區域生態環境法治化治理障礙及破解

李金玉　雷麗平

【摘要】在我國工業化和現代化進程加速發展的社會背景下，區域生態環境的治理與保護任務亦日益嚴峻緊迫。積極落實國家生態環境法治治理理念，運用法治思維和法治方式來解決區域生態保護和環境治理問題，完善法治化治理路徑，強化區域生態環境治理的規范性和實效性，是我國生態環境法治治理的內在要求和必然選擇。

【關鍵詞】區域生態環境 法治化 障礙因素 解決路徑

【中圖分類號】D912.6 【文獻標識碼】A

區域生態環境法治化治理，是通過完善區域生態環境治理的法律制度體系，借助法律的強制性和權威性，用最嚴格的法律措施，倒逼區域內生態環境治理質量的全面提升。這不僅關涉著區域發展規劃目標的實現程度和完成質量，還直接決定著區域經濟可持續發展、生態和諧和民生幸福，更高度契合了十八大以來國家生態環境法治理念和治理要求，承載著豐富的時代意蘊。因此，如何進一步提高我國區域生態環境法治化治理程度，完善法治化治理路徑，具有重大的研究意義。

區域生態環境法治化治理之障礙因素

區域生態環境治理理念滯后。2014年修訂后的《環境保護法》積極因應了社會發展的客觀需求，以生態文明理念為核心，將經濟發展優先轉變為環境保護優先，新增保障公眾健康的立法目。囿于中央新法實施不久，地方立法和修法工作尚未全面展開，區域環境保護實踐與國家環境保護基本法的最新要求出現脫節。區域生態環境治理仍以經濟增長觀念為主導，經濟發展優先于環境保護，一些重要的制度如規劃環評、生態紅線、環境健康監測欠缺，立法內容滯后。實踐中區域內各地方政府關于生態環境協同治理的態度積極，但在制度落實上仍有嚴重的地方保護主義，不愿意觸動本地經濟利益。

區域生態環境治理法律體系不健全。我國區域生態保護和環境治理缺乏全局性、戰略性的法律規定，目前僅有《環境保護法》、《水法》、《水污染防治法》、《淮河流域水污染防治暫行條例》、《漁業水域污染事故調查處理程序規定》、《淮河和太湖流域排放重點水污染物許可證管理辦法（試行）》等法律法規中對區域治理簡單提及，但區域治理中的組織管理、溝通協調、利益分配、糾紛處理等問題并無配套法律制度安排。另外，區域內各地方政府“九龍治水”、條塊分割的環境立法現狀也導致法律內容的重復、沖突或遺漏現象較為突出，區域環境治理法律分散凌亂，無法為區域治理提供系統的法律制度支持。

區域生態環境治理法治運行機制不完善。由立法機構、執法機構和司法機構共同組成的法治運行機制的健全，是保障和推動區域生態環境法治化治理的前提。目前區域聯席會議的召開較為隨意，缺乏常規化、規范化和制度化安排，區域生態環境立法程序不明，實踐較少。在執法方面，由于缺乏明確的職責劃分和統一的聯合執法機構，區域生態環境糾紛執法各自為政，執法資源分散，信息溝通不暢，程序復雜，對區域間的環境污染事故處理和風險防范缺乏全局觀念和聯合執法措施，環境執法乏力。在司法審判方面，區域內生態環境糾紛的處理缺乏專門性的審判機構，管轄范圍與權限、案件的起訴、調解與審判等問題還缺乏成熟的制度安排；區域環境污染損害賠償機制不完善，司法救濟機制不健全，區域內跨行政單位的環境污染訴訟仍面臨不少難題。

區域治理中環境質量標準體系和監管制度不統一。由于區域生態環境問題的復雜性、重要性和敏感性，區域環境治理手段的專業性、規范性和統一性的要求也較高。雖然中央立法和政策中都有關于區域環境治理統一監管的總體要求，但地方環境治理仍保持著以屬地責任為基礎的環境治理制度體系，區域治理中缺乏統一的制度安排和環境法律技術標準；各地方政府在生態環境法規、生態環境標準、環境規劃、環境監測、風險評估、污染損害鑒定、環境管理及考核等方面的規定差異性較大。這導致區域內企業一體化監管操作困難，區域環境利益難以有效協調，區域法治化治理的制度惰性嚴重①，各方合作不深入、不穩定，治理出現“碎片化”和“突擊性”。

區域生態環境治理模式不科學。多年來我國政府在社會事務管理上呈現“一頭獨大”的特征，市場、非政府組織以及公民個人在社會管理中的作用和地位被忽視。生態保護和環境治理模式同樣如此，政府單打獨斗和事后監管的特征鮮明②，公眾參與不足，企業主動性不夠，社會力量發揮不充分。區域環境治理中更是主要依靠政府間的聯席會議等行政手段進行，市場主體在環境治理中責任與義務的承擔缺乏合理的激勵與懲處機制，民間組織和個人力量對生態環境事務的知情權、參與權和監督權沒有得到應有重視。

區域生態環境治理相關責任追究機制不完備。職責不明、監管弱化、違法成本低是影響我國生態環境治理效果的重大瓶頸，而相關責任追究機制的不完備則是共同原因。區域生態環境治理中對各級政府缺乏有效的約束機制和責任追究制度，弱化了各地政府的監管意識，影響環境執法力度；傳統的“GDP導向”政績考核方式也必然滋生地方保護主義，對污染企業袒護或放任。區域內環境違法企業的責任追究機制不完善，主要依賴行政處罰，常見形式為罰款與警告，懲戒力度太小；民事制裁和刑事制裁較少，即便涉嫌犯罪也很少移交，法律執行效果大打折扣。

區域生態環境法治化治理之基本要求

根據國家關于生態保護和環境法治治理的最新政策精神和立法內容，結合我國區域生態環境協同治理中存在的問題，區域生態環境治理的法治化進程中在宏觀層面應積極擴展視域，轉變立法理念，更新法的價值并調整立法目的，完善治理模式。

轉變認識，強化環境保護優先的區域綠色發展理念。十八大以來，中央提出堅持可持續發展戰略，確立基于環境承載能力的綠色發展理念，要求經濟社會發展與環境保護相協調，這是我國深刻反思環境與經濟、環境與資源、環境與人口關系后的準確定位。區域發展中應當以生態文明和可持續發展為基礎，以環境保護優先為指導理念，進行相關的立法設計和制度安排。

以人為本，將保障公眾健康確立為區域立法目的并將其制度化。新《環保法》用“保障公眾健康”代替“保障人體健康”，表達了對公眾健康的深度關切，具有濃厚的人文關懷。區域生態環境立法也應當重新確立法律制度的價值體系，堅持以人為本，從保護公眾健康權益出發，對環境與健康問題的內在關聯進行細致的考量和規制，并建立具體的保障制度。

順應政府職能改革趨勢，完善協力共治的社會化治理模式。區域生態環境治理除了強調政府的主導作用之外，還應充分發揮社會各界和民眾的自覺性、積極性和創造性。應當明晰各方權利與義務，強化企業責任承擔機制，完善公眾事前、事中和事后參與機制，推進環境決策和立法內容的科學化和民主化，實現多元參與、協力共治的社會化治理模式：政府掌舵、環保部門監管、企業擔責、社會組織和公民依法參與和監督，從而形成提升區域生態環境法治治理質量的合力。

區域生態環境法治化治理之具體路徑

目前我國區域生態環境法治化治理應從下列幾個方面作為著力點：

健全區域生態環境法制體系。區域生態環境問題的有效解決，首要措施是有法可依，有健全、科學的法制體系作為治理依據。積極開展區域生態環境立法。實現區域行政立法聯席會議的規范化和制度化，設置區域聯席會議辦公室，專門負責區域內生態環境保護立法事項的溝通和協調，達成立法合作共識，確立立法合作項目的內容、方式及相關規則，協調立法內容中的爭議事項，然后由區域內的一個或幾個地方政府立法部門來開展具體立法工作；區域內各行政單位法律制度的系統梳理與完善。應按照新環保法的基本要求，積極開展地方生態環境保護法律體系的修改和完善，對區域內各行政單位的生態環境治理制度進行系統化梳理整合，對不協調、矛盾沖突或滯后的內容進行及時修改、清理，為區域協同治理的法治化掃除障礙。

完善區域生態環境執法制度。區域生態環境執法制度的完善，直接關系到區域法治治理的程度和質量，應從執法機構的設置、執法資源的整合和信息披露等方面進行。建議國家環境保護部在全國范圍內設立多個環保分局作為派出機構，作為區域執法專門性協調與督察小組，對區域生態環境執法中的矛盾或沖突進行統一協調處理，對執法過程和質量進行專門監督；實現省級以下區域環保機構監測監察執法垂直管理制度，克服地方保護主義痼疾；整合區域內各政府部門的執法資源，在機構設置、人員配備和能力建設上整體部署，統一規劃；統一執法目標，簡化執法程序，完善執法手段，建立形成綜合執法機制；健全區域執法信息披露制度，及時披露區域生態環境行政處罰信息、突發環境事件信息、環境風險企業社會誠信檔案、環境違法者名單等信息；搭建區域環境基礎信息平臺，并完善信息搜集、信息報告和媒介應對等管理技術，提高執法效率。

健全區域生態環境審判制度。2014年7月3日，最高人民法院發布《關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》，標志著我國環境資源案件審判工作的突破性進展。區域生態環境審判制度的健全和完善，可資借鑒。獨立設置專門的區域生態環境審判機構。截止2014年7月15日，全國中級人民法院設立專門環保法庭的有35個，高級法院有9個③，根據目前審判體制和區域內行政單位范圍，建議在不跨省設立的區域環境審判組織由省內中級法院和高級法院分別擔任一審和二審法院，具體審判職能由省中院和高院環保法庭來行使；跨省設立的區域環境審判組織直接交給最高院環境資源審判庭，其審理為終審。

完善區域環境公益訴訟制度。擴大公益訴訟主體資格。除了符合法定條件的社會組織，公民作為環境權的享有者，當然可以獲得公益訴訟原告資格；鑒于環境問題的涉眾型和公益性，檢察機關擔任公益訴訟的原告具有充分的正當性。完善公益訴訟審判程序。建立環境公益訟訴受理公告制度，將公益訴訟案件受理情況及時向社會公布；明確法院對涉及公益的證據和事實主動取證和委托鑒定職權。建立區域環境公益訴訟基金，主要由區域內各行政單位財政撥款構成，用于支付公益訴訟案件受理費、申請費、調查取證費、鑒定費、勘驗費、評估費以及訴訟產生的其他費用。

完善區域生態環境統一監管機制。環境具有流動性和開放性特征，必須突破行政區劃限制，實現以區域為單元的一體化控制體系，設立專門管理機構如區域環境管理中心作為統一監管機構，制定統一監管措施。

統一區域環境標準。在區域統一環境規劃框架下，制定區域環境總量控制制度、統一并完善區域環境規劃和區域環境準入標準和質量體系。區域環境質量標準的制定不得低于對國家、地方已經制定的環境質量標準。

完善區域環境監測合作機制。強化科技，提高區域大氣、水、土壤等環境質量監測能力，統一監測技術規范和標準，統一發布渠道；健全區域環境質量監測定期交流和通報制度；建立區域環境資源承載能力監測預警機制。

完善區域生態環境信息公開共享制度。區域生態環境信息的公開共享，是區域合作中建立信任、有效參與、高效治理的前提和基礎。區域環境管理中心應建立專門的信息公開查詢服務網站和專線電話，公開區域環境質量、環境監測、突發環境事件等信息；區域環境行政許可、行政處罰、排污費的征收和使用情況等；區域內市場主體的社會誠信檔案及其環境違法信息、違法者名單以及區域內建設項目環境影響情況說明和文書公布等。

完善區域生態環境預警應急機制。設立常態化的區域應急和預警管理指揮中心，通過對環境的監測、追蹤、量化分析、信息通報預報等，做好突發環境事件的風險控制、應急準備、應急處置和事后恢復等工作，加強危機應對的協調合作。

強化區域生態環境法律責任追究機制。應明確政府、企業、經營者、環境中介機構的法律責任，并完善責任承擔方式，強化法律責任的嚴厲性。

完善政府部門政績考核機制。對環保部門實行嚴厲的行政問責制度，制定涵蓋綠色產業、節能減排、生態保護、污染治理等類別的綠色GDP考核指標體系，實行環保目標責任制和考核評價制度，將區域環境保護目標完成情況納入政績考核內容，考核結果與其政治前途密切掛鉤，形成長效制約機制。

完善區域環境違法企業責任追究制度。完善責任類型，加大處罰力度。在罰款、警告等行政處罰外，對情節嚴重的違法企業增加按日計罰、行政拘留，構成的犯罪，依法移送，追究其刑事責任。建立責令恢復責任制度，實行區域生態環境替代性恢復責任方式。即對于一切有可能恢復原狀的生態環境，侵權人在承擔賠償責任的同時，應當自行或由第三方機構進行替代性恢復，第三方恢復費用由侵權人承擔。

完善區域生態環境利益衡平機制。經濟利益在區域治理上帶有內在的驅動性，健全的生態環境利益平衡機制有助于區域內各行政單位的通力合作。

健全區域生態補償制度。建立健全區域內自然保護區、重要生態功能區、礦產資源開發和流域水環境保護生態補償標準體系；在中央財政轉移支付、建立專項補償基金之外，探索更為靈活可行的補償措施。

建立區域環境污染責任強制保險制度。環境污染責任保險制度作為社會化的風險管理制度和市場化的污染補償模式，能有效改變“企業污染、群眾受損、政府買單”的不合理性狀況。區域生態環境立法中應確立環境污染強制責任保險法律制度，要求區域內涉重金屬企業、石化、化工、制藥等高污染風險行業必須購買環境污染強制責任保險，對應投保而未投保企業在項目審批核查、專項資金申請和銀行信貸等方面以嚴厲的經濟制裁措。同時，應當進一步完善區域生態環境風險第三方評估機制和生態環境污染損害第三方鑒定評估機制。

實證表明，法治手段是治理環境污染和保護生態安全最為有效的手段。區域生態環境法治化治理過程，是一項龐大而系統的制度、體系和機構的健全和完善過程，任務艱巨，意義深遠。

（作者單位：西安工業大學人文學院；本文系陜西省教育廳專項基金項目“‘關中—天水經濟區區域生態環境治理法治化路徑研究”和西安工業大學校長基金項目“‘關中—天水經濟區生態文明建設法律保障制度研究”研究成果，項目編號：11JK0202、XAGDXJJ025）

【注釋】

①余敏江：“區域生態環境協同治理要有新視野”，《中國環境報》，2014年1月23 日。

②呂忠梅：“《環境保護法》的前世今生”，《政法論叢》，2014年第5期。

③孫佑海：“對當前環境資源審判若干問題的分析和對策建議”，法律教育網：http：//www.chinalawedu.com/web/23184/wa2014091909114234677059.shtml。

責編/張曉