯大的同時也導致問題叢生，其中一個突出的問題就是自然保護區管理與區內社區發展之間的矛盾沖突。保護區建立后，為搶救資源限制當地居民對資源的破壞活動，甚至要改變居民傳統的“靠山吃山，靠水吃水”的生計方式，從而導致了自然保護區的政策性保護原則與區內社區居民的傳統發展方式之間產生矛盾。另外，以搶救資源為目的而建立的自然保護區一直以來實行的是自上而下的管理政策，靠政府命令實行保護管理。這種傳統的管理體制更多考慮的是資源的保護和可持續性發展，并未更多考慮到居民的利益和訴求。因此，如何解決自然保護與社區發展之間的關系成為自然保護區管理者和研究者面前的一個重要課題。由此社區參與理念逐漸走進學者的視野，并在各級各類保護區管理中開始了初期的實踐。

“社區參與”這一概念來源于社會科學領域，目前被很多學科拿來使用。自然保護區學領域的社區參與指自然保護區內或自然保護區周邊社區與保護區一起共同參與保護區資源的管理和保護，從而使自然保護區的自然資源得以合理的開發、利用和保護區的生物多樣性得以保護，并促使社區居民的生活水平得以提高。也就是說自然保護區的社區參與包括兩方面的內容，一是保護區與社區共同參與資源和生物多樣性保護的決策、管理和監督，保證資源的有效保護；二是社區在參與保護資源管護的過程中，與保護區共創成果、共享利益。

在我國，自然保護區社區參與是個舶來品，是通過國際環保組織對我國的援助項目而引入的。1995年8月GEF（全球環境組織）中國自然保護區管理項目正式啟動，社區共管是其中的重要內容之一，在10個保護區開展社區共管項目，從此開始了中國自然保護區社區參與的新時期。通過多年社區共管項目的實施，社區參與方法已經被普遍認為是自然保護區協調自然資源保護與區域經濟發展的有效途徑。但關于保護區內社區參與從理論到實踐目前都還處于探索階段，多數保護區內的社區參與存在著嚴重不足的現狀，具體表現為參與意愿不高、參與行為不多、參與深度不夠、參與持續性不足等①。文章則主要針對社區參與嚴重不足的現實困境做具體分析。

自然保護區社區參與的現實困境

社區參與制度困境。制度化保障是社區參與保護區的管理和建設工作的前提和基礎。我國對社區參與自然保護區建設和管理已有相關制度規定。如，《憲法》第六條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”《自然保護區條例》（1994）中第五條規定：建設和管理自然保護區，應當妥善處理與當地經濟建設和居民生產、生活的關系。第七條第二款規定：一切單位和個人都有保護自然環境和自然資源的義務，并有權對破壞、侵占自然保護區的單位和個人進行檢舉、控告等。

這些制度在一定程度上為自然保護區內居民的社區參與提供了合法渠道，并初步形成了社區參與的良好制度環境②，但這并不能說目前我國社區參與保護區的制度化渠道已經暢通無阻，社區居民在實際參與保護區工作的過程中還存在相當大的制度困境。

第一，現有社區參與制度不完善。中央政府制定的關于社區參與保護區的相關制度和政策，多是屬于綱領性的、指導性的規定。而在地方，自然保護區也依照自然保護區管理相關規定和對自然保護區進行評價的相關條件，都在各自的管理綱要或者管理規劃中，規定了保護區的管理要實行社區共管。但這些也均為綱領性的表述，缺少具體的制度規定。具體表現為：首先，關于居民參與的具體權利沒有明確的規定，如對于環境保護的知情權、參與權和監督權等；其次，關于居民參與保護的方式和方法、形式和途徑等內容同樣沒有具體規定；最后，對于妨礙社區參與保護的個人和單位沒有具體的制裁措施。這些問題直接導致社區參與的制度保障力度不夠。

自然保護區管理領域目前依然堅持傳統的管理制度，沒有適當的分權或賦權給社區。一定程度的賦權給社區是社區參與的最有力保障。讓社區能在決策、管理、評價上有自己的話語權，是提高參與積極性的最根本保障。制度上沒有賦予社區足夠的權力，正是我國目前社區參與法律制度不完善之所在。

第二，現有社區參與制度在實踐中存在困境?，F實中，由于制度保障的不完善導致社區參與機制不健全。居民在參與保護、管理和監督過程中存在權力不明，機制不暢的問題。無論是自上而下還是自下而上都難以形成暢通的參與渠道。因此，居民的參與機會自然受限。

實踐中，保護區管理機構的管理理念難以轉變，依然是自上而下的政府型管理者。參與制度的不完善，公眾參與權力的不明確，不僅導致老百姓對參與的漠視，同時也導致管理機構對參與的忽略。參與式管理不僅是一種新的管理理念，更是一種新的管理方式，要求管理者放下姿態邀請公眾的參與。而從目前的現實情況看，無論在制度制定還是實際管理上，都沒有充分重視原有資源使用者在資源保護和管理中的價值及作用。有時甚至將他們視為破壞資源的對象，嚴加管理。

組織困境。社區居民參與保護區的保護工作目前依然是以居民個體的分散參與形式為主的。從世界范圍內的社區發展經驗來看，如果以一定的組織為依托而進行的社區參與則相對更有成效，也會更加便捷。

其一，自然保護區內社區自治組織發育不良。我國多數自然保護區所處的地理位置偏僻，保護區內的社區普遍為農村社區，經濟發展落后，思想觀念傳統封閉。社區內能夠進入公共領域，涉及到公共利益的事務相對較少，而且一旦有公共事務，也會依靠家庭或家族的力量來解決。社區的自治組織發育不良，社區居民參與公共事務的途徑非常有限。社區的自治組織目前處于極不完善的狀態。從數量上看，自治組織數量少，規模也很小。從質量上看，自治組織形式單一，服務能力有限，解決組織成員實際問題的力量不足。

其二，村委會的權威在下降。在農村社區村委會是普遍存在的一個最基本的社會組織，是村民民主自治組織，負責農村社會各種事務，為村民提供管理、教育和服務等活動。然而村委會在村民心中的權威性在降低③。多數村委會在自治性和行政性之間的博弈中，更多表現出其行政性的特點。其對政府的依賴性大，獨立性小，受上級政府的制約性強，自治的功能相對被弱化。這和我國目前所有的民間自治組織面臨的困境是相似的。自治組織逐漸成為一級行政單位，組織領導者亦官亦民的特殊身份使其處境尷尬而無力。村民通過村委會參與的公共事務的內容少、層次低。被動參與多，主動參與少。參與基本來自領導的壓力或從眾心理，自覺自愿的參與很少。

文化困境。在分析國內社區參與的困境時，一些學者認為，追根溯源有其文化方面的原因。讓社區參與保護區的保護工作，這樣的管理形式、管理理念來自于西方，來源于蘊含著民主、分權文化氛圍的地域。而將其移植到中國，必然面臨東西文化上的沖突。

一是居民的主體意識和公共精神淡薄。伴隨著農村經濟體制改革而產生的政治改革使農民基層組織的功能弱化，鄉村自治組織由于缺乏人力、財力和制度等方面的支持而權威下降，由此，導致維系農村社會的物質和精神紐帶逐漸松弛，農村社會的“原子化”、“碎片化”④更加嚴重，農民的集體意識、合作精神越來越淡化。面對社區公共事務很少有人會以一個公民的立場去關心和參與。保護區內社區基本是這樣的農村社區，居民的文化意識與上述狀態并無二致。

二是傳統行政文化的消極思想仍在。管理者頭腦中的“治民”思想嚴重，在其心中“維穩”是第一位的。社區參與只是維穩的手段，而并沒有真正希望在公平、民主原則下的實現社區共管。一些官員甚至認為，社區的廣泛參與會擾亂原有的管理秩序，破壞管理部門原有的掌控，增加工作難度。另外，管理者管理工作中的形式主義、面子工程泛濫，導致社區參與往往流于形式。一方面，當管理機構有共管項目時，希望吸納社區居民參與其中，但居民往往對形式主義的事情已經看透，不愿參與。另一方面，當居民真正想要參與保護區的保護工作時，提出意見無人采納，參與保護工作又缺乏途徑和渠道。

居民自身素質困境。居民的自身素質困境主要指居民在社區參與過程中，因個人的能力和心理因素的阻礙而對社區參與行為的限制。一方面是居民個人參與能力的限制。參與能力是影響參與程度和參與效果的一個重要性因素。社區居民的參與能力包括了居民的教育文化水平、參與公共事務的知識與技能的掌握、利益表達、溝通協調、合作協商談判的能力等。調查中發現保護區內社區居民的文化程度普遍為初中水平。由于居民文化水平的限制，公共知識匱乏導致社區參與中經常是隨波逐流、人云亦云的被動參與形式。而當自身利益受到直接侵害時，也難以形成理性的意見表達和有序的參與，經常是集體上訪、圍攻管理機構甚至是暴力相對等非理性的意氣用事，這種參與的結果當然是一敗涂地。而這種結果會極大地降低日后對公共事務的參與態度，由此形成惡性循環。

另一方面是“搭便車”心理限制了居民的社區參與。礙于前面所討論的自然保護區社區居民公共精神缺乏和參與能力不足的問題，導致很多居民在實際對公共事務的參與中存在搭便車的心理。當面對環境保護這樣的公益事情時，大家都覺得保護當然重要，環境好了生活質量也會變高，但自己卻不想主動參與。當然，這也和自然保護區的共管活動沒有過多地讓社區居民感受到實際的經濟利益有關。

加大自然保護區社區參與的對策研究

完善自然保護區社區參與的制度保障體系。首先，完善社區參與權力的立法。在法律的層面明確自然保護區社區參與的相關內容，是社區參與保護區工作的最根本保障。通過對前人研究的總結和本人實踐中的思考認為，明確公眾知情權、參與決策權和參與監督權是社區參與保護區管理和建設制度化的最基本要求。

其次，完善社區共管制度并實現法制化。在制度上完善社區共管體制，讓社區共管成為自然保護區與社區之間常態化的合作?？梢钥紤]在國家法律層面要對社區共管制度進行相應的宏觀規定，如在《環境保護法》和《自然保護區管理條例》中應對社區共管的對象、內容、原則以及政府對于自然保護區開展共管活動的評價標準等內容進行相應的規定⑤，以使地方相關法律法規的制定和具體共管辦法的規定有法可依、有章可循。在各自然保護區根據自身的保護區類型和保護區內的生態資源狀況、社區狀況來制定適合自身開展社區共管的相關制度。制度涉及的內容應該比國家級法律法規更加具體，應用型和操作性更強，并且能夠按照制度規定制定計劃、開展實施。

最后，完善生態補償機制。要提高自然保護區內資源的可持續發展，必須建立完善的生態補償機制。完善的生態補償機制應該讓生態價值和經濟價值相結合，把環境目標和社區發展目標相結合。⑥生態補償從社區廣大居民的最根本利益出發，讓居民能真正從生態保護中獲利。并且這些利益不僅可以是直接的經濟利益，還可以是間接的長遠利益。因此，生態補償的形式要多樣化發展，如技術培訓、增加就業、發展生態旅游、賦權給社區、給予貸款優惠等形式?？傊瑥纳鐓^的實際出發，探索多樣化的補償方式，讓社區居民真正意識到生態保護的價值，提高生態保護的積極性。

建設參與型鄉村社區文化。一方面，開展鄉村的公民意識教育。培養自然保護區內社區居民的參與文化是擴大社區參與的一個重要前提和基礎。政府應通過包括學校教育、社會教育在內的各種教育形式來對鄉村社會各個年齡段的居民進行公民意識教育。尤其是青年學生群體，他們的接受速度快、時代性強，是改變農村社會文化的主要力量。通過教育的力量普及公共事務的知識和公共事務的參與技巧，培養公眾的參與意識和責任意識。從而，讓公民意識、公告精神植根于農民心中，并逐漸形成思維慣性，進而指引行動。

另一方面，摒棄傳統行政文化中的消極思想。自然保護區管理機構也要改變管理理念，對社區不能只是一味的管理和監控，應認識到吸納社會多方利益群體共同參與到保護區工作中來的重要性和必要性。要對管理人員進行文化教育，改變他們對公眾參與的排斥心理和恐慌心理，通過宣傳教育，向他們傳遞參與理念和服務理念，讓平等、自由、民主的觀念深入到他們心中，逐漸從心理上接受多元治理的管理方式；行為上鼓勵公眾進行參與，使其成為參與式管理體制構建中的積極力量。

培育自然保護區社區參與主體。其一是參與個體的培育。從主觀能力和客觀能力兩個角度進行參與個體的培養，培養參與主體的主觀能力就是要提高社區公眾對環境保護這項公益事業的認知、情感和態度。而提高參與主體的文化教育水平是培養客觀能力的前提。在普及九年義務教育的同時，注重發展農村教育的地域性和特殊性，培養農村學生具備農村生活的實際技能。在農村教育中也要重視素質教育，培養學生表達能力、組織能力和溝通能力等。

其二是社會組織的培育與完善。對基層環保組織的培育可以從兩方面入手：一方面，吸引國內和國際一些大的環保組織關注當地的環保事務，幫助當地公眾參與環保事業，讓公眾從組織化的參與過程中會逐漸感受公共參與的規則和參與公共事務的技巧，從而提高社區參與的能力。另一方面，在當地培育地方社會組織，組織公眾參與包括環保在內的公共事務。排除公眾個體參與過程中的弊端，增強公眾參與的力量。

（作者單位：東北林業大學；本文系中央高校基本科研業務費專項資金項目階段性成果，項目編號：2572014BC30）

【注釋】

①張艷：“烏蘇里江沿江多個自然保護區社區參與狀況研究”，《生態經濟》，2014年第4期，第158～160頁。

②李明華，張經輝：“自然保護區公眾參與制度研究”，《全國環境資源法學研討會論文集》，北京，2006年，第760～766頁。

③楊敏：“公民參與、群眾參與與社區參與”，《社會》，2005年第5期，第78～96頁。

④王春光：《中國農村社會變遷》，昆明：云南人民出版社，1996年，第67～82頁。

⑤史玉成，郭武：“環境法的理念更新與制度重構”，北京：高等教育出版社，2010年，第90～95頁。

⑥栗明，陳吉利，吳萍：“從生態中心主義回歸現代人類中心主義”，《廣西社會科學》，2011年第11期，第87～90頁。

責編 /許國榮（實習）